财政支出概念

第五章　财政支出

学习目的与要求

通过本章的学习，使学生能了解财政支出的概念、分类和提高财政支出效益的途径，掌握购买性支出和转移性支出的性质和内容，领悟财政支出对国民经济发展的重要意义。

第一节　财政支出概念

财政支出是国家对通过财政收入所集中起来的财政资金进行有计划地分配的过程。它是指政府为履行其职能而支出的一切费用总和。通过对财政资金的分配，以满足整个社会再生产和国家各方面活动的资金需要，从而为实现国家的各种职能服务。

为了合理而有效地使用财政资金，加强对财政资金的管理和监督，需要对财政支出的内容进行科学的分类。所谓财政支出的分类，是指从不同角度出发，根据一定的标志，把各种不同用途的财政支出进行划分和归类。在对财政支出进行科学分类的基础上，可以进一步探索各大类支出在财政支出总额中的比例关系，以及各大类支出内部各项具体支出之间的比例关系，从而揭示出财政支出的结构。

一、财政支出的分类与结构

(一)财政支出的分类

财政支出是国家把筹集到的财政资金用于社会生产和生活各方面的分配活动，也是政府履行其职能而支付的相应资金。财政支出的项目繁多，各种支出的性质各异，目的也不同，其分类标准也不统一。参照国际上常用方法和我国的实际情况，通常可以采用以下几种方法对财政支出进行分类。

1．按政府职能分类

财政支出是实现政府职能的基本物质保障，其直接目的就是满足政府执行其职能的物质需要，政府职能规定了财政支出的性质和方向。政府一般都具有政治职能、经济职能与社会发展职能，因此政府支出也可以分为以下几种。

(1)国防支出。包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实际兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费，防空经费等。

(2)行政管理支出。它是指政府的各种职能部门的支出，包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法检察机关，以及驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等。

(3)社会文教科卫支出。包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费和社会保障等社会事业发展的各类经费支出。

(4)经济建设支出。它是指用于物质生产领域的投资，是我国财政支出中一项最重要的支出。主要包括基本建设支出、挖潜改造资金支出、科技三项费用、简易建筑支出、地质勘探费支出、增拨国有企业流动资金支出、支援农村生产支出、城市维护建设费支出、国家物资储备支出、抚恤和社会救济费支出等。

2．以政府机构为标准分类

即按政府机构的实际组织分类(或支出的管理部门)，如就中央政府来说，可以分为国防部支出、外交部支出、公安部支出、司法部支出、农业部支出、国内贸易部支出等等。

(3)以财政支出的具体用途为标准分类

根据这个标准进行分类，财政支出项目有:基本建设投资支出，企业挖潜改造支出，科技三项费用支出，地质勘探费支出，国防支出，价格补贴支出，其他支出。这种分类方法是预算支出项目的划分方法。

(4)按价值构成分类

按价值构成分类体现了财政支出的最终用途，其理论基础是马克思关于社会产品价值构成理论。按此标准进行分类，财政支出可分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出三大类。

一是补偿性支出。即用来补偿企业生产过程中生产资料消耗的支出，在实际中通常是指对固定资产折旧的补偿。由于生产过程中的消耗补偿一般不通过集中性的财政分配进行，所以，在财政支出中，这部分支出所占的比重并不大。

二是积累性支出。即用来直接增加社会物质财富和国家物资储备的支出，是直接用于社会扩大再生产的投资，包括用于扩大再生产的基建投资、非生产性建设投资、增拨企业流动资金、国家物资储备资金、支援农业生产等支出。

三是消费性支出。即国家财政用于社会共同消费的实现所安排的支出，包括国防行政、科教文卫、社会保障和社会福利，还包括非生产部门个人消费等方面的支出。消费支出在财政支出中占有重要地位，是实现政府各项职能的主要支出形式。

5．按经济性质分类

按经济性质划分财政支出，即按支出能否直接得到相应的商品和劳务补偿，可将财政支出分为购买性支出和转移性支出两大类。

(1)购买性支出。它是指政府以购买者的身份，在商品和劳务市场上购买商品和劳务时所发生的支出，如政府各部门的事业费和政府各部门的投资拨款。这类支出具有一个共同点:政府一手付出了资金，另一手相应地购得了商品和劳务，并运用这些商品和服务，实现国家的职能和满足社会的公共需要。在这一类支出中，政府和其他经济主体一样，在市场上从事着等价交换的活动，它所体现的是政府市场性再分配活动。

