金融支持甘南州“一特四化”推进畜牧业转型促进农牧民持续增收的思考

金融支持甘南州“一特四化”推进畜牧业转型促进农牧民持续增收的思考

人民银行甘南州中心支行　王连华　彭　峰　张卓林

甘南藏区自2004年实施“农牧互补”战略以来，取得了明显的农牧民增收效果，在对该项成功经验进行认真总结和分析的基础上，于2008年落实扩大内需政策、调研国家支持藏区和支持甘肃经济发展政策这一特殊时期，又制定出台了“一特四化”战略性措施。“农牧互补”已深入民心，并得到社会的广泛认可，金融业应围绕建立高原生态畜牧业这一主题，依托“一特四化”战略的实施，推进传统畜牧业的快速转型，创建畜牧金融服务机制，整合信贷资源，完善惠农金融服务机制，创新信贷模式，规避风险，加大支持力度，有效促进农牧民持续增收。

一、“一特四化”战略提出的背景

畜牧业是甘南州国民经济的基础产业。在改革开放之初牧区推行牲畜承包的基础上推行了草畜双承包责任制，解放了生产力，极大地调动了广大农牧民群众发展畜牧业的积极性。经过多年的发展，甘南州纯牧区天然草场严重超载，畜牧业生产总量已经饱和。同时，由于气候的限制，漫长的冬春季牲畜饲草料严重短缺，始终摆脱不了“夏壮、秋肥、冬瘦、春死”恶性循环的怪圈，严重制约着畜牧业的可持续发展。另一方面，占全州绝大多数人口的农区、半农半牧区由于受到海拔、气候等因素的制约，粮食和其他经济作物效益低下，缺乏优势。相反，大部分农区和半农半牧区具有良好的舍饲基础和气候条件，而且坡耕地面积大，农作物产量不高，适宜发展种植优质牧草，形成丰富的饲草料资源，牲畜饲养量少，畜牧业发展空间大。针对这种情况，州委、州政府在认真分析气候条件、资源特色和产业优势的基础上，为整合农牧区的比较优势，统筹牧区、农区和半农半牧区的经济社会协调发展，于2004年在全国牧区率先提出了实施“农牧互补”战略思想，做出了坚持走“牧区繁育、农区育肥、农区种草、牧区补饲”路子的决策，力争改变以往农牧分隔、草畜优势不能互补的状况，合理调整农牧业布局和结构，充分利用农区和半牧区丰富的饲草料资源优势，实现牧区、农区、半农半牧区三大生态类型之间资源优势的互补。2006年年底召开的甘南州第十次党代会，围绕做大做强畜牧业，推进全州农牧业结构调整，将已经实施并初见成效的“农牧互补”战略写进了总体发展思路之中。

2008年，甘南州基于“农牧互补”经验和拉动农牧民增收效果，提出了“一特四化”战略措施，旨在通过深入实施农牧互补战略，把以牦牛、藏羊为主的高原特色生态畜牧产业培育成全州的战略性主导产业，大力推进专业化布局、产业化经营、标准化生产、技能化培训(即“一特四化”)，促进畜牧业跨越式发展;并于年底制定出台了《关于深入实施农牧互补战略全力推进“一特四化”促进农牧民增收的意见》。这一措施受到省委省政府的大力支持。

2009年初，甘南州在认真研究国家产业政策和投资导向，深入分析州情和县(市)情，总结多年来甘南州畜牧业发展经验教训，借鉴吸收其他一些藏区畜牧业产业化发展办法措施的基础上，编制了《甘南藏族自治州实施农牧互补推进“一特四化”发展高原特色生态畜牧产业规划》，拟定了4大工程、16个项目，总投资70.3亿元，其中:专业化生产工程投资50.1亿元，产业化经营工程投资13.1亿元，标准化生产工程投资4.1亿元，技能化培训工程投资3.0亿元。

二、甘南州畜牧业发展趋势向好，拉动农牧民增收效果显著提高

甘南州是一个以畜牧业生产为主的边远少数民族地区，是甘肃省乃至全国的主要牧区之一，草地和畜种资源是全州的优势资源，全州天然草场总面积4084万亩，占土地总面积的70.28%，理论载畜能力为620万个羊单位。畜牧业是全州的基础产业、支柱产业和主导产业。甘南牦牛、藏羊是当地优良畜种也是主体畜种，终年放牧在海拔3000米以上的高寒环境，属于纯天然、无污染的优势产品，牛羊可食牧草中含多种药用植物，肉质均属上乘，味香色美，营养丰富，每年可给社会提供各类肉类4万吨，牛奶7万吨，是甘肃省重要的绿色畜产品生产基地。且在“绿色食品”基础上于2008年获得了顶级国际食品认证——“有机食品”。

