部门预算“难”在哪

部门预算“难”在哪

由于部门预算是财政资金分配形式的变革，是远离“审批经济”、实行全新的预算硬约束，从源头预防和解决腐败问题的一项重要制度，不可能会一帆风顺。在深化从“一页纸”到“一本书”的改革过程中，一些预算难题逐渐暴露出来。

一、历年制编制程序出现的“法律空档”，使“先斩后奏”的支出行为难以避免。

部门预算的编制和审批时间都要求在上年年末提前完成。但我国现行的预算年度采用历年制，地方预算草案要待2、3月份及以后举行的人代会审批生效，才能作为正式法律文件执行。这段时间，部门实际工作安排与预算编制脱节，预算执行没有法律依据，为伸手要钱、随意拨付提供了机会，助长各级、各部门“先斩后奏”的支出冲动，破坏了年度预算的完整性。

二、项目支出预算的弹性和伸缩性，使专款难以专用。

项目支出预算管理是支出预算管理的核心和重点，是为完成部门特定的行政任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。它包括基本建设支出预算和行政事业性支出预算。由于预算项目多，数额庞大，可行性研究、论证任务重，时间紧，难以保证其科学性和准确性，其支出预算的弹性和伸缩性，为部门和单位提供了与财政讨价还价的余地，极易使项目支出预算变成部门基本支出预算的补充，用打“酱油”的钱买“盐”，“跑”项目、“炒”项目仍然成为一些基层政府的“第二财政”。

三、“法定支出”的刚性，使赤字预算在所难免。

“法定支出”的特征是:要求某项支出增幅高于财政支出的平均增长幅度;有些“法定支出”规定了更严厉的保护措施，如具体要求该项支出占总支出的比重，每年要提高几个百分点等。而且这些“法定支出”的范围呈逐年扩大趋势，目前就已经涵盖了我国教育、科学、农业、计划生育、粮食风险基金和卫生、文化等领域的重点投入，以及国防建设、社会保障等重点支出，均有“法定支出”和政策性的规定，部门预算则将出现赤字预算，与《预算法》相悖;如果维护《预算法》规定的平衡性，又可能违背部门行政法规的要求。如此尴尬的财政支出管理状态必然会影响预算措施的全面落实和预算经费的如期拨付，零基预算形同虚设，未曾起到应有的作用。

四、“一本”预算的执行，使部门利益的调整难度增大。

部门预算要求将单位、部门的所有收入和全部支出都纳入“一本”预算。这在相当程度上承认了预算外资金等非税收入为单位、部门所有，视为自有资金。导致有的单位、部门预算外资金专户储存数额逐年增大，为这些单位、部门使用预算外资金发放非政策性补贴、解决超编人员经费，以及补充公费医疗等支出提供了条件。而有些单位、部门由于取消收费项目或降低收费标准等减收因素，造成专户储存数额骤然减少，甚至为零。本应作为政府调控和支配的可用财力大量在部门、单位征收的非税收入却得不到有效整合、统一调剂，部门、单位之间仍然苦乐不均，贫富差距越拉越大，有违部门预算改革公平、公正的初衷。

五、居高不下的财政供养人员，使部门预算的改革成果难以巩固和发展。

有资料显示，全国吃财政饭的总人数已达4000多万人，还有500万人依赖于政府的权力实行自收自支。我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。居高不下的行政成本，不仅加大了财政负担，影响了经济发展环境，而且挤占了教、科、文、卫和社会保障等公共服务资金，损害了人民群众的切身利益。令人堪忧的是，改革开放前，全国普通百姓人数与财政供养人数之比为67: 1，现在是26: 1。而作为经济不发达、人均财政收支水平均低于全国的某贫困山区地级市，民“官”之比，1978年是102: 1，2004年为28: 1，比例接近全国水平，上升幅度明显快于全国，不符合精简、效能、善政的要求。推行部门预算改革的目的之一，就是把与日俱增的行政运行成本降下来，提高财政资金使用效益。如果机构改革不彻底，人员精简不到位，行政、事业单位改革不同步推进，那么日益膨胀的机构设置和有增无减的财政供养人员，必将部分或全部抵消部门预算刚取得的成果。

(本文发表于《财会信报》2006年10月9日)