建立政府推动与商业保险相结合的绿色保险机制

建立政府推动与商业保险相结合的绿色保险机制

王涛辉

环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。在许多国家，环境污染责任保险制度已被证明是一种技术成熟、法律体系相对健全、对环境管理比较有效的市场化机制。在我国，党中央、国务院以及各级党委、政府把治理环境污染摆上了重要日程，召开会议，下发文件，部署工作。2007年12日，原国家环保总局、中国保监会联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，随后相继在湖南、江苏、湖北、沈阳、上海、重庆、昆明等省市开展了试点工作，进行了环境管理与市场手段相结合的有益尝试。2009 年5月，河北省人大常委会在全国首创推出了《河北省减少污染物排放条例》，前几年省委省政府还实施了节能减排“双三十”责任制考核，取得了较好效果。近年来，河北保险业对环境污染责任保险进行了研究探索，对建立政府与商业保险相结合的绿色保险机制问题也形成了一些认识，希望与大家共同分享。

一、环境污染不亚于巨型自然灾害造成的危害

2008年，我国发生历史罕见的汶川地震、南方部分地区冰雪自然灾害、席卷全国的三鹿“毒奶粉”事件，使得“巨灾”和“责任”成为全国高度关注的问题，尽快建立巨灾保险基金、强制性食品安全责任保险自然成为党政和坊间热议话题。相比之下，“环境污染责任保险”却显得重视不够，推动力不大。事实上，以笔者之见，环境污染所具有的基本特征，使得它对人类的危害丝毫不亚于巨灾和其他自然灾害。一是环境污染的后显性特征，往往使得人类有可能因为过于注重眼前利益的短视行为而忽视环境污染的滞后或隔代显示的严重危害；二是波及性特征，使得环境污染的危害会像瘟疫一样蔓延，在所到之处肆虐横行；三是叠加性特征，使得环境污染会随着时间的推移累积加重，而不会如巨灾那样具有时间阶段性，自然产生并自然消亡；四是时空密集性特征，则使得环境污染会对人类所有的活动时间和活动空间产生危害，从而对人类的生活产生全面影响。因此，环境污染是危害21世纪人类健康乃至生存的最大隐患，是关系到人的可持续发展的大问题，是比巨灾等自然灾害更为严重的民生问题。

然而， 环境作为一种公共产品，破坏容易究责难，极易产生“污染企业获利、损害大家埋单”的公地悲剧，从而使得治理环境的任何政策选择和取向都会影响到许多人的经济利益、生产和生活方式，处理不好就会引发社会矛盾，影响社会的和谐和安定。因此，要解决这个难题，除了依靠传统行政手段的“外部约束”外，还应运用环境风险管理的商业性环境污染责任保险这一市场经济手段，对环境资源利益进行调整。

二、商业环境污染责任保险是环境风险管理的重要手段

当前，我国正处于环境污染事故高发期，一些企业污染事故频发，一些受害者得不到及时赔偿，引发了很多社会矛盾。国家虽然不断在立法、执法、宣传等方面加大对环境违法、环境侵权行为的管理力度，但由于缺乏有效的环境风险保障机制，环境污染责任事故的经济责任落实难的问题至今仍没有得到根本解决。然而，引入环境污染责任保险制度，可以充分发挥商业保险在维护污染受害者合法权益、提高防范环境风险能力、平息污染事故矛盾纠纷、减轻企业和政府经济负担等方面的优势和功能。

（1）保险可以分散企业经营风险。由于环境污染事故影响范围广和损失数额巨大的特点，靠单一企业很难承受。通过环境污染责任保险，可以将单个企业的环境风险转嫁给保险公司。一旦发生污染事故，则由保险公司赔付，分散了单一企业的经营风险，使企业得以迅速恢复正常生产经营活动。

（2）保险可以加强环境风险管理。保险公司可以利用污染企业责任保险的费率杠杆机制来促使企业加强环境风险管理，提升环境管理水平。同时，保险公司为降低损失发生，还会聘请专家对投保企业的环境风险进行预防、监督和控制，减少污染风险。

（3）保险可以使受害人及时得到经济补偿。环境污染受害者往往是众多知识水平有限、抵抗能力较低的弱势群体。一旦污染事故发生，很难从侵权人处得到及时足额赔偿。若投保了环境污染责任保险，一旦事故发生，保险公司会在第一时间出现场，在最短的时间赔付，避免了复杂而冗长的事故处理程序，保护受害者的利益。

（4）保险可以减轻政府财政负担。由于受利润动机的支配，一些企业存在着将环境污染成本社会化的天然动机，而受害者或社会则承受着环境污染带来的伤害，形成了“企业赚钱污染环境，政府出资治理环境”的极为不公平的现象，违背了“谁污染谁负责”的原则。建立环境污染责任保险制度，通过市场机制与分摊风险，有助于减轻政府花巨资治理被破坏的污染环境。