(2)转移性支出。它是指政府不获得直接经济利益补偿的单方面支出，通过特定方式向企业部门和个人家庭部门等单方面转移财政资金的支出，是政府对企业和个人的无偿支付，不能在经济上得到等价的补偿。如社会保障支出、各种补贴以及捐赠、补助金和津贴、资本转移等。这类支出具有一个共同点:政府财政付出了资金，却无任何所得，在此，不存在交换的问题，它所体现的是政府的非市场性再分配活动。

(二)财政支出的结构

财政支出结构一般是指财政支出由哪些具体的支出项目所构成，故又可称为财政支出构成。

1．影响财政支出结构的基本因素

(1)财政支出规模。首先，财政支出规模越大，财政支出结构得到满足的可能性也越大，政府希望调整财政支出结构的目标也较容易实现。反之财政支出结构的调整与优化将缺乏财力基础。其次，影响财政支出规模变化的各种因素必然导致财政支出结构的形成或调整。在一定程度上看，正是各种复杂因素对政府管理社会的影响，使政府必须通过财政控制一定数量的社会财富，保持一定的财政支出总量，以满足各种财政支出构成的实现。

(2)社会经济发展阶段。在财政支出规模既定的基础上，不同国家受经济发展阶段的影响，财政支出结构会存在较大的差异。在发展中国家，财政支出中经济建设支出的比重大，而用于社会发展与社会福利方面的支出比重小，其主要原因在于国家经济发展水平有限，财政支出占GDP的比重难以提高，财政支出规模较小，在国家经济发展压力较大的情况下，财政支出构成将表现出经济建设支出比重较大的格局。而在发达的市场经济国家，由于经济总量大，人均GDP很高，国家经济发展主要由非政府主体推动，财政支出结构更多地体现社会发展需要，经济建设支出所占比重通常很低。

(3)社会经济制度。社会经济制度是指经济的运行模式，最典型是计划经济和市场经济两种经济制度。只要推行市场经济制度，就必须控制财政支出中的生产性投入，特别是减少政府直接对竞争性行业的投资。政府为促进市场经济的顺利发展，对一些市场投资主体不愿承担或不能承担的重要基础设施建设则应加大投资力度。而为了保证市场竞争实现必要的优胜劣汰，又必须允许企业的兼并甚至破产，允许人才流动及失业现象的存在，与此同时，政府必须建立社会保障制度，增大财政支出中社会保障方面的支出，以保证社会的稳定。

如果实行计划经济制度，以生产性支出为主要内容的财政支出结构通常是重要的表现形式，我国和前苏联、东欧国家都曾长期采用过这种财政支出结构。事实上，经历过典型的市场经济或计划经济的实践后，在现代大多数国家，无不认识到实行极端市场原则和极端计划原则的严重缺陷，大多采用以市场经济制度为主的混合经济制度，这客观上形成了在市场发挥配置资源的基础性作用的前提下，政府对市场缺陷进行必要干预的基本格局。这种经济制度的变化必将引起政府财政支出结构的调整，并逐步体现出财政支出结构性的新特征。

2．财政支出结构的调整规律性

财政支出结构的形成，是财政在实现国家的社会经济目标的过程中进行财力分配的结果。一般而言，在国家社会经济制度相对稳定、经济发展基本正常的条件下，财政支出结构不会有太大的变化，影响财政支出结构的各种因素可能使财政支出结构出现固化倾向。但是从中长期的角度考虑，财政支出结构的调整则带有客观必然性。

第一，一国在不同的社会经济发展阶段上有不同的政策目标，必然对财政支出结构的调整提出要求。在不同发展阶段上，可能出现的政府公共支出在投资或转移支出方面的变化，既会促进财政支出规模的扩张，也将带来财政支出结构的调整。

第二，国家的社会经济制度改革，也将导致财政支出结构的变化。国家经济制度的转型，比如对公有制或私有制、计划经济或市场经济制度的重新选择必然会影响到财政支出的分配，并形成不同的财政支出结构。1979年以来，我国不断推动计划经济向市场经济的转型，逐渐形成了与计划经济时期迥异的财政支出结构。

第三，国家面临全局性重大事故或经济问题时，会导致财政支出结构的激变。如国家经历战争或受到战争威胁时，财政支出结构将表现出向国防支出倾斜的特征。比如，我国从新中国成立初到20世纪70年代，财政支出结构中国防经费仅次于经济建设支出而位于第二。国家经济发展出现全局性问题，需要通过财政支出的调整来解决经济危机也会导致财政支出结构的变化。比如，当总供需不平衡时，将需要调整政府的购买支出与转移支出结构。当国际收支严重不平衡时，国家可能会通过出口补贴来改善国际贸易条件。

