《中美农业合作协议》及其对中国的影响

第三节　《中美农业合作协议》及其对中国的影响

1999年4月10日，即中美两国正式签署关于中国加入世界贸易组织（WTO）的双边协议之前约7个月，中美两国签署了《中美农业合作协议》。在农业这个中美争议最大的领域里能够达成协议，成为两国最终能够签署中国加入世贸组织双边协议的最重要的基础。

至今在一些农产品诸如小麦、柑桔和肉类的卫生和检疫方面等非关税手段方面有很多的限制。

一、协议要点

（一）降低进口关税

中美最终能够达成农业合作协议的关键，首先是中国承诺降低农产品关税。在我国，长期以来，由于经济和政治等多方面的考虑，粮食和农业贸易也受到较多的关税和非关税手段保护，农产品关税高达46%。

中国承诺在2004年1月前，使农产品关税税率下降至17%，重点农产品关税税率降至14.5%。具体农产品降税如下：

表8－1　中国农产品税率变化

资料来源：根据海关税则计算得到

（二）卫生检疫调整

其次，中国在涉及小麦、柑桔、肉类进口的动植物检疫方面做了政策调整和让步。根据《中美农业合作协议》，今后中美农产品进口动植物检疫问题上达成某些共识。具体地说，就是中国解除对进口美国小麦、柑桔类水果和肉类在卫生和检疫方面的一些限制：

1.小麦腥黑穗病（TCK）

从1972年起，中国把美国靠近太平洋的西北部7个州划为小麦腥黑穗病（TCK）疫区，实行进口禁运。按照新达成的协议，中国将取消禁令，如一旦发现超过检疫标准的TCK小麦，中国将采取特殊方法处理或退回。

2.地中海果蝇

对于柑桔，中国过去以美国南部4个州有地中海实蝇为由禁止进口，协议则要求取消禁令并确定新的检疫标准。

3.肉类安全认证

对于肉类，中国过去不承认美国农业部食物检验所对美国出口肉类安全性的认证，美方则要求中国承认该认证。

（三）取消关税配额

对粮、棉、油等重要农产品的进口取消许可证数量限制，实行关税配额制，在规定配额内进口实行1%～3%的低关税，超过规定配额的进口实行高关税。

配额应在国营进出口公司和私营企业之间合理分配，如果国营企业用不完所给配额，私营可通用。

（四）取消农产品出口补贴

中国承诺对农产品不提供任何出口补贴，这是一种超水平的承诺。因为直到目前为止，包括欧盟、美国在内的发达国家，其农产品出口，特别是粮食出口都有补贴。

为了不至于对国内农产品市场带来严重冲击，在这个协议中，中国坚持了很重要的一条，就是必须保持一些重大的、事关国计民生的农产品的国家经营权。如果某项农产品进口量过大，严重冲击国内市场，中国还可以动用世贸组织特别保障条款，征收额外关税或停止进口。

另外，在中美关于中国加入世贸组织双边协议谈判的最后一刻，美方要求中国开放化肥的专营权。因为这关系到千千万万农民的利益，中方没有让步。最终美方妥协。

二、对中国农业的影响

中国是一个发展中农业大国。基于农业在中国历来被认为是安天下、稳民心的战略产业，农业对中国的经济发展来讲，有着不可或缺的地位。美国是一个“以农立国”的国家。中美两国之间的农产品贸易是紧密联系着的。两国间的农产品贸易影响着两国国家各自的经济发展。中美农产品贸易协议改变了原有中美农产品的贸易规则，签署《中美农业合作协议》，对两国的农产品贸易发展有着深远的影响。

（一）对中国农业的有利影响

1.改善了中国农产品的贸易环境

作为加入世贸组织的承诺，就农业问题达成的协议为中国农产品特别是对美农产品出口贸易创造了稳定的国际贸易环境。通过世贸组织的谈判机制，中国与美国的农产品贸易纠纷可以得到较为公正的解决，缓解了美国通过双边关系给中国农产品出口带来的压力，降低了中美农产品贸易的谈判成本和交易成本，避免了与美国的正面对抗，有利于中美农产品贸易的非政治化。

