创新环境污染风险管理机制

创新环境污染风险管理机制　积极推进我省环境污染责任险强制试点工作

佟颖丽

【摘要】环境保护是我国的一项基本国策，是关系社会民生的大问题。伴随着经济的迅速发展，我国已进入了环境污染的高发期和危险期。环境污染和生态破坏不仅造成了巨大的经济损失，而且危害人民群众的身心健康，影响社会稳定和环境安全。本文从创新环境污染风险管理机制的角度，对落实国务院加强环境保护的精神，推动环境污染责任险强制试点工作，从背景、意义等角度进行了分析，对我省环境污染责任险开展的现状和存在问题进行了阐述，说明了实行强制试点的模式的必要性，最后对我省推行环境污染责任险机制创新提出了思路和建议。

【关键词】环境保护；环境污染责任险；强制试点；民生工程

环境保护是我国的一项基本国策，是关系社会民生的大问题。伴随着经济的迅速发展，我国已进入了环境污染的高发期和危险期。环境污染和生态破坏不仅造成了巨大的经济损失，而且危害人民群众的身心健康，影响社会稳定和环境安全。我省地处京津要地，环绕首都北京，显然维护社会稳定和环境安全的责任将更加重大。因此，如何创新我省环境污染风险管理机制，积极推进我省环境污染责任险强制试点工作，健全各项环境风险管理制度，实现环境、经济、社会和谐发展的良好局面成为摆在我们面前一个重要的课题。

一、推行环境污染责任险的背景及意义

（一）推行环境污染责任险的背景

当前，我国正处于环境污染事件的高发期。一些地方的工业企业污染事件频发，严重污染环境，危害群众身体健康和社会稳定，特别是近年来发生了一系列重大环境污染事件，例如湖南郴州重金属污染事件、广西龙江河镉污染事件、云南曲靖铬污染事件、松花江水污染事件等，一些污染事件的受害者得不到及时赔偿，引发了很多社会矛盾。因此，采取综合手段加强污染事故防范和处置工作，成为当前环保工作的重要任务。

环境污染责任险又称绿色保险，是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。2007年12月，原国家环保总局与中国保监会联合下发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》后，我国的环境污染责任险开始起步，并在江苏、辽宁、湖南、湖北等地区开展了试点，环境污染责任险越来越多地受到各级政府、生产企业和社会公众的重视和关注，一些具备条件的区域开始了政府推动的大胆尝试，如湖南省确定了化工、有色、钢铁等18家重点企业为投保重点，辽宁确定了率先在废物处理企业开展业务，江苏、云南、深圳、宁波、重庆等省市也先后开展了环境污染责任险试点。其中最为突出的是山西省环保部门与保险企业联合开展的环境污染责任险试点，选择在煤炭开采、化工、非煤矿山采选、冶金、焦化、医药等82家企业作为首批试点，自2011年10月正式启动以来，共有68家试点企业投保，保费收入1156万元，承担风险总额7.5亿元；截至2012年7月底，共发生赔案8起，赔款75.28万元，取得了良好的经济和社会效益，成为全国环境污染责任险“政府推动、市场运作”的典范。

（二）推行环境污染责任险的意义

从长期看，环境污染责任险是完善我国环境污染损失赔偿制度的重要途径。由于现阶段我国环境污染赔偿制度不够完善，污染事故罚款总额及赔偿总额远远不足以偿还事故造成的直接经济损失，国家和社会承担了大部分环境危害及相应的经济损失。通过推行环境污染责任险参与环境污染事故处理，有利于分散企业经营风险，大大减少环境污染事故对企业经营活动的影响，促使其快速恢复正常生产；有利于发挥保险机制的社会管理功能，利用费率杠杆机制促使企业加强环境风险管理，提升环境管理水平，促使企业履行环境责任；有利于使受害人及时获得经济补偿，稳定社会经济秩序，减轻政府负担，促进政府职能转变，政府在处理环境事故时也能减少环境恢复和救济等方面的支出。国际经验表明，实施环境污染责任险是维护污染受害者合法权益、提高防范环境风险的有效手段。

