环保资金绩效评估与信息管理系统的建设

环保资金绩效评估与信息管理系统的建设

胡宝民　赵志东　王宁宁　解立虎

环保资金绩效评估是环保资金管理的关键环节，可以起到引导、控制和风险管理的作用。但环保资金绩效评估涉及的信息量大，信息渠道复杂，需通过建立数据库和信息管理系统来解决。本文拟通过环保资金绩效评估体系与信息管理系统的内在关系的研究，推动环保资金的优化、高效的配置。

一、环保资金绩效评估

（一）环保资金绩效评估

“绩效”是从管理学引入到公共支出管理中的一个概念，它是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，是指投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就行为结果而言，它包括产出和投入相比是否有效率，行为结果是否达到预期目标。它的本质是对组织行为进行内部控制，并通过这种控制，保障组织目标实现，提高政府运行效率。

环保资金绩效评估是指按照公共财政管理要求，运用一定的指标体系和评价标准，采取科学、规范的考评方法，对政府环境保护资金绩效目标实现程度以及财政性资金使用后获得的结果等进行科学、客观、公正的综合性考核与评价的过程。目的是为环保专项资金支出效益情况进行科学、客观、公正的评价，综合判断环保专项资金运营状况、风险程度和资金使用效益，为合理分配资金、优化资金配置提供决策的依据。

财政支出绩效评价制度起源于20世纪50年代，作为改造政府，提高政府工作效率的主要改革手段。并在世界范围内得以被广泛的接收。此理论的基本依据是受托责任理论。其目的是提高财政资金支出的经济性、效率性和有效性。以上三性成为财政绩效评价的基本原则和主要依据。1985年5月，最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中，给其赋予如下的定义：“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任。”财政支出绩效评估已成为一种国际化的趋势。

长期以来，我国财政资金重分配轻支出的后果造成了社会经济资源配置的不合理，资源浪费损失严重，影响了财政资金使用绩效。随着市场经济体系的确立，以及公共财政框架的初步形成。“建立预算绩效评价体系” 实施科学的财政支出绩效评价和管理，建立健全财政支出管理标准、运作程序和评价体系，提高财政支出绩效的有效方式。成为公共财政管理改革的方向，成为政府加强宏观管理，提高财政资金运行效率，增强政府公共支出效果的重要手段。

（二）环保资金评估体系的设计

环保财政资金项目的运行过程包括项目立项、项目实施、项目产出与项目应用四个环节。从理论上讲绩效主要表现在“产出和应用”环节，项目绩效的评价内容应围绕“产出和应用”来考虑。但根据风险控制理论和环境资金绩效评估基本方法的设计，为保证环保资金绩效评价的完整性和可控性，环保财政支出项目绩效评价体系的建设，应从“目标设定”、“项目产出”、“项目效益”和“项目管理”四大方面进行。

1.“目标设定”评估体系的建立　“目标设定”评估是环保资金绩效管理的开始，是指在环保资金投放行为启动之前，财政和环保决策部门，通过对项目经济、社会和环境的综合评估，引导环保资金的正确投向，为宏观的环保资金决策提供保障支持。环保资金绩效目标设定评估指标的设计必须符合项目目标的明确性、依据的充分性、目标的合理性和先进性、完成的可能性等原则。

环保资金目标设定评估指标主要包括项目可行性指标，重点审核项目的经济和社会的可行性，包括与区域社会发展规划和环境保护规划的联系等；项目环境可行性指标，主要审核项目对环境和社会产生的影响，包括节能、减排和环境管理能力等三项指标；社会可行性指标，项目实施的根本目的是为保护人类的健康和财产的安全，所以社会可行性指标重点放在与社区的沟通和人民的满意率；资金利用评估指标，重点考核资金利用的费效比，在与同类、先进的对比分析中，提高资金的利用效率；资金配套的考核，目的是为动员更多的社会力量投入到环境保护的事业中来，重点考核的内容是资金的配套率和实际应用率。

2.“项目实施”评估指标体系的建立　在项目目标明确的基础上，根据项目规划和项目契约，动态、连续的对环保资金的支出进行跟踪管理，是环保资金绩效评估的主要环节。此阶段主要是对企业和财政管理部门的资金利用状况进行评估，目的是保证环保资金项目在支出阶段的可靠性，确保环保资金的投向和实施与项目规划的一致性。

“项目实施”评估指标体系主要内容包括项目计划、项目制度、项目执行、项目管理、项目责任，主要考核项目各项支出的合理性和合规性。具体指标的设计为资金落实情况评估指标、实际支出情况评估指标、财务信息质量指标和财务管理状况指标。

3.“项目产出”绩效评估指标的设计　主要是指企业按照规划和合同的约定，利用绩效分析的方法，对项目完成情况的评估分析，包括项目任务的完成情况和绩效目标的实现程度。

主要项目完成程度评估，包括项目任务完成情况，如基本建设、项目设备、项目运转、运营费用等情况。重点是对项目完成的效率进行分析和对比。如项目建设计划完成率、项目费用率、项目资金完成率等。项目主要实现程度评估包括节能效果效率分析、减排效果效率分析、绿色销售效率分析等等。

4.“项目效益”绩效评估指标体系设计　环保资金投入在本质上反映了经济、社会、生态之间和谐发展的关系，在环保财政资金模式下，人类把环境保护与产品生产统一起来，注意节约资源和科学利用，利用与维护并举，使得自然资源与环境获得恢复与实现生态平衡。实现包括经济的、社会的和生态的三重盈余收益。

