《政府采购协议》

第七节　《政府采购协议》

2011年12月15日，世贸组织政府采购委员会召开了部长级会议，达成了《关于第24条第7款谈判成果的决定》，宣告世贸组织政府采购新一轮谈判结束。新一轮谈判在完善现有《政府采购协议》（Government procurement Agreement，政府采购协议），扩大国际政府采购市场准入机会，提高政府采购协议参加方建立公信政府、预防腐败和便利公共资源的有效管理上具有重要意义。同时，各参加方也特别强调了政府采购在各国（地区）经济活动中的重要地位，以及政府采购对国际贸易发展的重要作用。新一轮谈判以政府采购协议第24条第7款为依据，历时数年，最终取得了多项积极成果。

一、《1994年政府采购协议》概述

长期以来，各国都将政府采购作为保护国内企业的重要措施，政府采购市场实行封闭管理。1947年关贸组织制定的关贸总协议中，也没有将政府采购纳入国民待遇的适用范围。关贸总协定直到1979年才将政府采购纳入贸易投资自由化谈判领域，并制定了《政府采购协议》（通常称为“1979年协议”）。该协议为诸边协议，即由世贸组织成员自愿加入，当时只有少数发达成员国家加入协议。关贸组织随后对协议做多次修改，在1993年乌拉圭会谈谈判期间形成了新《政府采购协议》，又称“1994年协议”。

（一）背景、框架及加入情况

《1994年政府采购协议》分为正文和附录两大部分。正文为协议条款，包括目标、原则、范围、加入谈判程序、对发展中国家的特殊和差别待遇等，共24条。附录共有4大部分，附录一是各缔约方适用于本协议的市场开放清单，包括5个附件，即中央政府采购实体清单及门槛价（附件1）、地方政府采购实体清单及门槛价（附件2）、其他实体清单及门槛价（附件3）、服务项目清单（附件4）和工程项目清单（附件5）；附录二至四为各缔约方发布政府采购信息的刊物清单，其中附录二为发布政府采购招标和中标信息的刊物名称，附录三为发布供应商信息的刊物名称，附录四为发布政府采购法律、法规、司法判决、采购程序等信息的刊物名称。

《1994年的政府采购协议》共有38个成员，主要是发达国家和地区，即美国、加拿大、欧盟25国、荷属阿鲁巴、列支敦士登、瑞士、冰岛、挪威、以色列、日本、韩国、新加坡、中国香港。政府采购协议共有22个观察员。其中，中国台北、约旦、乔治亚、阿尔巴尼亚、保加利亚、格鲁吉亚、摩尔多瓦、阿曼、巴拿马、吉尔吉斯等10个成员正在开展加入政府采购协议的谈判，中国台北已基本完成谈判工作；亚美尼亚、克罗地亚、马其顿、蒙古等5个成员在加入世贸组织时承诺要加入政府采购协议，但尚未提出加入申请。

（二）1994年政府采购协议的主体内容

1.政府采购协议适用范围

政府采购协议适用范围是谈判的主要内容。由于国际上没有统一的政府采购定义，政府采购协议中也没有用列举方式反映政府采购内容，因此，每个成员的政府采购协议适用范围都是通过谈判确定。这些成员在谈判中遵循的主要原则是，将政府为履行公共职能进行的货物、服务和工程采购项目列入政府采购协议附录一。附录一的设计以及相应的谈判内容，就是从谁采购、采购什么、如何采购等方面确定具体的开放项目，形成开放清单。

（1）采购实体

通过谈判确定向成员开放的采购实体。根据政府采购协议和谈判情况看，这些采购实体都是省级以上行使公共职能的机构。其中，中央和省级的采购实体基本上都是政府机构（含事业单位），其他采购实体主要是提供公共服务的公用事业单位和国有企业。

（2）采购对象

采购实体确定后，需要进一步明确开放的货物、服务和工程项目，具体的开放项目同样要通过谈判确定。主要做法是设置门槛价，门槛价以上的项目才对成员开放。政府级次和采购对象不同，门槛价也不一样。门槛价不是协议本身的规定，而是通过谈判确定。政府采购协议成员的门槛价基本统一，中央政府实体的货物和服务采购项目为13万特别提款权，工程为500万特别提款权；省级政府采购实体的货物和服务项目为20万特别提款权，工程为500万特别提款权；其他采购实体的货物和服务项目为40万特别提款权，工程为500万特别提款权。