2.促进了中国农业的国际化和市场化

从内容看，《中美农业合作协议》主张以市场作为合理配置经济资源的手段，以市场为取向，这与中国建立社会主义市场经济的改革方向和目标完全一致。执行《中美农业合作协议》就意味着向市场经济和自由贸易体制靠拢，使中国的经贸体制融合在世界经济结构的大框架中，这将有利于加快引进国外市场机制，促进中国农业的国际化和市场化，推动中国农产品对外贸易的发展。

3.促进了中国农产品贸易服务业的发展

《中美农业合作协议》丰富了中美农产品贸易的内涵，引进了中美农产品贸易中服务的内容。在《中美农业合作协议》实施过渡期（3年）内，中国将逐步批准外国企业参与进口农产品的分销业务，允许其提供与分销有关的一系列服务。

目前，在中国，这些与农产品分销相关的服务业发展较为缓慢。正如中国在80年代初引进加工工业促进中国加工业的发展一样，允许引进农产品贸易的服务内容为中国农产品贸易服务业的发展提供了一些可行的管理经验和管理模式，促进了农产品贸易服务业的发展。

4.促进了中国农产品比较优势的发挥

《中美农业合作协议》承诺开放农产品市场，降低关税，削弱非关税措施，让中国农业生产参与国际分工。这有利于扩大中国资源利用结构和农业经济结构调整的空间，有利于中国利用国际国内两种资源和两个市场，优化资源配置，发挥比较优势，提高资源利用效率，进口资源密集型农产品，特别是美国具有比较优势的土地密集型农产品，出口劳动密集型农产品，包括水果、蔬菜、畜产品、水产品等具有比较优势的农产品。

5.促进了中美农业技术合作和交流

从长期看，《中美农业合作协议》将加强中美农业技术合作和科学交流。这有利于提高农业生物工业技术运用水平，优化园艺产品、水产品、畜产品质量，增强这些产品的国际竞争力，扩大中国有比较优势的产品对美国的出口。《中美农业合作协议》还强调加强中美在自然资源和环境方面的研究合作，这将有利于提高中国在资源利用和环境保护方面的能力，促进农业生产的发展。

（二）对中国农业的不利影响

在《中美农业合作协议》中，中国就开放农产品市场作出了一系列承诺，这些承诺在中短期内给中国农业和农产品贸易带来了一些挑战和冲击。

1.短期内对中国部分农产品行业造成冲击

大幅度削减农产品关税，撤销卫生、动植物检疫措施，取消某些产品配额制，在短期内造成了农产品（特别是谷物和大豆产品）进口增加，将进一步挤掉中国农产品一部分市场，使原本就存在的农产品“卖难”问题更加突出，农民增收更加困难。这对启动和发育农村市场造成了不利的影响，从而使农产品自给率相对降低。通过表可以看出，我国近年来谷物和大豆的进口量在不断激增，谷物进口量由2006年的838 855万吨增长到现在的4 786 548万吨，七年的时间内增长了3 947 693万吨，增长了4.7倍。大豆的进口量由7 488 868万吨增长到34 988 030万吨，增长了27 499 162万吨，增长了3.67倍。

表8－2　2005－2012年中国谷物和大豆进口量

续表

资料来源：根据海关历年统计数据计算得来。

2.限制了中国补贴农业产业的渠道

《中美农业合作协议》规定，中国加入世贸组织以后不对农产品出口进行补贴，停止增加并减少扭曲贸易的国内支持。这使得农产品特别是玉米、大米、和棉花等因失去获得补贴的机会而处于不利地位，使其在第三方市场（即除美国、中国外的农产品市场）的竞争优势受到削弱。中国从1990年开始取消了出口补贴，并曾经承诺不再恢复采取出口补贴措施。

