中国面对补贴与反补贴问题

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【摘要】：第四节　中国面对补贴与反补贴问题一、中国关于补贴与反补贴的入世承诺在入世谈判中，中国关于《补贴与反补贴措施协议》的承诺反映在《中国入世工作组的报告》和《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》中。由于这类补贴属于《补贴与反补贴措施协议》第3条规定的禁止性补贴，《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》附件5B承诺在2000年前予以逐步取消。

第四节　中国面对补贴与反补贴问题

一、中国关于补贴与反补贴的入世承诺

在入世谈判中，中国关于《补贴与反补贴措施协议》的承诺反映在《中国入世工作组的报告》和《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》中。尤其是《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第10条、第15条（b）（c）项以及附件5A（有关补贴计划和措施的通知）和附件5B（予以逐步取消的补贴），集中就中国入世后补贴与反补贴的承诺作出了规定。

在《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》附件5A中，中国分别从补贴计划的名称、通知所涵盖的时间、政策的目标和/或补贴的目的、补贴的背景和主管机关、给予补贴的法律依据、补贴的形式、提供补贴的对象和方式、单位补贴量（如不能提供，则为该补贴的总额或年度预算额）、补贴的期限和/或所附任何其他期限、可据以评估补贴的贸易影响的统计数据等10个方面，按照《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第10.1条的要求，对补贴作出通知。这些补贴包括：

（1）中央预算和/或地方预算提供给某些亏损国有企业的补贴；

（2）根据出口实绩向企业提供获得贷款和外汇的优先权；

（3）根据汽车的国产化率给予优惠关税税率；

（4）对经济特区、经济技术开发区、上海浦东新区等地区的优惠政策；

（5）对外商投资企业的优惠政策；

（6）国家政策性银行的贷款；

（7）用于扶贫的财政补贴；

（8）技术革新和研发基金；

（9）用于水利和防洪项目的基础设施基金；

（10）出口产品的关税和国内税退税；

（11）对特殊产业部门投入的低价投入物资；

（12）对某些林业企业提供退还增值税的补贴；

（13）对高新技术企业、废物利用企业、贫困地区企业、技术转让企业、受灾企业、为失业者提供就业机会的企业提供的所得税优惠待遇；

（14）对投资政府鼓励领域的投资者进口技术和设备免除关税和增值税。

《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》附件5B规定的是中国通报“予以逐步取消的补贴”，主要包括两项：

①中央预算提供给亏损国有企业的补贴。这类补贴主要提供给那些由于产品价格固定或资源开发成本上涨而严重亏损的国有企业，包括冶金、有色金属、机械、煤炭、石油、化学、纺织、轻工业、烟草等工业部门，其目的在于促进亏损企业的结构调整，保持生产和社会安全，保证就业。根据《补贴与反补贴措施协议》第2.1条的规定，对亏损国有企业的补贴并不必然具有专向性，但是，根据《加入议定书》第10.2条的规定，就实施《补贴与反补贴措施协议》第1.2条和第2条而言，对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国人企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量较大的情况下。因此，针对某些亏损的国有企业而专门提供的补贴因《加入议定书》的规定而具有了“法律上”的专向性，《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》附件5B承诺予以逐步取消。

②对汽车工业的补贴。此类补贴主要包括以出口实绩为基础向汽车出口企业提供的贷款和外汇优先权，以及根据汽车生产的国产化率向汽车生产企业提供的优惠关税税率。由于这类补贴属于《补贴与反补贴措施协议》第3条规定的禁止性补贴，《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》附件5B承诺在2000年前予以逐步取消。

在可申诉的补贴方面不享受发展中成员的优惠待遇。

对国有企业提供的补贴将受到《补贴与反补贴措施协议》的约束，特别是在国有企业是此类补贴的主要接收者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。