（3）采购方式

采购实体获得货物、工程和服务的方式很多，为此协议规定，只要是采购实体以合同形式获得货物、服务、工程的行为，都属于政府采购范围，无论是否有购买选择权，是否先租后买。具体采购方式都包括购买、租赁、出租、租购等方式。对于具体采购实体和采购项目是否列入开放清单，允许有例外。

政府采购协议本身规定了一些例外领域，主要是涉及国家安全、秘密等项目。除此之外，还可以通过谈判确定协议适用例外，包括中央采购实体、地区数量及地区采购实体、中央和地方采购实体的采购对象、采购门槛价等，都可以谈判。例如，美国联邦政府运输部不包括航空管理局，联邦采购实体开放的货物和服务门槛价为35.5万特别提款权。37个州列入了开放清单。再如，韩国省级开放的工程项目门槛价为1 500万特别提款权。基本规律是，国际竞争力强的产业，开放门槛价可以降低，反之就是提高，但必须得到其他成员同意。

政府采购协议成员的开放清单不是一成不变，可以根据政府采购协议第24条规定，申请修改，包括从中撤出实体、调整项目等，但必须得到各成员一致同意，否则不得修改。

2.发展中国家特殊和差别待遇

政府采购协议现有成员主要是发达国家和地区，为了鼓励发展中国家及不发达国家开放政府采购市场，政府采购协议规定了对发展中国家的特殊和差别待遇。按照政府采购协议规定，协议成员应考虑发展中国家产业发展、贸易收支平衡、经济发展状况、扶持完全依赖政府采购的企业等需要，允许其享受特别待遇，实行歧视性政策。还应允许发展中国家加入协议后，根据国内产业发展、市场化等情况，调整开放清单，但仍需要提交政府采购委员会通过。

政府采购协议专门规定，允许发展中国家在加入协议时，就补偿交易进行谈判。补偿交易是指由外商中标的，可要求中标人为拿走本国商业机会作出补偿，包括要求使用一定比例的本地产品、转让技术、按合同额一定比例投资、出口产品等。按照政府采购协议规定，发展中国家采用补偿交易政策时，只能拥有作为供应商参加采购活动的资格，即外国供应商必须作出补偿承诺，但不能作为合同授予的标准。

二、新政府采购协议的主要变化

通过谈判，各方达成了《修改1994年GAP的协议》，该协议规定1994年政府采购协议被新的政府采购协议文本替代。需要说明的是，所谓的“新GAP”法律效力上实质是1994年政府采购协议的修改文本，原因是一项新的世贸组织协定原则上需要世贸组织最高决策机构——部长级会议的通过，同时在国内法律程序上还需要立法机构（如在美国便是美国国会）的批准，而一项修改协定则不需如此“大动干戈”，仅世贸组织政府采购委员会通过，且各国（地区）立法机构接受即可，法律成本大大降低。

新文本由22个条文和7个附件组成，语言更加精炼，条理更加清晰。此外，新文本与时俱进地对电子采购进行了规范，加强了对透明度的要求，赋予采购方更多的灵活性，并明确了发展中国家可以采取的过渡性措施。与旧文本相比，新文本在以下方面做了重要更新：

（一）新文本在结构方面做了大幅调整，形成了清晰明确的3大部分内容

第一部分：第1条至第5条。该部分相当于协定文本的总则部分，对整个文本的原则、范围、定义等做了概括性规定。

第二部分：第6条至第17条。该部分是对各参加方在实施政府采购过程中的各种实体性和程序性要求，针对政府采购的各环节都作出了比较具体的规定。

第三部分：第18条至第22条。该部分主要涉及政府采购实施过程中的争端解决以及各参加方的国内法律制度调整等内容，并对新文本制定后的进一步修改完善作出了规划。

（二）为解决旧文本实施过程中遇到的各种问题，并加强“新GAP”下对各参加方政府采购的科学管理，新文本作出了相应的改进

（1）第2条第4款（d）项要求政府采购协议参加方在附录1中将开放的货物范围列为附件4。这是新文本的一项重大变化，首次要求各参加方将货物涵盖范围单独列为一个附件，提高了政府采购货物领域的透明度。