但近些年来，农产品成本迅猛上涨，价格迅速提高，农产品低价的优势已渐消失，在发达国家能在一定程度上使用出口补贴来提高其农产品出口竞争能力的情况下，中国农产品出口竞争力面临越来越严重的挑战。

3.面临的反倾销和特保措施增多

协议规定对中国出口农产品适用“非市场经济国家”倾销标准和“特殊”的特定产品保障措施。这使中国农产品在规定的相应年限内（分别为15年和12年）受到了美国反倾销措施和保障措施的影响。

美国《1998年综合贸易与竞争法》规定，“非市场经济国家”主要指计划经济及一些市场经济不发达的国家。对于来自这类国家的倾销产品的“正常价格”的确定，美国采取替代计算法，即由美国商务部选定一个与该非市场经济国家在经济发展水平上相似的市场经济国家作为替代国，以该替代国的国内市场价格作为“正常价格”的基础。

由于替代国事先不确定。中国某些农产品特别是鱼类、蔬菜、坚果等对美国的出口是否构成倾销的幅度如何，事先都无从预料，因而该制度明显带有歧视性。中国出口美国的农产品成为了美国农业保护主义的牺牲品。协议规定，美国可以对中国出口造成或可能造成市场混乱和特定农产品实施保障措施，这是一种“选择性保障条款”。

据乌拉圭回合谈判《保障措施协议》第2条第2款规定：“各项保障措施应对正在进口的产品适用而不问其来源”。“不问其来源”实际上是非歧视性原则或最惠国待遇原则在保障措施方面的具体化。因而相对于乌拉圭回合谈判精神而言，这种选择性条款带有一定的歧视性，违反了世贸组织的最惠国待遇原则。据《保障措施协议》第11条款规定，保障措施主要有自愿限制、有秩序销售安排、出口节制、出口价格或进口价格调制机制，出口或进口监督等等。由于这些措施不受世贸组织的法律约束，其实施前后无需通知世贸组织或其他成员国，缺乏必要的透明度，因而我国农产品的出口可能受这些“灰色区域措施”的影响。

图8－1　2011－2012年中国农产品进口量增长比较的国别比较

资料来源：根据海关统计数据计算得来

4.农产品进口市场集中度加强，加大了粮食安全风险

《中美农业合作协议》影响了中国农产品进口市场结构，使农产品进口市场多元化趋势在一定程度上受阻。目前，中国农产品的主要进口市场为北美地区。《中美农业合作协议》实施后，由于中国承诺比美国许多大宗农产品撤销进口禁令或大幅度降低关税，中国从该地区的进口增加，使金融危机爆发以来农产品进口市场多元化趋势有所“收敛”，使中国农产品进口对北美市场的依赖程度重新提高。农产品进口市场的集中将使粮食安全问题更为突出。

2012年，我国从美国进口农产品，287.9亿美元，同比增长23.4%，占中国农产品进口总额的25.6%；而2011年，我国从巴西进口农产品187.0亿美元，同比增长19.8%，从美国进口农产品233.2亿美元，同比增长25.1%，占中国农产品进口总额的24.6%。由此可见，协议签署产生的贸易转移效应和贸易创造效应，加剧了中国农产品市场集中度的提升，加剧了我国粮食安全风险。

案例分析

中美农产品贸易摩擦

从2009年11月5日中国对美国白羽肉鸡正式立案调查，到反倾销和反补贴初裁的相继作出，这起中国对美国农产品第一案就吸引了各方的关注。农产品贸易摩擦成为中美双边贸易的新焦点。