二、我省环境污染责任险发展现状和存在问题

（一）发展现状

目前，我省还处于工业化中期的初始阶段，能源消耗以煤炭为主，产业发展以资源密集型和资本密集型为主，高能耗、高物耗的火电、钢铁、建材等行业发展较快，资源消耗量和污染物排放量大，环境污染风险的管理工作任重而道远。2009年5月，河北省人大常委会审议通过了《河北省减少污染物排放条例》，规定要积极推进有毒有害化学品生产、危险废物处理等重污染单位参加环境污染责任保险。自2009年以来，为落实环保部关于推行环境污染责任险的工作意见，河北省环保部门一直在积极推动环境污染责任险在我省的落地工作。2011年10月，在省金融办、环境保护厅和河北保监局的共同推动下，绿色保险试点工作启动仪式在保定举行，标志着我省环境污染责任险的推广正式拉开序幕。试点期间，保定市环保局与保险机构结合试点实际，首先确定从事生产、经营、储存、使用、排放有毒有害化学品企业；危险废物生产、收集、运输、存贮、处置企业和重金属排放企业这三个高危行业选择了100家企业进行了首批试点。截止到2012 年7月底，保定试点共投保企业55家，承担风险总额近7000万元，收取保费206万元，尚未发生保险索赔事故。根据保定市环保局的安排，下一步将开展第二批化工企业的推广工作，进一步总结和积累试点经验，扩大试点范围，争取实现更大的突破。

（二）存在问题

我省推动环境污染责任险保定试点工作虽然取得了一定的成绩，但其中也存在着较大的问题，从而制约了环境污染责任险的快速发展。

（1）缺少政策支持，未建立有效的推动机制。为推动环境污染责任险试点，保定市环保局出台了一系列支持政策，包括在核发、换发排污许可证、危险废物经营许可证时提示引导；与绿色信贷挂钩，对未按规定办理环境污染责任险的高风险企业，停止授信等。这些政策虽然对推动环境污染责任险提供了一定的支持，但因多为引导性措施，缺少强制性和实质性的政策控制，特别是缺少类似山西省规定的：未投保环境污染责任险的企业，停止审批该企业环境影响评价文件、不批准环境保护设备验收、不得核发排污许可证、不得出具企业上市和再融资环保核查意见、不得安排环保补助资金等较有强制力的政策，因此对企业投保没有较强的政策控制力，环境污染责任险未形成有效的推动机制，为下一步深入推广和可持续发展带来阻力。

（2）企业投保意识不强，积极性不高。经调查，在业务推动过程中，很多企业不愿投保，普遍存在以下想法：认为环境污染风险是一个逐渐积累的过程，企业短期内不会发生污染事故，因此存在侥幸心理，不愿投保。因为环境污染责任险属于社会公益性较强的险种，对企业本身经营短期内可能不会带来实际利益，因此很多企业投保积极性和投保率不高。在100家试点污染企业中，推动近1年来，目前只有53家企业完成了投保，投保率仅为50%。但环境污染责任险因其社会公益性强的特点，目的是为了保障社会公众的利益不受损害，是在无形中为人民群众的人身和财产案例提供保障，是化解社会风险、保障民生的重要举措。因此，实践表明，如仅靠企业意愿自愿投保，环境污染责任险很难实现突破。

三、环境污染责任险强制试点可行性分析

（一）国内外发展经验

环境污染责任险具有较强的社会公益性，强制模式成为当今国际上环境污染责任险发展的一大趋势。美国一般采取强制性环境污染责任险来实现对环境污染事故的保障。从20世纪60年代起，美国就针对有毒物质和废弃物的处理可能引起的损害责任推行强制责任保险。德国自1990年12月10日《环境责任法》通过和实施之后，开始强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。欧盟对环境责任保险给予了极大的关注，并一直致力于在其成员国推行强制环境责任保险，2004年1月，欧盟环境责任指令对欧盟环境民事责任制度进行了正式立法。综合国外环境责任保险模式实践可以看出，强制模式是环境责任保险的一个发展趋势，欧盟的立法就是一个很好的例证。在少数实施自愿模式的国家，环境污染责任险的发展也是在国家的积极参与和引导下实现良好发展的。