（2）第4条第1款首次提到政府采购协议参加方要给予其他参加方生产者非歧视性待遇。之前关于非歧视性待遇的要求仅限于产品，不涉及生产者。

（3）第4条第4款（c）项首次明确提出了反腐败的要求。这也与联合国贸发会、经合组织（OECD）等组织倡导的精神相呼应。

（4）第5条第3款规定发展中国家可以根据自身发展需要实施或维持过渡措施，但该措施必须先获得其他参加方的同意。这也是新协定所强调的其自身的一个重要发展和用来吸引更多的WTO发展中成员和最不发达成员参加的重要条款。

此外，鉴于1994年政府采购协议全体参加方均接受修改协定，但各参加方的国内审查过程序不一定能同时完成，各参加方又达成了《政府采购委员会关于采纳GAP修改的决定》。该决定主要就各参加方由于国内审核程序时间不一所产生的新旧文本适用问题作出了相关规定。

（三）政府采购协议各参加方就新的涵盖范围达成一致

1.扩大了中央政府涵盖范围

根据新达成的涵盖范围，美国新增了10个中央实体，删除了11个，更名了1个；欧盟各成员国共增加了150多个中央政府实体，其他参加方如以色列、韩国、瑞士等也扩大了中央政府开放范围。此外，日本、以色列等参加方降低了中央政府采购门槛价。

2.扩大了地方政府涵盖范围

美国依然是37个州作为次级中央实体，但部分州对下设机构名称予以了明确确认，日本、韩国、以色列等国家增加了地方实体开放范围，加拿大则首次将其省级地方政府列入了涵盖范围。

3.扩大了国企名单

以色列、日本、韩国等参加方增列了开放的国企名单。

4.扩大了服务项目涵盖范围

日本、以色列、新加坡、瑞士等参加方新增加了50多类政府采购服务项目，某些参加方甚至完全开放了电信服务领域的政府采购。

（四）其他方面

除了新文本和涵盖范围，各参加方还根据1994年政府采购协议第24条第7款取得了其他谈判成果。各参加方达成了《关于GAP第24条第7款谈判成果的决定》，概括了新一轮谈判达成的全部协议成果，具体包括：

（1）《政府采购委员会关于采纳GAP修改协议的决定》（附件1）。

（2）《政府采购协议》修订文本及各参加方附录1中的各个附件（附件2）。

（3）《政府采购委员会关于新文本第19条和第22条下通知义务的决定》（附件3）。

该决定规定了各参加方的通知义务，即各参加方必须公布与政府采购协议有关的国内法律法规，如果相关法律法规有变动，则每年年底对变动情况进行公布；但如果是实质性的变动并可能影响该参加方在政府采购协议下的义务，则该参加方必须立即公布。此外，涉及各参加方附录1各附件所列开放实体的更名、合并、拆分等事项的变动情况应当每2年公布一次。

（4）《政府采购委员会关于采纳未来工作规划的决定》（附件4）。根据该决定，政府采购委员会将增加以下工作规划：a.审议公私合作伙伴的运用、透明度、法律框架以及与涵盖的采购项目之间的关系。b.统一货物、服务名称的优劣分析。c.施行标准化通知的优劣分析。

（5）《政府采购委员会关于中小企业工作规划的决定》（附件5）。该决定要求政府采购委员会启动中小企业工作规划，审核各参加方关于中小企业参与政府采购的各项措施和政策，以保障透明度并避免歧视性待遇。此外，政府采购委员会还将对各参加方的中小企业进行调研，评估调研结果并促进有利于中小企业参与政府采购相关措施的实施。

（6）《政府采购委员会关于统计数据收集与汇报的决定》（附件6）。根据该决定，政府采购委员会将就统计数据的收集与汇报制定工作规划，要求各参加方提交统计数据，随后秘书处会将这些数据进行汇总、编纂、分析，并提出改善意见。

（7）《政府采购委员会关于可持续采购工作规划的决定》（附件7）。根据该决定，政府采购委员会将启动可持续采购工作规划，探讨可持续采购的目标、与国家和地方采购政策的结合方式、在“最佳经济效益”原则下的实施途径以及与参加方国际义务相一致的实践方法。