中美两国土地资源相当、气候条件相似、均适宜于农业，中美也是世界农业生产大国，主要粮食作物和肉类产量均居世界前列，由于农业所具有的基础性地位，关联着粮食安全、环境保护、国内政治等诸多因素，农业生产在两国均具有重要地位。中美农产品贸易一直是中美经贸关系的重要组成部分。随着中美农产品贸易往来的不断增多，双方在农产品贸易中引发的争端也日益增多，除了对农产品的高额贸易补贴和强制性技术标准外，反倾销和反补贴成为中美农产品贸易争端的重要手段。

中美农产品贸易争端概述：

自1994年美国对中国新鲜大蒜发起第一起反倾销调查以来，美国先后对中国农产品发起反倾销调查5起，而中国在2009年才对美国农产品发起第一起反倾销和反补贴调查。

1.美国对中国农产品发起的贸易救济案件

1980年至今，美国共对中国农产品发起贸易救济调查5起，均为反倾销调查，占美国对华产品反倾销调查案件总数的3.3%，涉及的产品分别为新鲜大蒜、蜂蜜、淡水小龙虾、冷冻和罐装暖水虾，其中对华蜂蜜在1994年发起的反倾销调查以中美双方达成价格承诺而中止，后又在2000年再次发起反倾销调查。

2.中国对美国农产品发起的贸易救济案件

2010年中国对美国农产品发起了首起贸易救济案件，而且是双反调查，涉案产品为白羽肉鸡。目前，中国商务部已对该案作出初裁，裁定对美国涉案企业征收43.1%～105.4%的反倾销税，征收3.8%～31.4%的反补贴税。初裁后，中国商务部还将继续进行调查，包括实地核查，并将依据法律和事实，公正、公平、合理作出终裁。

中美农产品贸易救济案件对比：

就目前农产品贸易争端看，中美两国在依据的法律、程序和裁决结果等方面，均属大同小异，但细比之下，二者存在以下几点不同：

1.调查形式

截至目前，美国对中国农产品发起的贸易救济调查形式仅限于反倾销，而中国对美国农产品的贸易救济调查既有反倾销也有反补贴，这主要是因为农业是美国政府补贴最多的产业。据经合组织估计，美国政府每年对农民的补贴约为400亿美元，平均每100美元的农业产值中，有20～30美元来自政府补贴。

总体来看，美国政府对农业的补贴形式繁多，花样各异，概括起来主要有贷款差额补贴、固定直接补贴、反周期补贴和灾害保险补贴等。美国对农业的高额补贴做法已受到世界贸易组织成员的广泛批评，因为这种补贴造成了国际农产品贸易的严重扭曲，特别是威胁到贫穷国家农民的生计。美国在农业补贴问题上的顽固立场也是造成目前多哈回合全球贸易谈判僵局的主要原因之一。

在本次反补贴调查中，中国申请人指控的补贴项目主要针对白羽肉鸡产品的上游产业——玉米和大豆的补贴，因此在本案调查中涉及了上游补贴利益的认定和传导分析。鉴于世界贸易组织协定对于此问题没有具体、详细的规定，各成员方有关上游补贴调查的立法和实践也非常少，调查机关进行了审慎、反复的研究，经初步调查并通过比较应诉公司采购的受补贴玉米和大豆（豆粕）价格与未受补贴玉米和大豆（豆粕）价格，认定应诉公司在购买受补贴产品时获得了竞争性利益，进而使其生产被调查产品获得利益。调查机关在本案中首次对上游补贴传导进行认定和分析。

2.产生影响

在影响方面，由于中国出口美国的农产品都是大宗拳头产品，在出口额上所占比例较大，而且农产品涉及的各个产业链条比较多，因此，美国对中国农产品发起贸易救济调查产生的影响，要比中国对美国农产品发起贸易救济调查产生的影响更大。

例如，2004年，美国对中国产暖水虾进行反倾销调查，这是我国历史上涉案金额最高、影响最大的农产品贸易救济调查案件。该案涉案金额高达2.48亿美元，直接或间接影响163家中国企业，导致一些大型虾加工企业减产、转产或停产，而数百万虾农和专业捕虾渔民的生产和生活也受到很大的影响。