二、财政支出的原则

财政支出的原则是指政府在安排和组织财政支出的过程中应遵循的基本准则。由于财政支出的内容是相当广泛的，要正确分配、使用和管理财政资金，保证国民经济持续稳定地发展，在安排财政支出的时候，有必要制定并遵循一定的原则。结合我国的实际情况，财政支出应遵循以下几个原则:

(一)效率原则

经济学的基本问题是在资源稀缺的条件下研究生产什么、怎样生产和为谁生产。前两个问题针对如何使用现有资源，用这些资源来生产哪些产品和服务，每一种产品生产多少数量，如何将不同种类的资源用于生产不同的产品，即主要考察资源配置。后一个问题针对生产成果的分配，考察各个人所拥有或享有的生产成果的份额，即收入分配。资源配置考虑的是效率问题，而收入分配考虑的是公平问题。

经济学一般意义上的效率是指帕累托效率，即如果要改善一个人的状况，必须牺牲其他人的状况为代价。如果还没有达到这样一个状态，则可通过调整资源配置，以提高社会生产的效率，即帕累托改进。严格意义上讲，资源配置的效率分为生产效率、产品组合效率和交换效率三个层次。生产效率是指如何运用现有资源和技术生产最多的产品，它要求所有产品的资源技术替代率相等。经济效率不仅考察生产出最多的社会产品，而且要讨论生产什么样的社会产品，即什么样的产品组合。产品组合效率是指在产出水平既定条件下能使社会的满意程度达到最大化的产品组合状态，其鉴别标准是产品的边际转换率等于产品的边际替代率。生产效率解决了生产最高的产出水平问题，产品组合效率解决了在既定产出水平下什么样的产品组合能够最令社会满意的问题，但是这个产品组合和由谁来消费最有效呢?这就是交换效率需要解决的问题。交换效率要将不同的社会产品配置给不同的人消费，使每一种产品能够发挥最大的效用。具体来说，交换效率是指不同产品在不同个人之间配置的一种状态，即某个人的满意程度既定的条件下，其他人的满意程度达到最大化，其理论鉴别标准是某一个人的产品边际替代率等于任何一个其他人的产品边际替代率。

在财政意义上看，生产效率要实现生产尽可能多的公共产品和私人产品，也就是要使生产活动处在生产可能性边界上;产品组合效率则要求在公共产品和私人产品之间作出选择，使社会资源在公共政府部门与私人市场部门之间达到有效配置;而交换效率则是将生产出来的公共产品和私人产品交给效用评价最高的人来消费，严格意义上讲是将生产出来的公共产品配置给效用最高的人群和地区。如果能够满足上述条件，财政支出则能够满足效率原则。

(二)公平原则

效率考察生产什么和如何生产，从技术上看具有较强的科学性;而公平考察社会产品如何分配给不同的社会群体和个人，主要涉及价值判断问题。显然，价值判断的主观性强，主要由个人的世界观所决定，因而很难有所谓的科学性。

关于公平，学界有规则公平、起点公平和结果公平等观点。规则公平认为，经济活动是所有社会成员参与的竞争，竞争的规则必须公平。这种规则对于各种社会成员来说应当是统一的，所有人都应遵守同一规则参与经济活动。这些规则包括:确认个人对生产要素的所有权，承认其所拥有的体力、智力和财富;个人以自愿、诚实的方式进行交换，禁止抢掠、盗窃和欺骗;个人按照自己对生产所作出的贡献大小获取属于自己的收入份额。规则公平认为，在统一的规则前提下，个人的收入份额与其对生产的贡献份额相一致的收入分配才是公平的。由于个人所拥有的生产要素不相同，个人的努力程度不同，个人在生产过程中所作出的选择不同，因此，按照对生产的贡献份额所取得的收入份额也就不同，而且可能出现贫富不均、收入差距过于悬殊的收入分配状况。但从规则公平的角度看，收入是否存在差距并不能成为公平与否的衡量标准，公平的含义仅在于所有社会成员都按统一的竞争规则行事，个人的收入份额与其对生产的贡献份额相一致。

起点公平试图对规则公平进行补充，不仅竞争过程中的规则要公平，而且对于所有社会成员来说，竞争的起点也应是公平的。就像赛跑，选手们要从同一条起跑线上出发;而在社会经济活动中，每个人也应当有大致相同的起点。在现实中，人们参与竞争的起点是不平等的，有人出生在富裕家庭，有机会接受大量遗产;有人出生在贫困家庭，进入社会时赤手空拳;有的人在智力或体力上具有一定的天赋，而有的人则存在某种智力或体力上的缺陷。因此，当人们参与社会竞争时，起点就不一致。在这种情况下，即使竞争过程中的规则是公平的，所产生的收入分配状况仍然是不公平的。起点公平强调在起点一致条件下的规则公平，因此它依然承认分配结果上的差别，并认为只要这种差别是由于努力和选择所形成的，它就是合理的。