在我国，由于环境污染责任险尚处于起步阶段，很多省、市对环境污染责任险进行了尝试和探索，并取得了积极的效果。如山西省环境污染责任险强制试点，对全省高污染重点企业进行了统保。今年上半年，四川省也开始推行环境污染责任险强制试点，江苏、湖南、湖北、山东等省市也进行了积极的尝试，并取得了较好的效果。

（二）强制推行环境污染责任险的必要性

（1）环境污染责任险的负外部性效应决定了强制投保的必要性。环境污染具有典型的负外部性效应，即排污企业的行为对环境资源的不利影响由该企业以外的第三方——他人和后代人承担。所以，污染企业在决定生产、投资、消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的成本和收益，而对经济活动所需环境要素的投入和产出，特别是由此而产生的广泛社会后果，却没有或者没有完全折合成与企业经营效益有关的成本和收益。污染企业在各自的成本分析中利用的是私人成本，而不是社会成本。事实上，社会成本一般远远大于私人成本。完全依靠市场本身所带给企业的利益驱动明显不足，因此，在没有外界因素的干预下，污染企业一般不会选择自愿购买环境责任保险。

（2）环境污染责任险的公益性特点更适合强制推广模式。环境污染责任险实现了环境侵权损害赔偿责任的社会化，可以弥补传统民事损害赔偿制度难以使受害人得到及时有效补偿的缺陷，实现经济效益和社会发展与社会效益和社会公平的统一；另一方面，环境责任保险大大减轻了企业的压力，缓解了企业和受害人之间的矛盾，有利于维护社会的和谐稳定。但是，环境责任保险的公益性使得自愿模式下环境责任保险成功实施的条件要求很高，因此有选择性地实行以强制为主导的模式，既有利于实现环境污染损失补偿社会化，又有利于借助良好的法制环境强化企业的环保意识。

（3）强制为主导的模式更适合我国的基本国情。我国目前环境方面的立法尚不完善，很多环境约束性政策还没有出台。经常发生的一个情况就是，在污染企业的不当措施给环境带来巨大损害的同时，众多的受害者受到牵连。然而，没有配套法律的措施和相关保险等补救措施造成受害者的损失无法得到赔偿。巨大的环境治理成本和维护成本必然给政府支出带来压力。另一方面，企业的环保意识淡薄，对环境污染的危害性缺乏足够认识。在这样的情形下，企业缺乏购买环境责任保险的积极性。两方面的原因造成环境污染事件接连发生，造成责任人得不到相应惩戒，受害人得不到应有赔偿。因此，在这样的国情下，施行强制模式为主的环境责任保险则能很好地弥补环境污染受害者的损失，实现环境损害社会化承担机制，防范个别企业因无力承担环境造成的损失而破产。

（三）强制推行环境污染责任险的法律依据和政策支持

《民法通则》《侵权责任法》《环境保护法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》等法律条文中都对环境污染责任进行了明确的规定。河北省2009年5月通过的《河北省减少污染物排放条例》，提出“积极推进有毒有害化学品生产、危险废物处理等重污染排污单位参加环境污染责任险”。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》指出，要改革创新环境保护体制机制，健全环境污染责任保险制度，开展环境污染强制责任保险试点。2011年12月，国务院下发的《国家环境保护“十二五”规划》中，明确要建立环境事故处置和损害赔偿恢复机制，将有效防范和妥善应对重大突发环境事件作为地方人民政府的重要任务，健全环境污染责任险制度，研究建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度。以上法规和文件，为环境污染责任险的强制试点提供了法规和政策支持。

四、推动我省环境污染责任险强制试点工作的举措

（1）积极推进环境污染责任险强制试点，构筑我省环境风险管理屏障。我省地处京畿要地，环绕首都北京，一旦发生重大的环境污染事件，极易对京津地区产生直接或间接的影响，不仅会在经济利益上造成巨大损失，而且会产生较大的社会负面效应，甚至会影响社会的和谐稳定，因此，我省对环境风险管理的责任更大重大。加强环境保护，建立环境风险损害赔偿机制，大力推行环境污染责任险势在必行。通过推行环境污染责任险，构建我省的环境风险损害赔偿机制，从事前防预、事中督促和事后补偿等多层面对环境风险进行管理，采取切实措施减少污染事件的发生，为和谐社会建设和保护民生构筑起我省环境风险管理的一道屏障。