（8）《政府采购委员会关于各参加方附件中例外与约束事项的决定》（附件8）。根据该《决定》，政府采购委员会将启动关于例外和约束的工作规划，要求各参加方提交关于例外和约束的清单，以保障该领域的透明度。秘书处将对各参加方提交的例外和约束清单进行汇总并审核。

（9）《政府采购委员会关于国际采购安全标准工作规划的决定》（附件9）。根据该决定，政府采购委员会将启动国际采购安全标准工作规划，审查各参加方在保障公共采购安全方面的立法、规则、实践以及在技术说明和招投标方面的安全保障措施。

上述几个决定中的工作规划，实质上代表着政府采购协议今后的发展方向，其中既有各参加方意见较为一致的工作规划，如公私合作伙伴、统一货物、服务名称、施行标准化通知等，又有某一参加方出于其自身利益提出的工作规划，如美国关于中小企业的工作规划、欧盟关于可持续采购、国际采购安全标准的工作规划。

案例分析

印度诉美国纺织品和服装的原产地规则案例

2002年1月11日，印度政府就《美国1994年乌拉圭回合协定法》第334节、《美国2000贸易与发展法》的第405节和相关的美国海关的实施细则进行磋商。印度认为美国上述关于纺织品与服装的原产地立法违反了WTO《原产地规则协定》第2条的规定。经过近一个月的磋商，双方未取得满意结果。同年5月7日，印度要求专家组审理此案，要求美国修改法律，履行原产地协定项下的义务。经过一年多的审理，2003年6 月20日专家组正式发布其报告，驳回了印度对《美国1994年乌拉圭回合协定法》第334节、《美国2000贸易与发展法》等405节违反了《原产地规则协定》的第2条的全部诉求，对美国法律和实践没有提供任何修正建议。印度提出诉求主要的依据是《原产地规则协定》第2条的规定，原产地规则虽然与一国商业政策的措施或法律文件相联系，但它本身不能直接或间接地作为推行贸易目标的工具，而只能是实施这些措施和法律文件的一个机制。原产地规则不能用来限制进口竞争，保护国内产业，不能是贸易规则的工具。其主要理由为：第一，《美国1994年乌拉圭回合协定法》第334节规定的纺织物形成地规则，将原坯织物的纺织地视为原产地是在推行美国的贸易目标。纺织品如继续加工、做成平面纺织品，不应适用织物形成地规则，因为它们更注重对织物的裁剪和缝制。原坯织物，包括已印染后的织物可以用于各种加织物，在进口国继续加工后再出口到美国，如根据本规则，该制成品将被视为印度产品，要受到有关纺织品数量配额的限制。第二，《美国2000贸易与发展法》第405节对《美国1994年乌拉圭回合协定法》第334节规定了两项例外规定：（1）对丝、棉、人造或植物织品，其原产地为印染地；（2）某些纺织产品除缝制规则外，也可依印染地赋予原产地待遇。而印度政府认为，如果印度的棉坯布出口到葡萄牙，葡萄牙经过印染后再出口到美国，依据第405节的规定该印染后的棉布应视为葡萄牙产品，可自由向美国出口，不受任何数量限制；而如果该印染后的棉布继续在葡萄牙加工，做成床单，然后出口到美国，此时产品原产地却为印度，要受到纺织品数量配额的限制。印度政府认为，在美国实施新的原产地规则之前，印度可以自由向美国进行出口，而美国通过原产地规则的改变限制了印度纺织品向第三国的出口，因为产品要受到配额管制，因而美国的原产地规则限制了进口竞争，保护国内产业，成为推行贸易目标的工具。

（资料来源：王雨静.印度诉美国纺织品和服装的原产地规则案例评析.中国检验检疫，2008）

思考题：印度的诉讼理由并非毫无道理，为何会落得如此惨败的结果？

本章知识点

海关估价

装运前检验

《进口许可证协议》

《原产地规则协议》

《实施卫生与动植物检疫措施协议》

《与贸易有关的投资措施协议》

复习思考题

1.在《海关估价协议》中，海关估价的几种方法分别是什么？

2.什么是装运前检验？装运前检验都涵盖哪些范围？

3.简述《原产地规则协议》存在的缺陷。

4.简述《与贸易有关的投资措施协议》在推进投资自由化中的贡献。

5.《修改1994年GAP的协议》（新政府采购协议）的变化有哪些？