世界贸易组织保障措施概述

第一节　世界贸易组织保障措施概述

一、世界贸易组织贸易救济制度与保障措施

贸易救济是指出口国行为给国内产业带来损害的情况下，进口国国际贸易管理机关为了维护贸易公平，保护国内产业，依法启用的救济措施。世贸组织贸易救济制度就是由反倾销、反补贴、保障措施等行政救济和争端解决机制这一司法审查救济构成的救济体系，又称“进口救济措施”，它们在各国外贸法体系中均占有重要地位，世贸组织法律体制也就其设制了具体的专门规定。

世贸组织框架下的保障措施，最先由美国提出。1934年，美国在《美墨互惠贸易协定》中制定了保障条款以保护其国内生产者的利益。1947年，美国在与21个国家就关贸总协定进行谈判时，坚决要求在关贸总协定中加进保障条款，并最终成为关贸总协定的第19条“关于对某些产品进口的紧急措施”，该条集中体现了保障措施的内涵。由于70年代以后出现大量逃避关贸总协定多边贸易纪律约束的“灰色区域措施”，乌拉圭回合将建立并完善保障措施制度作为谈判的议题之一，并最终达成了《保障措施协议》。保障措施的基石即是由《保障措施协议》和关贸总协定第19条确定的。

GATT1947第19条“对某些产品进口的紧急措施”允许进口缔约方自行终止或撤销或修改减让义务，而自1995年1月1日起，世贸组织保障措施协议生效，禁止了该灰色区域措施，建立了清晰的保障措施程序的要求，保障措施代替了过去出口自愿限制。

作为救济产业损害、平衡贸易利益的重要的贸易政策手段，其作用己受到世贸组织成员的日益重视，近年世贸组织成员发起保障措施总体上呈现持续上升的趋势。保障措施的合理运用是保证各国国内经济安全和实现贸易自由化的“安全阀”。

二、保障措施的概念及性质

保障条款（Safeguard Clause），亦称保障措施（Safeguard Measures），是指一经济体在进口大量增长以致其生产同类或直接竞争产品的产业遭受损害时，为补救损害或便利产业调整而针对引起损害的进口产品采取的临时进口限制措施。它具有紧急性、临时性、公平性、有限性的特征。保障措施是贸易自由化原则基础上的一种例外，是为保证《1994年关税与贸易总协定》多边贸易体制的稳定运行而设立的，因此保障措施也称逃避条款、免责条款或紧急措施。

保障措施在性质上完全不同于反倾销措施和反补贴措施。保障措施针对的是公平贸易条件下的进口产品，反倾销措施和反补贴措施针对的是不公平贸易。为了保持贸易自由化的渐进性和可持续性，世贸组织允许各国在其因承担世贸组织各项协议义务而使国内产业遭受损害的前提下采取适当的保护，其实质是世贸组织成员国所承担的关税减让或禁止数量限制义务的一种例外，是关贸总协定所规定的、允许的一种例外，是合法的。自关税与贸易总协定保障条款运作以来，平均每年都有成员方利用保障条款实施保障措施制裁的案件，保障措施为各缔约方保护其国内产业提供了法律依据，同时也为缔约方实施贸易保护主义开了方便之门。保障措施的性质可以从两个方面来说：

（一）保障措施是一种预防性和救济性保护措施

GATT第19条规定：“由于意外情况的发生或因缔约一方承担本协定的义务而导致输入到该缔约方领土某一产品的数量急剧增加，因而对该缔约方境内相同产品或与它直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁时，该缔约方在防止和纠正这种损害所必需的程度和时间内，可以对此产品全部或部分暂停实施所承担的义务，或者修改或撤销减让”。该条规定反映了保障措施的理论基础，即国际法的“情势变更原则”。保障措施不仅对“意外情况的发生”这一变更情势所发生的损害提供救济，而且对“损害威胁”进行事先预防。一国采取保障措施的根本目的是通过预防和救济来对本国产业进行保护。保障措施制度为成员方提供了在此情况下保护其正当利益的可能，使其有时间调整本国受影响的产业。

（二）保障措施是推进自由贸易的润滑剂

世贸组织的各个成员方经济发展水平各不相同，利益矛盾复杂。经济水平的差异决定了它们不可能具有完全一致的履约能力。世贸组织所倡导的多边贸易体制并非是为了损害某些成员方的产业，甚至于危害到成员方的经济安全。进口国采取保障措施时，可增加关税、实施关税配额、实施数量限制、举行双边或多边贸易谈判等。世贸组织保障措施制度的确立增加了成员方在国际贸易中的回旋余地，使其在经济形势需要时能够采取柔和而非粗暴的方式解除国内的经济压力，从而避免破坏世贸组织自由贸易体制。

三、保障措施的特点

相对于其他世贸组织贸易救济措施，即反倾销、反补贴，保障措施具有如下特点。

（一）保障措施使用频率有限制

根据《保障措施协议》第7条第5款的规定，就某一产品的进口，在建立世界贸易组织的协议生效日之后己被使用过保障措施的，在与以前采取的保障措施期限相等的时间内（不满2年的，至少为2年），不得再次被使用保障措施。虽然第7条第6款有更宽松的规定，但仍然限制了在同一产品上频繁适用保障措施。而反倾销、反补贴原则上只要有不合理的倾销、补贴存在，反倾销措施、反补贴措施就可持续使用，虽然对每一次措施的持续时间有限制。