“十五”期间，甘南州畜牧业发展紧紧围绕增产、增收，提高畜产品竞争力这个中心，狠抓畜牧业基础设施建设，完善草场承包后续工作，调整牲畜结构，狠抓畜种改良等，使全州畜牧业发展逐步由靠天吃饭向建设养畜、从传统向现代、从自然放牧向舍饲半舍饲圈养开始过渡，加快了传统畜牧业向现代畜牧业转型的步伐，为以后的长足、健康发展奠定了良好的基础。

“十一五”以来，甘南州深入实施“农牧互补”战略，坚持用工业化理念谋划农牧业产业化建设与发展，合理布局并建立具有较高科技含量、较大经营规模和集中连片的牛羊育肥、奶牛养殖、良种肉牛羊养殖、草产业开发等“四大产业基地”，把以牦牛、藏羊为主的高原特色生态畜牧产业培育成甘南州的战略性主导产业，全力推进“一特四化”。为了配合“一特四化”实施，结合国家和省上连续推行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等一系列强农惠农政策，特别是省上把发展草食畜牧业作为重中之重，加大了政策扶持和资金投入力度。2008年围绕“农牧互补”战略的实施，全州实现新农村建设投入资金9200多万元;退牧还草、草原防火、鼠害治理、动物疫病防控体系建设等畜牧业项目投资3亿元;沼气、藏区太阳能温暖工程、农牧民培训阳光工程等投资2663万元;农牧业扶贫开发投入8900多万元，投资总量居历史最高水平。

2008年，全州存栏各类牲畜397.43万头(只)，完成肉产量4.7万吨，奶类产量7.8万吨，人工种草32.4万亩。全州实现农业增加值12.8亿元，其中畜牧业增加值8.5亿元，占农业增加值的66.2%。全州农牧民人均纯收入达到2049元，同比增长19.8%，增长幅度为历年之最，较“十五”期末增长31%;全州1.08万贫困人口基本解决了温饱，0.89万低收入人口稳定解决了温饱。截至2009年6月末，全州各类牲畜存栏465.06万头(只)，同比增长1.2%;出栏率6.4%，同比提高0.3个百分点。上半年，农牧民人均现金收入达到690元，同比增长12.4%。

三、畜牧金融发展势头强劲，困扰因素增多

(一)畜牧金融是甘南金融发展的重点选择

加快现代畜牧业的发展，需要有高效的投融资机制来予以保障。近年来，甘南州各金融机构紧紧围绕州委、州政府发展战略部署，坚持将支持现代畜牧业发展作为涉农信贷工作的主要内容之一，积极加大有效信贷投入，为现代畜牧业的发展做出了积极贡献;同时，也构筑了甘南畜牧金融服务的基本框架，即以甘南“农牧互补”战略为导向，政府为畜牧及相关行业、部门提供直接和间接的协调服务，并给予一定保障，金融以支持“一特四化”项目及其带动的畜牧产业链发展需求为信贷投向，积极提供金融服务。

2006年至2009年6月末，农村信用社和商业银行累计发放农牧业贷款19.78亿元，其中农村信用社占比98.7%，重点支持畜牧养殖户和“一特四化”专畜养殖项目，农村信用社发挥支农主力军作用，为银行、养殖企业和养殖户共同发展、实现共赢奠定了基础。农业银行积极探索支持畜牧产业做大做强的新路子，大力推广“惠农卡”，开辟绿色贷款通道，扩大授权授信。

(二)畜牧金融发展将推动甘南传统涉农金融的转变与创新

1.资金需求的对象由单一农牧户向各种经济组织转变。近年来，国家对农业实行了“多予、少取、放活”的优惠政策，出台了许多强农惠农措施，极大地调动了各种经济组织和个人的生产积极性。随着规模化经营的发展，农产品行业协会、农牧民专业合作社等农牧民专业合作组织不断涌现，逐步成为融资主体。

2.资金需求的用途由单一性向多样性转变。在过去相当一段时期内，畜牧生产资金需求大多停留在购种、购畜、饲料等方面，但随着“一特四化”的推进，规模养殖迅速发展，各种经济组织逐步介入，资金的用途呈现出了多样性，涉及了生产基地基本建设、交易市场建设以及品种改良科技成果推广和运用的前期投入等。

3.资金需求的额度由小向大转变。随着畜牧业的发展和专业种草大户、专业养殖大户、家庭牧场、联户牧场、养殖小区(场)等模式的逐步推广，资金需求的额度由原来零散的每户1～3万元向目前“一特四化”专畜养殖项目每村200～300万元的农户联保贷款转变。