“项目效益”绩效评估指标体系具体包括项目成果的经济效益、社会效益、生态效益三类一级指标。环境社会效益的评估内容主要有对区域就业机会增加和居民收入提高的作用；对区域产业结构优化以及在高技术产业、新兴产业、区域特色优势经济形成中的作用；对区域科学技术进步、科技创新能力提升以及人才培养方面的作用；环境生态效益目标评估主要包括生态系统架构性指标、生态系统能量流动性指标、生态系统物质循环状况指标等；环境资源效益评估目标。主要包括环境资源利用效率指标、环境资源利用降低率指标等等。在各一级指标下，在具体设立二级指标和三级指标，对项目对社会、环境和经济发展所产生的影响，进行评估与分析。

二、绩效评估与信息管理系统的建立

环保资金绩效评估指标是一项技术性极强的工作，要保证绩效评估指标的全面性、科学性、合理性和适用性，必须运用科学的设计技术与手段，信息管理系统的建立为环保资金绩效分析提供基础的技术保证。

（一）形势与发展

为推动经济发展方式的转变和加快建设资源节约型、环境友好型社会建设的需要，中央污染减排财政政策不断完善，环境保护投入力度逐年加大，一是资金的种类不断增加，在中央环保专项资金的基础上，环境保护专项资金达到十余种；二是环境保护资金的规模不断扩大，“十一五”期间环境保护预算支出1666.53亿元，是2006年的2.8倍；三是资金管理日益严格，基于绩效的污染减排财政资金支出模式，已成为财政资金管理的新的模式。

精细化、标准化、公开化、程序化的财政资金的管理模式，成为污染减排财政资金的管理趋势。环保资金绩效评估指标是一项技术性极强的工作，要保证绩效评估指标的全面性、科学性、合理性和适用性，必须运用科学的设计技术与手段，信息管理系统的建立为环保资金绩效分析提供基础的技术保证，建立一个基于信息化的污染减排财政资金管理与绩效分析系统是大势所趋。

（二）建立环保资金绩效评估信息管理系统的作用

1.为污染减排财政政策的决策提供依据　通过环保资金绩效评估信息管理系统的运转，可以及时、准确地对企业环境保护资金的使用状况进行跟踪、监测和分析，为环保和财政部门的监管与决策提供有效的数据资料。

2.有效提高污染减排财政资金工作效率　通过环保资金绩效评估信息管理系统的建立，形成一个从政策文件的下放到企业申报、考评、下拨、监测到绩效考核的系统化的工作平台。形成标准化、流程化、精细化工作系统，可以极大地提高财政资金运转的质量与效率。

3.建立一个公平、公正、公开的信息平台　社会的参与是未来环境保护资金管理的趋势与要求，而平台的建设为社会各级组织的参与提供一个基础系统，是形成环境保护社会机制的必要过程。

4.形成社会综合资金交流的信息平台　通过平台的建立，可以使财政资金、银行资金、投资基金、资本市场形成一个联合的信息交流的平台，对优化社会资金的整体配置，提高社会资金的使用效率和质量起到极大的促进作用。

三、环保资金绩效评估信息管理系统的主要功能

（一）环境信息存储与共享功能

系统内所存储的环境信息资料完整、规范，能随时为各级领导提供所需的规范报表和决策数据，从而提高了领导决策的准确性和及时性，实现了省级统筹、各级执行的运营模式，在全省范围内实现了资源数据的高度共享。

（二）资金的统计与分析功能

是指系统地搜集、整理、贮存和提供大量的以数量描述为基本特征的社会经济信息资源，并利用已掌握的丰富的信息资源，运用科学方法进行综合分析，为科学决策和管理提供情况和咨询建议。

（三）企业环境行为管理功能

具体包括信息发布功能、企业申报功能、网上评价功能、专家评审功能、跟踪监测功能、环境绩效评估功能等等。是利用统计信息，对企业环境行为的运行状态进行定量检查、监测和预警，揭示企业运行中出现的偏差，提出矫正意见，以促使社会经济持续、健康的发展。

（四）综合决策功能

系统集成专业的BI工具，运用多维数据技术对企业环境行为信息、企业环境工艺、技术、装备、管理等进行全面的分析，宏观与微观分析兼顾，纵向和横向比较兼顾，实现财政资金管理决策与发展计划的科学化，能够在短时间内对相关变化趋势作出较好的决策。

（五）共同管理功能

本系统为环境保护和财政部门监管提供相对应的数据接口，保证与部省监管部门的数据联网，同时为监管等系统提供数据交换。实现财政、环境保护部门的信息共享和管理的功能。

四、环保资金绩效评估信息管理系统技术架构

（一）企业基本环境信息系统

这里主要包括企业基本信息，如公司注册资本、公司代码、法人信息、可研信息、环评信息、“三同时”信息等。还包括环境工艺信息、环境技术信息、环境装备信息、环境许可信息等。

（二）资金管理信息系统

主要包括信息发布、资金申请、调研系统、报告系统、审批系统、决策系统、监测系统、综合系统、奖罚系统和计划系统等等。

（三）绩效考核系统

主要包括企业环境管理行为考核系统、企业环境行为作业考核系统和企业环境状况考核系统。

（四）财政资金绩效考核系统

主要包括资金效率考核、资金质量工作考核、资金经济社会效益考核、资金环境效益考核。

（五）辅助支持系统

包括环境技术支持、产业政策、环境政策、环境标准、社会信息、信贷资金信息、股权资金信息、环境产业信息等。

把河北资金的绩效评估与环境管理信息系统进行有效的结合，利用环保资金绩效评估信息管理系统所提供的数据为污染减排财政政策的考核评价提供数据，为污染减排财政政策实施效果分析评价工作得出系统的、标准化的评价结论。进而提高环保资金利用效率和优化资源的配置进行有效的服务，实现社会、经济和环境效益的协调发展。

作者单位：河北省财政厅经建处