自加入之日起将取消任何与《补贴与反补贴措施协议》不符的与经济特区和其他经济特区有关的补贴。

二、世界贸易组织框架下中国反补贴制度的完善

为完善我国反补贴立法，履行我国作为世贸组织成员国的义务，国务院分别于2001年11月26日颁布了《反倾销条例》、《反补贴条例》和《保障措施条例》，3个条例于2002年1月1日起同时正式施行。《反补贴条例》与世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》基本衔接，在形式上将反倾销与反补贴分开，单独立法。在内容上，《反补贴条例》注重与《补贴与反补贴措施协议》基本保持一致。2004年3月，国务院又对《反补贴条例》作了小幅修改。为了使《反补贴条例》更具操作性，外经贸部和国家经贸委在《反补贴条例》施行之后，颁布了一系列的行政规章。中国已初步建立了以《对外贸易法》为指导、以《反补贴条例》为核心，包括诸多行政规章和司法解释的反补贴立法体系。但是，与国际上先进的反补贴立法相比，中国的反补贴立法还存在着较多缺陷和不足，与世贸组织《补贴与反补贴措施协议》的差距也较明显。因此，政府应发挥其主导地位作用，通过完善我国补贴制度及立法，善用世贸组织规则等多种方式协助我国企业积极应对反补贴诉讼。

我国承诺遵守世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》，逐步取消与规则不符的补贴措施。我国也在加入世界贸易组织时曾承诺取消所有属于《补贴与反补贴措施协议》协定禁止的出口补贴，这一承诺涵盖了各级政府所给予的补贴。这就要求我国彻底取消出口和进口替代补贴，调整税收减免等优惠政策，进一步完善和规范出口退税制度。

因此，政府在调整和完善补贴政策时必须注意与世界贸易组织的《补贴与反补贴措施协议》相适应，严格按照世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》的有关规定，制定专门的法律，将补贴进行分类，细化专项性补贴，严格区分禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉性补贴，以达到取消“红箱补贴”，控制“黄箱补贴”，用好“绿箱补贴”的目标。此外，应严格规范各地方政府的补贴机制，取消以出口实绩为条件的奖励措施。

从国际贸易角度上来说，出口退税是一种中性的税收制度，世贸组织原则上允许出口退税，并非所有的出口退税都构成了出口补贴，出口货物退税额只要不超过已征收的间接税就为世贸组织所允许，不构成出口补贴。我国应该采用国际上通行的做法，健全和完善出口退税的相关制度和办法，建立稳定的退税制度，使出口退税工作建立在科学化和规范化的基础上，坚持“征多少退多少”、“谁征谁退”的原则，采用现代化的管理手段，加强对出口商品征税、退税全过程的监督，建立科学的监督体制，使税务机关、经贸主管部门、出口企业以及各有关部门之间相互制约相互监督。

三、中国面临的反补贴现状和对策

中国2003年以前并没有受到国外反补贴调查，从2004年4月13日起，加拿大在不到半年时间内连续对我国出口烧烤架、碳钢及不锈钢紧固件和复合地板发起了反倾销、反补贴调查。这三起案件开启了国外对我出口产品发起反补贴调查并被征收反补贴税的历史，具有标志性意义，表明今后我出口产品除了面对国外反倾销调查外，还必须面对国外反补贴调查这一新的贸易保护手段。中国在极短时间里骤然成为世界头号反补贴调查目标国。

2004年4月，加拿大对中国烧烤架发起反倾销反补贴合并调查，该案在世界范围内首开对中国产品进行反补贴调查先例。随后，加拿大又对中国紧固件、复合木地板、铜制管件和无缝石油套管等出口产品发起反倾销反补贴合并调查。

2006年6月8日，加拿大边境服务署对原产于中国的铜制管件进行反倾销调查和反补贴调查。案件涉及我国25家企业，其中浙江12家。2006年10月20日，加拿大边境服务署作出初裁，对涉案企业临时反倾销税率、反补贴税率分别为39%和17%。在实地核查后，2007年1月18日，加拿大边境服务署终于最终裁定。

2006年11月，美国首次对中国出口铜版纸发起反倾销反补贴合并调查，这是美国第一次使用此类贸易保护措施对中国出口产品提起反补贴调查。反倾销是美国惯用的贸易壁垒，如今美国又将反补贴与之捆绑，反补贴和反倾销同时适用，对中国出口企业来说，可谓是雪上加霜。