4.资金需求的期限由短期向中长期转变。由于受经营规模的限制，原大部分畜牧业贷款只为满足农牧户和企业流动资金需要，多为短期贷款，目前随着规模化养殖的发展，中长期贷款需求增加，尤其是农业产业化龙头企业资金需求期限一般在2－3年居多，有的长达5年。

5.资金的使用期由季节性向非季节性转变。随着传统养殖方式的改变和养殖技术的提高及资金用途的多样化，改变了以往季节性资金需求而转向跨年度长期使用的态势。

(三)畜牧金融发展中存在的问题

1.畜牧业保险以及农村信用担保机构建设滞后，银行贷款保障程度低。由于畜牧业发展周期较长，易受市场变化、自然灾害、疫病等各类因素的影响，投资风险大，收入预期稳定性差，而目前我州畜牧业生产保险业务和农村信用担保组织发展仍然较为缓慢，畜牧业保险覆盖率较低。由于当前贷款的担保和风险补偿问题未能得到妥善解决，特别是随着“一特四化”的推进，较大规模的贷款将越来越多，会直接影响畜牧业项目配套贷款的发放。

2.信贷资金供应主体比较单一，金融支持畜牧业产业化发展的能力有限。虽然近几年州委、州政府创造性地提出并实施了农牧互补战略，使甘南州畜牧业取得了长足发展，但是，近几年甘南州同时加大了水电、旅游、矿产等优势产业的开发力度，由于这些产业相对显著的经济效益，资金的逐利性使大量资金流向大企业大项目，尤其是国有商业银行，将信贷资金主要投向交通运输、水电项目，资金实力和抗风险能力较弱的农村信用社逐渐成为农牧区资金供应主体，养殖户面向正规金融机构的融资渠道较为单一。此外，近年来尽管农村信用社在人民银行支农再贷款及改革试点专项中央银行票据资金的支持下，支农实力明显增强，但全州农村信用社只能保证农牧业生产和农牧民生活所需的小额贷款，对现代农牧业产业化发展和农牧产品深加工企业日益多元化的信贷资金需求仍显得力不从心。

3.信贷过死，贷款难的现象仍普遍存在。调查显示，在金融支持畜牧业实现产业化发展进程中，畜牧龙头企业的贷款资金需求基本上能得到满足;分散的、以家庭经营为主的养殖农户，通过农村信用社的小额信用贷款或联保贷款方式一般也能获得。而很多处于创业成长期、经营规模较小，但资金需求相对较大的畜牧企业或养殖大户却难以获得银行信贷支持。商业银行对其贷款条件难以达到授信标准，信贷风险较高，介入的积极性不高;而农村信用社因受自身的资金实力和信用放款方式约束，又无法满足企业或养殖户所需的贷款额和期限要求，信贷管理机制过死，造成部分贷款对象的信贷需求不能得到满足。

4.利率执行过高，加重了农牧民生产成本。对于畜牧项目贷款，商业银行和农信社追求的目标仍是利润最大化，相对于农牧村养殖业的生产风险系数高、收益低的特点，贷款的利率普遍较高。当前农村信用社发放的农牧业贷款普遍存在利率上浮现象，且上浮水平偏高，过高的融资成本，增加了农牧民的负担，降低了养殖户申办畜牧养殖贷款的积极性。

四、对金融支持“一特四化”的建议

甘南州畜牧业经过20多年的改革发展，基础较好，已逐步迈入良性发展轨道。当前，全州畜牧业发展面临国家扩大内需、支持藏区经济社会发展、加大支持西部地区和贫困地区发展、加大灾后恢复重建项目建设等四大战略机遇期，为实现全州畜牧业新一轮跨越，不仅需要金融机构的大力支持，更需要政府、经济综合部门及中介组织等各方面的共同努力和积极推动，为甘南现代畜牧业发展创造良好的融资环境。

(一)充分发挥央行货币信贷政策的导向作用

1.继续运用货币政策工具加大对畜牧业的信贷支持力度。通过制定具有针对性的窗口指导文件，协调、引导金融机构充分认识畜牧业在我州经济、社会发展中的地位、作用和面临的发展机遇，切实增加对当地畜牧业发展的信贷支持;积极发挥支农再贷款和有区别的存款准备金率的政策导向作用，根据各县(市)畜牧业发展的有效资金需求，灵活调剂支农再贷款限额，增强农村信用社资金实力。