（2）因地制宜，在环境污染高危行业先行试点。目前，由于相关法律法规不健全，企业对投保企业环境污染责任险的意识淡薄，还不具备全面实行强制保险的基础，因此，应结合实际，在污染高危行业先行进行试点。本着“先易后难、分段进行、逐步扩大”的原则，初期在部分环境污染严重、环境风险大的行业（如危化、重金属、采矿、水泥、造纸）以及地理位置特殊的企业（如临近重要河道）实行强制试点，其他企业实行自愿投保，这样不仅有利于与环保工作相结合，提高重污染行业的环保意识，更有利于在重污染领域先行探索经验，为后期的全面推广打好基础。

（3）出台必要的推动和支持政策，激发企业投保的积极性。虽然环境污染责任险的社会公益性较强，但因为要增加企业经营成本，所以将会导致企业投保积极性不高。我们可以借鉴其他试点地区的有效经验，逐步建立环境污染责任险参保企业保费财政补贴制度，对主动参保的企业，也可考虑将企业所交一部分排污费用作为保费补贴，给予投保企业一定的税收优惠，从而有效减轻企业负担。其次，还应将投保环境污染责任险纳入评比考核，把投保该保险作为企业环评审核的前置条件，鼓励企业主动投保。对未参保的企业，如果出现污染事故，将予以严厉处罚，以提高制度实施的针对性和有效性。同时，可尝试建立环保部门、保险公司、银行三方合作联动机制，由环境保护部门制定高污染、高环境风险产业（产品）目录，将投保环境污染责任险情况与其获取信贷的资质挂钩。通过这种市场化手段引导环境责任保险的发展，形成“不通过环评项目不能上马、不构建环境污染保障机制得不到信贷支持”的机制，构筑环境保护的第二道防线。

（4）健全环境污染责任险承保技术，设计科学合理的保险方案。环境污染责任险是一个专业性和技术性较强的险种，仅凭保险机构的人员很难对企业的环保能力进行准确、全面的评估，因此在承保过程中，环保部门和保险企业应联合建立环境污染责任险专家库，针对不同行业、不同企业，由环保技术专家进行专业的风险评估，既可为承保定价提供科学依据，又可通过评估对投保企业提供风险管理建议，提高企业在环保设施方面的管理水平，有效降低环境污染风险。在保险方案的设计上，应结合我省实际，实行“高风险、高保费；低风险、低保费”的弹性保险费率体系，参考企业的环境管理水平、企业的地理位置、企业设备的管理和运转情况等设计科学合理的保险方案，达到既能满足企业分散风险的要求，刺激其投保积极性，又能刺激和引导企业进行技术革新，加强环境治理，走循环经济的经营方式，从而实现环境污染责任险为环境保护工作的全方位推动。

（5）多方联动，共同参与，推动环境污染责任险取得实效。环境污染责任险的推动必须要靠政策推动才会有发展空间，涉及环保部门、保险监管部门、保险公司和投保企业的多方联动，必须多方共同参与，政府和环保部门出台推动政策和办法，保险监管部门协调保险机构积极参与并监督其有序运行，保险机构要制定科学合理的保险方案并提供优质的保险服务，投保企业在加强环保设施建设和投入的同时投保环境污染责任险，增强抗风险能力。特别是在保险公司选择上，因为环境污染风险不易有效分散，且在承保、防损、理赔上技术难度高，开展业务成本较高，经营风险不可低估。因此，应根据实力、服务、技术、产品等综合评定，选择综合实力强、服务好的保险公司参与此项工作。只有多方联动，明确责任，各司其职，才能有效推动我省环境污染责任险稳步开展并取得实效。

作者单位：中国人民财产保险股份有限公司河北省分公司责任信用保险部