（二）措施形式的多样性

保障措施的实施方法范围很广，主要是增加关税或实施数量限制，也可以实施关税配额，举行双边或多边贸易谈判等；而反倾销主要是征收反倾销税和价格承诺两种。

（三）适用对象的宽泛性

反倾销、反补贴针对的是出口国企业进行倾销这种不公平贸易行为，其适用的对象仅为出口国进行倾销的企业，是个别适用。保障措施制裁的对象是“某一产品的输入”，而不问其来自哪一国家或地区，保障措施适用于所有产品供应商，是普遍适用。

（四）针对的行为可以是合法和非法的贸易行为

反倾销与反补贴针对的是价格歧视这种不公平的贸易行为，而保障措施则没有该限制，保障措施是针对产品激增的情况，而产品激增可能是由合法贸易行为引起，也可能由非法的、不公平的贸易行为引起。可以说保障措施所针对的贸易不论公平与否，而且从现有的保障措施案例来看，主要针对公平的贸易行为。

（五）实施措施的非歧视性

倾销、补贴的判断标准与国家和地区的经济发展水平或经济政策有关，反倾销措施和反补贴措施不仅可以只针对特定国家的进口产品，而且还允许对不同企业实施差别的反倾销税、反补贴税，并且在制裁的方式上它不受最惠国待遇原则的约束。而保障措施制裁的对象由“产品”来决定，对产品来源国一视同仁（非选择性原则允许有限的例外——对于发展中国家，必须占市场份额3%以上，或所有发展中国家合起来占份额9%以上才会被适用保障措施），它体现了非歧视性原则。

（六）需补偿或对方报复，实施成本较高

因反倾销、反补贴针对的是不公平贸易的行为，当一国对另一国进口产品采取反倾销措施时，世界贸易组织《反倾销协议》、《补贴与反补贴措施协议》并未要求进口方对出口方进行补偿，也未规定出口方可以报复。而保障措施针对的主要是公平竞争行为，世界贸易组织《保障措施协议》要求采取保障措施或延长保障措施的成员方，应努力维护双方之间权利义务的平衡。实施国内限制进口以保障其国内生产者时，原则上必须给予出口国一定的补偿，并且在达不成协议时，出口国可以采取相同的措施进行报复。可见，保障措施实施的成本相对更高。

（七）保障措施实施条件较严格

保障措施的实施条件较反倾销措施、反补贴措施要严格。反倾销措施和反补贴措施的实施条件是进口产品给国内产业造成“实质性损害”，而保障措施的实施条件是进口激增给国内产业造成“严重损害或严重损害威胁”。

四、保障措施制度的产生及发展

关贸总协定体制下的保障条款，从狭义上而言，一般仅指关贸总协定第19条，即关于对某些产品进口的紧急措施。该条规定了如因意外情况的发生或因某一缔约方承担协定义务而产生的影响，使出口至该国的产品大量增加，以至严重损害或严重威胁该国国内的相同或类似产品的生产者时，该国可对此产品全部或部分地暂停实施其所承担的义务，或者撤销，或者修改减让。

关贸总协定的保障条款运作以来，一方面它为各缔约方保护其国内产业提供了法律依据；而另一方面，在贸易自由化已然成为当今世界主流的同时，贸易保护主义仍暗潮汹涌，各缔约方基于自身政治和经济多方面的考虑，往往会借口保障条款为其实施贸易保护主义打开方便之门。与此同时，由于援引保障条款仍需面临如磋商与补偿等诸多限制，再加上其条文的模糊性、笼统性，导致了70年代以来大量逃避GATT多边贸易纪律约束的“灰色区域措施”（Grey area measures）的产生，典型者如自动出口限制（Voluntary export restraints）、有秩序地销售安排（Orderly marketing arrangements）等。这都严重损害并威胁到关税与贸易总协定的宗旨、目标和原则的实现。

为了避免保障措施的滥用，也为了防止“灰色区域措施”的蔓延，乌拉圭回合将建立并完善保障措施制度作为议题之一，并最终达成了《保障措施协议》。该协议的产生，是对关贸总协定既有保障条款的完善与发展，对正确且适当地发挥保障措施的作用具有十分重要的积极意义。

关贸总协定经过近半个世纪的探索，已形成了一套完整的保障措施制度，这一制度是以关贸总协定的基本原则为指导，以第19条为主要内容，以乌拉圭回合的《保障措施协议》为完善标志而存在的。保障条款作为世贸组织极力推进自由贸易的“安全阀”，有助于保持世贸组织体制的有效性和多边性。

在“东京回合”保障措施谈判流产后，“乌拉圭回合”中仍把保障措施列为15个谈判议题之一。经过缔约方艰苦的讨价还价，最终达成了《保障措施协议》，适用于所有成员方。《保障措施协议》由14个条款和1个附件组成。