2.进一步加快农牧村信用工程建设。继续推动信用村(镇)、信用户的创评活动，积极引导金融机构加大对信用村(户)的贷款支持及优惠利率等政策倾斜，大力开展面向农牧民和企业的征信知识宣传，加大不良贷款清收力度，努力营造良好的农牧村信用环境。

3.引导农村金融机构加大支农信贷产品创新。突破现有小额农贷放款方式的限制，在简化贷款手续、提高贷款额度和降低贷款利率等方面进一步加大工作力度，创新适合畜牧业生产规模和生产周期的授信和抵押担保贷款产品，提高贷款效率，特别是要执行较低的贷款利率，做到让利于民。

4.加强“窗口指导”。引导农业银行在改革中扩大农村信贷覆盖面，指导邮政储蓄银行加快对农牧户、养殖户的小额贷款发放工作，着力打造出农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等农村金融机构共同承担的信贷支持畜牧业发展良好格局，努力构建多元融资渠道。

(二)重点加大对畜牧业龙头企业的信贷支持，促进畜牧业产业化发展

1.积极落实民贸民品优惠信贷政策。地方政府部门和金融机构要进一步加强宣传，使甘南民族企业充分了解民贸民品优惠信贷政策，在目前已确定28家民族用品定点生产企业的基础上，将达到条件的企业及时申报，纳入享受优惠政策“名录”，积极落实民贸民品优惠利率贴息信贷政策，大力扶持民族特色畜产品加工企业加快发展。

2.发挥龙头企业的辐射带动作用。各金融机构应结合地区实际，充分发挥信贷资源优势，继续加大对畜牧业龙头企业、产业化组织和养殖大户进行标准化、规模化生产的信贷支持，尤其是大力推广“龙头企业+养殖基地”和“龙头企业+合作组织+养殖基地”的经营模式，充分发挥龙头企业在畜牧业发展过程中的辐射带动作用，在全州形成不同层次、具有特色的畜牧业产业化体系，进而实现信贷支持的良性循环和联动效应。

(三)大力发展各类中介组织，切实提高畜牧业融资效率

1.加快信用贷款担保体系的构建。鼓励发展多种产权形式的信用担保组织，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农牧村信贷担保机制，多渠道筹集担保基金，尝试委托专业机构管理担保基金;加强沟通，尽快理顺银行与信用担保机构的关系，充分发挥信用担保机构分担风险、提升信用度、联结融资渠道的作用，有效缓解畜牧业发展中的融资难题。

2.完善龙头企业服务于养殖户的融资服务体系。鼓励和引导龙头企业与基地、农牧户建立稳定的产销协作关系和多种形式的利益联结机制，促进龙头企业与农牧户在产权上结成更紧密的利益共同体，以此推行龙头企业为养殖户贷款提供担保的模式，逐步探索建立起“政府引导、龙头带动、农(牧)户自主、金融支持”的四方联动机制。

3.提高农牧民的组织化程度。按照民办、民管、民受益的原则，鼓励和支持发展各种形式的畜产品行业协会、专业合作社，把转变政府职能同加强行业协会自身建设紧密结合起来，使其真正成为连接农牧户与龙头企业、农牧户与市场、农牧户与银行的桥梁和纽带;建立由各类组织引导下的转包、出租、互换、转让、股份合作等形式的草场流转机制，提高农牧民的组织化程度，切实优化生产经营方式和提升农牧民承贷能力。

(四)完善风险补偿机制，提高金融机构支持畜牧业发展的积极性

1.建立和完善政策性农牧业保险体系。畜牧业是高风险性行业，近年来，政府通过财政补贴初步建立起农牧业保险系统，但保险的深度和广度仍需进一步扩大，今后应在充分发挥商业性保险机构功能的同时，加快建立以政策性保险为主的农牧区保险体系，有效分担农牧区自然灾害风险。

2.积极创新担保方式。积极推广多领域、多层次、多形式的联保贷款方式，由贷款关联户或关联企业提供担保，以发挥群体优势;同时，可采取自然人财产担保和法定代表人保证担保的方式，将经营者资产和个人信誉纳入担保范围，特别是要实现草场使用权的可担保的融资方式。此外，建议中央、省、州三级财政按照一定的比例，出资建立涉农贷款担保基金，充分发挥担保基金对信贷资金的撬动作用。

3.建立农牧业贷款风险补偿机制。研究建立农牧业贷款风险补偿机制和扶贫贷款风险补偿机制，建议地方财政建立畜牧业贷款风险基金，按照一定的比例和范围提供贴息和弥补呆账损失或减免税费等，进一步增强金融机构对农牧区信贷投入的信心，有效发挥金融部门支持现代畜牧业发展的重要作用。