而中国对美国农产品发起贸易救济调查所涉及的产品——白羽肉鸡，从出口地来看，中国并不是美国白羽肉鸡出口的主要目的地，而且出口额在总出口额中所占比例不大。以海关税则号020711项下产品为例，2004－2009年，美国出口总额约4.6亿美元，其中对中国出口额为423万美元，占比0.92%。

从美国对中国农产品发起的反倾销调查看，持续时间比较长，除反倾销措施满5年的日落复审外，在反倾销措施实施期间，还进行行政复审、新出口商复审和情势变迁复审等调查，对于美国国内产业来说，这名目繁多的复审对中国农产品的进口情况、市场销售行为进行随时监测，一旦出现对其国内产业不利的情形，就随时更改税率，极大地压制了中国农产品在美国市场上的销售。中国对美国农产品的贸易救济调查案件虽然才1起，但从中国对美国其他产品发起的贸易救济调查来看，一般都是在贸易救济措施期满5年后发起期终复审，很少在贸易救济措施实施过程中进行其他复审调查。

中美农产品贸易救济原因分析：

1.农产品基础地位的决定性

农业作为国民经济的基础和命脉，对维护整个社会政治稳定发挥着巨大作用，历来受到各国政府的高度重视和保护。多数国家将把主要农产品视为战略性产品，以保护本国农产品的国际市场份额。即使本国农产品没有竞争力，大多数国家也不愿意放弃农业，越是经济发达国家越是如此。农业及农产品的基础地位，决定了反倾销措施的必要性和频繁性。

2.美国农产品国内保护严重

自加入世界贸易组织后，我国一些具有比较优势的农产品对美出口大幅增长，美国担心中国农产品会冲击其国内市场，为了保护本国的农业，其政府和国内企业纷纷要求对中国输美农产品进行反倾销调查。

3.我国企业较弱的预警和保护机制

我国企业的自我保护意识不强，预警机制不完善，也没有强有力的解决贸易争端的有效措施。出口企业缺乏敏锐通畅的信息机制、传导分析信息系统，致使竞争手段单一，国际营销能力不足。出口企业之间的混乱竞争，也导致了本国出口企业在国外市场上的恶性竞争，而且政府、商会等组织机构，对企业的约束管理能力不强，使得企业之间的凝聚力不够，这也从一个方面增加了农产品贸易的摩擦可能性。

4.农产品贸易自身的特点

作为国际贸易焦点的农产品贸易，虽然在贸易自由化上有了一定的进展，但目前的农产品贸易自由化措施远未改变发达国家实施农产品贸易保护政策的本质，新的农产品贸易保护以反倾销、技术壁垒、特别保障措施等形式出现，其保护效应也在不断强化。保护与反保护的激烈争斗引发了许多摩擦与争端，使贸易救济案件呈迅速增加之势。

中美两国在农产品领域的摩擦争端接连不断，但从整体上看，中美农产品贸易互补的特点，而且国际分工、全球经济一体化进程的不断发展，中美农产品贸易的前景仍然是十分好的。当然，中美之间的摩擦可能会继续成为阻碍两国农产品贸易的主要问题，中国应该从政府、企业、商业协会等多方位考虑解决措施，形成完善的解决机制，为中美农产品贸易扫清障碍，获得双赢机会。

（资料来源：国际商报，2010年7月27日）

思考题：金融危机发生后，中美农产品贸易之间的摩擦如何通过更完善的方案解决？

本章知识点

乌拉圭回合谈判的目标

市场准入条款

国内支持条款

出口竞争承诺

“绿箱”措施

《中美农业合作协议》的要点

复习思考题

1.简要阐述《农产品协议》的基本框架。

2.什么是市场准入原则？“绿箱”政策对中国农业发展的借鉴意义是什么？

3.论述《中美农业合作协议》对中国农业产生的积极影响。