2007年3月20日，中国与美国和墨西哥在世界贸易组织总部就所谓“中国贸易补贴问题”举行了联合磋商。磋商源于2月2日美国就中国的出口补贴条款向世界贸易组织提起申诉，墨西哥后来加入美国对中国的诉讼，欧盟、日本、澳大利亚则作为第三方。这表明，中国在补贴问题上面临强大的国际压力，中国企业遭受反补贴的威胁迫在眉睫。

2008年6月24日，美国商务部对薄壁矩形钢管反倾销和反补贴合并调查案作出肯定性终裁，裁定涉案中国产品存在倾销和补贴。7月28日，美国国际贸易委员会对本案作出肯定性终裁，裁定美国产业受到实质损害。8月5日，美商务部发布对中国输美薄壁矩形钢管的反倾销和反补贴税令，税率为2.17%～200.58%，自发布之日起开始生效。

2010年10月，美国对中国出口的多层木地板启动反补贴、反倾销调查。

2011年5月14日，欧盟宣布对从中国进口的铜版纸开征正式反倾销税和反补贴税。这是欧盟首次对中国产品动用反补贴措施，也是首次同时采取两项贸易救济措施。

2011年12月21日，欧盟已对中国有机涂层钢板发起反倾销调查。2012年2月22日欧盟对中国出口的有机涂层钢板正式发起反补贴调查。

2012年9月6日，欧盟正式宣布对华光伏组件、关键零部件如硅片等发起反倾销调查，涉及产品范畴超过此前美国“双反案”，涉案金额超过200亿美元，是迄今为止欧盟对华发起的最大规模贸易诉讼。这对已入寒冬的中国光伏企业是致命性打击。

2011年11月8日，美国商务部正式立案对产自中国的太阳能电池进行“双反”调查。

2011年12月2日，美国国际贸易委员会（ITC）宣布中国光伏产品对美相关产业造成损害，该案正式进入美商务部调查阶段。2012年10月10日，美国商务部对进口中国光伏产品作出反倾销、反补贴终裁，征收14.78%－15.97%的反补贴税和18.32%～249.96%的反倾销税。2012年12月7日，美国商务部发布命令，即日起，开始向中国进口太阳能电池征收关税。预计该关税将至少征收5年。

2012年9月6日，欧盟委员会发布公告，对从中国进口的光伏板、光伏电池以及其他光伏组件发起反倾销调查。2012年11月8日，欧盟正式启动对华光伏产品反补贴调查。欧盟自6月6日起对产自中国的太阳能电池板及关键器件征收11.8%的临时反倾销税。如果中欧双方未能在8月6日前达成解决方案，届时反倾销税率将升至47.6%。中欧之间在贸易领域的一场角力大幕就此拉开，随后的一天之内，我国商务部3次就此紧急表态，坚决反对欧方滥用贸易救济措施和不公正的征税措施。5日上午10点29分，商务部网站发布“商务部新闻发言人沈丹阳就欧盟对华光伏产品反倾销初裁发表谈话”，称欧方执意对中国输欧光伏产品采取不公正的征税措施，中方表示坚决反对。11点33分，商务部网站发布“商务部启动对欧盟葡萄酒反倾销和反补贴调查程序”的新闻稿；下午3点半，商务部召开新闻发布会，沈丹阳在会上重申，中国坚决反对欧方滥用贸易救济措施和不公正的征税措施，并希望与欧盟继续通过谈判、磋商解决贸易争端。

中国应对美国反补贴的对策：

（1）积极应对反补贴调查，反补贴调查不仅涉及接受补贴的企业，还包括众多政府部门。所以，应对反补贴调查需要政府各部门、政府和企业之间开展有效协作。政府各部门之间的合作与协调对应诉成败起关键作用。政府各部门需要明确应对反补贴调查的职责，建立有效的跨部门协调机制，保证沟通与协作。如，浙江省计划推出的中国首个应对反补贴办法，突出了政府在应对反补贴调查中的核心地位。涉案企业作为反补贴调查的应诉主体，应积极参加应诉，维护自身合法权益。企业应培训、选拔专业应诉队伍，与相关政府部门进行直接沟通，保证充分交流，使政府和企业应对反补贴调查时保持一致。