三、制约环境污染责任保险发展的主要因素

我省与全国一样，环境污染责任保险已经或正在准备起步，但由于受到各种因素的制约，其发展尚存在着不少问题和困难。

（1）法律法规体系不健全。环境污染是外部成本显著的经济行为，在无制度约束的情况下，污染企业不愿意投保，将污染成本转嫁给社会公众，以利扩大自身利益。只有政府通过一系列的制度安排予以规范，才能真正约束环境污染行为。从国际经验来看，环境污染责任保险最发达的国家和地方，往往就是那些拥有健全法律制度的国家或地区，常以强制保险形式开展。我国没有独立的环境责任法，虽然在《海洋环境保护法》《道路运输管理条例》等法规中已含有环境污染责任条款，但未形成体系，尚显单薄，又过于原则，缺乏具体操作规程。法律责任体系不完善，致使现阶段全方位开展环境污染责任保险，尤其是实施强制保险制度的依据不足。

（二）政策支持力度不大。环境污染具有多样性、分散性、突发性和破坏性特点，污染事故往往给人身、财产和自然资源造成重大影响，加上我国环境污染事故进入高发期，仅仅依靠保险公司商业模式运作力量过于单薄。目前部分试点省市虽给予了政策支持，但主要停留在给予投保企业保费补贴层面，缺乏税收及风险保障基金等深层次支持措施。

（三）风险分散度较小。从部分试点省市情况看，参保企业以危险化学品生产、储存、运输、使用企业和有色金属冶炼、危险废物处置等风险相对集中的中小企业为主，而对于资金实力雄厚、污染防治工作相对到位的大型企业，投保需求较弱，存在逆选择，导致覆盖受限，风险无法分散。

（四） 保险产品创新能力较弱。由于环境侵权行为危害结果难界定、责任期限很长、赔偿金额较大，以及利益相关方对承保责任范围、限额和索赔有效时限等存在不同认识，开展环境污染责任保险风险较大。还因为污染事故涉及面广，因果关系复杂，理赔信息难认定，又缺乏历史损失数据，风险概率难确定，保险产品合理定价难。目前，我国环境污染责任保险产品都在模仿和借鉴国外产品，未能根据我国不同地区不同行业特点“量体裁衣”，产品缺乏吸引力，部分保险公司分支机构又不具备开发新产品的能力，制约了环境污染责任保险的发展。

四、对建立河北环境污染责任保险制度的相关建议

从我国国情、省情出发，借鉴部分省市试点经验，对我省逐步建立以政府推动与商业保险相结合的环境污染责任保险机制，提出以下几点建议。

（1）政府主导推动，建立和完善环境责任保险制度。从各国和我国部分省市试点经验来看，环境污染责任保险的发展离不开政府的主导和推动。只有政府重视环境保护，积极利用保险机制贯彻其环境保护政策的实施时，环境污染责任保险才能得到长足发展。第一，从地方法规层面，在河北省人大常委会出台《河北省减少污染物排放条例》的基础上，省政府出台河北省环境污染责任保险指导意见等规范性文件，推动责任保险发展。第二，从组织推动层面，成立由河北省环境保护厅、省金融办、河北保监局等相关单位为成员的环境污染责任保险制度推进工作领导小组，指导环境污染责任保险工作的开展。第三，在事故惩处层面，强化对环境污染行为的惩处力度，增加污染行为的机会成本，降低污染事故发生概率。

（2）出台配套政策，扶持环境污染责任保险事业。借鉴国家农业保险政策模式，支持环境污染责任保险。一是把环境污染责任保险纳入环保监管体系。对严重危害环境的行业，实施强制保险方式；对污染较轻、污染事故发生率较低的行业，实行任意环境责任保险。对污染企业是否已经投保作为审核换发许可证的前置条件，作为污染资金安排、环保评估评先等方面的参考因素。二是给予保费补贴。对参保企业，政府财政给予总保费30%～50%的补贴，减轻企业负担，调动积极性。三是实行优惠税收政策。对承保保险公司实行免征营业税和企业所得税，增强经济补偿能力。四是建立环境污染专项风险基金。由政府财政、排污企业、保险公司共同出资，每年投入并积累，用以支付重大环境污染事故超赔部分以及垫付应急处理费用等。

（3） 调动保险主体的积极性，发挥环境污染责任保险的保障功能。鉴于环境污染责任保险处于起步阶段，保险责任范围应以污染的直接损失为主，环境风险的间接损害以及恢复生态环境等责任待积累经验后再逐步纳入。保险公司要加快消化吸收国外成熟产品经验，收集我省往年重点行业环境污染事故数据，根据我省不同行业和区域的环境风险和类型及特点，开发符合国际惯例、切合市场需求、能有效保障环境风险的保险产品，合理确定责任范围，分类厘定费率，提高环境责任保险制度实施的针对性和有效性。建立保险公司联合共保机制，风险共担，利益共享，提高承保理赔能力。加强理赔工作管理，规范、高效、优质地开展理赔，最大限度的保障受害人的合法权益，主动化解社会矛盾纠纷，发挥保险的保障功能。

（4）选择重点行业和城市进行试点，指导和推动全省环境污染责任保险工作。本着先易后难，突出重点的原则，结合我省实际，重点选择易发生污染事故的企业、储存运输危险化学品的企业、危险废物处置企业等开展试点工作。同时，按照改革创新精神，选择条件较好的城市，争取地方政府出台相关制度，实现环境污染责任保险的局部政策突破。要加强对试点工作的指导，及时总结经验，推动全省环境污染责任保险的发展。