（2）逐步调整出口补贴政策。各级政府应根据世贸组织《补贴与反补贴措施协定》和美国反补贴税法的规定，有针对性地调整现有的出口补贴政策。政府应逐步取消禁止性补贴，减少可申诉补贴，增加不可申诉补贴。如，可取消对具体企业、产业的税收优惠政策，取消生产环节优惠政策，取消地方性外商投资优惠政策；增加对出口企业研发活动的补贴，特别是高科技企业的研发活动，增加对中国中西部落后地区的补贴。

（3）普及反补贴知识，培养专业人才。虽然中国企业在应对反倾销方面已积累丰富经验，但在应对反补贴诉讼上，从政府到企业，都缺乏经验和专业人才。一方面，相关政府部门和企业要通过培训，尽快熟悉世贸组织的反补贴规则，了解欧盟、美国等国家的反补贴法及相关案例。补贴和反补贴知识的普及可使政府避免不当补贴行为，使企业熟悉反补贴应诉程序，做好应对反补贴调查的准备。另一方面，中国需要培养一批既熟悉世界贸易组织反补贴规则和反补贴应诉程序，又了解中国政策法律的专门人才。可通过在高校中设立相关专业以及对政府、企业相关人员进行培训，为应对反补贴诉讼做好人才储备。

（4）善用世贸组织游戏规则，促进协商解决贸易争端。中国应善于运用世贸组织规则，在利用世贸组织争端解决机制时，应认真审视其他成员国对中国采取的反补贴措施，努力通过世贸组织争端解决机制来改变我国当前在反补贴方面受制于他国的被动局面。然而，无论是向美国法院起诉还是寻求世贸组织争端解决机制的救济，都给中国涉诉企业和政府增加了沉重的诉讼负担，也会耗费大量的精力，一定程度上影响了中国经济的发展。因此，避免诉讼、促成协商解决、争取互利双赢的结果应是双方解决贸易争端的共同利益所在。况且，中美之间也不乏协商解决贸易争端的平台，如中美战略与经济对话、签署多个谅解备忘录等就是推行双边商务外交磋商很好的尝试。

案例分析

欧美对华光伏双反　欧盟初裁征高额税

近年来随着人们对化石能源供应危机的忧虑，以光伏和风电等为代表的新能源受到追捧，并被誉为全球第三次产业革命的核心。欧盟和美国等相继出台多种举措支持光伏等新能源发展，欧盟甚至成为全球最大的光伏市场。

但美国次贷危机及欧洲债务危机接连爆发，政府对光伏市场的补贴政策大幅削减，欧美光伏市场容量迅速萎缩，产能过剩矛盾开始凸现。因此为阻挡迅速发展的中国光伏企业抢占国际市场，美国及欧盟部分企业去年以来不断申请对中国光伏进行反倾销调查。

2011年10月，美国太阳能电池生产商Solar World要求对中国75家相关企业展开“双反”调查，当年美国即开始立案调查。当年3月，美国商务部初裁对中国输美太阳能电池征收2.9%至4.73%的反补贴税。5月17日，美国商务部发表声明称，初步裁定对从中国进口的光伏产品（主要是中国输美太阳能电池）征收31.14%至249.96%的高额反倾销税。

美国商务部的反倾销初裁结果刚刚公布两个月之后，欧洲最大的太阳能板制造商德国Solar World公司向欧盟正式提交申诉请求，指控中国光伏企业获得了非法补贴并进行了倾销，要求对中国光伏企业进行反倾销调查。2012年9月6日欧盟宣布，已经正式启动对华光伏太阳能产品反倾销调查，范围包括晶体硅光伏组件、电池片和硅片，涉案金额超过200亿欧元，折合人民币近1 300亿元，为迄今为止对华最大贸易诉讼。与美国“双反”相比，欧盟此次的反倾销案波及面更广，涉案金额更大，给中国光伏产业带来的挑战更为严峻。

不但如此，印度也很可能近期提起对华光伏产品的反倾销调查。目前印度光伏电池制造商已多次向印度商会提交反倾销申诉书。但由于产品范围界定方面存在问题，印度政府已经让申诉方进行了多次范围修改。

面对欧洲同行对中国光伏产品“反倾销”申请咄咄逼人的气势，中国企业的实质性“反击”也已经展开。2012年1月至6月，欧盟进入中国市场的多晶硅约9 300吨，比去年同期增加了30.8%，平均价格为27.5美元/公斤，比去年同期下降了47.5%。其中，产自德国的多晶硅为9 100吨，比去年同期上升59%。2012年8月21日代表国内多晶硅产能80%的4家多晶硅企业江苏中能硅业、江西赛维LDK光伏硅科技、洛阳中硅高科技、重庆大全新能源近日向中国商务部提出对来自欧盟多晶硅实行“双反”（反补贴、反倾销）调查，目前，商务部已经受理此案。中国商务部认定，美国可再生能源产业的部分扶持政策及补贴措施存在贸易壁垒，根据《对外贸易壁垒调查规则》规定，商务部将依法采取相关措施，要求美方取消被调查措施中与世界贸易组织相关协定不符的内容，给予中国可再生能源产品公平待遇。

2012年10月10日作出美国商务部最终裁定，认定中国向美国出口的晶体硅光伏电池及组件存在倾销和补贴行为，倾销幅度为18.32%至249.96%。同时，还裁定中国输美的此类产品接受了14.78%至15.97%不等的补贴。认定从中国进口的晶体硅光伏电池及组件实质性损害了美国相关产业，美国将对此类产品征收反倾销和反补贴（“双反”）关税。

2012年11月10日美国国际贸易委员会以6票全部赞成通过此项裁定。由于美国商务部此前已终裁认定中国向美国出口的晶体硅光伏电池及组件存在倾销和补贴行为，根据美方规定，美国商务部将正式要求海关对此类产品征收“双反”关税。

2012年11月8日欧盟对华光伏电池反补贴调查正式立案。

2013年6月4日，欧盟委员会公布对中国光伏产品反倾销调查初裁结果，决定从6 月6日至8月6日对涉案中国光伏产品征收11.8%的临时反倾销税。如果中欧双方未能在8月6日前达成解决方案，反倾销税率随后将升至47.6%。临时税率将维持6个月直到12月份，此后欧委会将决定是否对中国产的光伏产品征收永久性关税，一旦征收，该关税将持续5年。

在2013年6月22日召开的第27届中国－欧盟经贸混委会上，光伏“双反”案成为各方关注的焦点。中国商务部部长高虎城和欧盟委员会贸易委员德古赫特表示，中欧双方的技术团队正在就价格承诺有关问题进行磋商，争取早日达成利益均衡、合理合规、双方均可接受的价格承诺协议。世界贸易组织批准的“价格承诺”程序是指生产商可以通过承诺以不低于“最低价格”出售产品，来避免被征关税。

欧盟是中国光伏产品的最大出口地，数据显示，2011年中国有近358亿美元的光伏产品出口，其中70%以上是输送到欧洲市场，2012年欧洲市场占我国光伏产品出口份额的一半以上，而超过220亿欧元的涉案值也使此次光伏双反案成为史上最大的贸易争端。因此，欧盟市场对于中国光伏企业的重要性不言而喻。欧盟一旦征收惩罚性关税，势必导致大批光伏企业破产，这将给我国造成超过3 500亿元的产值损失，超过2 000亿元的不良贷款风险和超过50万人的直接人口失业。同时，反倾销措施将造成欧盟当地损失近30万个就业机会，并对太阳能业内高达80%从事上下游组件制造的员工造成负面影响。

表7－1　事件回顾