从一个单独的过程来看，起点公平似乎是对规则公平的一个补充，但若从一个连续的过程来看，起点公平又是对规则公平的否定。后一代人的起点恰恰是前一代人的结果，要使后一代人的起点相同必然要使前一代人收入分配的结果相同，这就要求前一代人对生产的贡献与收入分配结果分离，从而违背了规则公平，因此，起点公平将最终导致结果公平。

结果公平强调收入分配的结果，强调各社会成员之间所收入份额的相对关系。公平的含义是指个人收入份额的均等，贫富差距较大就是不公平，缩小贫富差距就促进了公平，而公平的理想境界则是平均主义。结果公平是对规则公平的否定，不管一个人对生产贡献的大小，其收入份额应当与其他人相等。

在财政意义上，公平作为评价收入分配状态的标准是结果公平。与其说财政学家偏爱这种公平，不如说它是理论抽象的结果。资源配置的效率是要把“蛋糕”做大，而收入分配的公平则是要将“蛋糕”合理的分配给社会公众。在财政意义上，实现结果公平就是要不断降低贫困指数和基尼系数。

(三)量入为出与量出为入原则

1．量入为出原则

量入为出原则是指政府根据一定时期内(通常为一年)的财政收入总量来安排财政支出，要力争做到财政收支平衡。它体现了一国经济发展水平对财政支出的制约。从历史发展的角度考察，量入为出的财政思想是与人类社会处于较低水平的经济发展阶段相适应的财政再分配理论。在整个前资本主义社会，生产力水平低下，长期存在的自然经济不可能给社会创造更多的物质财富，社会的相对封闭、商品经济不发达又使社会财富的积累十分有限，国家基本没有可能通过现代社会的财政赤字政策来实现超分配。在正常情况下，满足国家需要只能量力而行、量入为出。如果因为国用不足需要扩大财政支出，唯一的办法就是增加税收。但在落后的社会经济条件下，过度的税收负担通常会造成国民的极度贫困和生存危机，引起战乱和改朝换代。马克思曾说过，捐税问题始终是推翻天赋国王的第一个原因。因此，历代封建君主从巩固其统治地位的角度出发，安排财政支出不得不奉行“量入为出”。在西方资本主义制度确立之初，新兴资产阶级出于自身利益，也主张实行“量入为出”的财政支出原则，并要求政府少收税，少干预经济，执行严格的预算制度，为资本主义的自由竞争和实现资本的原始积累创造条件。因此，量入为出的财政支出原则源于较低的社会生产力发展水平，体现社会总积累水平对财政分配的制约，反映了社会总产品特别是国民收入分配中的客观规律对财政分配的制约。

从现代市场经济制度角度考虑，坚持量入为出是保持财政分配的相对稳定，防止国家债务过度膨胀的客观要求。由于市场经济是高度发展的商品经济，这种制度加快了社会财富的积累速度和信用的发展，使社会财富的分配与调剂更为方便，也使现代社会的政府有条件通过信用形式甚至增发货币来扩大政府支出，并为现代国债制度和财政赤字政策的推行提供了可能。但是，国债不可能长期依靠政府发行新债来偿还，最终必须由新增国民收入来保证其偿还能力。我国1994年颁布的《预算法》明确规定:“中央政府公共预算不列赤字”，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构”。即使是美国，里根政府和克林顿政府都承诺减少和消除政府预算赤字，谋求财政平衡。

2．量出为入原则

量出为入原则是指根据国家最基本的财政支出需要来确定收入规模，从而寻求财政支出的平衡。它将财政支出放在首要地位来考虑，是对政府公共支出保持必要数量的一种肯定。量出为入既是社会发展的需要，又是一种积极的财政分配观念。从实践中来分析，如果政府为保证国家的安全与巩固、社会经济的稳定与发展所必需的基本财力不足，不能有效地履行政府职能，那么全社会的共同利益及国民的个人利益就难以得到保障。

将量出为入作为一种财政支出原则加以肯定，要明确以下问题:

(1)应当通过积极组织财政收入来保证必要的财政支出，量入为出是财政支出的基本准则，是实现量出为入原则的基础，量出为入是对量入为出原则的补充与发展。

(2)量出为入是强调保证政府必不可少的支出，而不是指可以任意扩大政府支出。

(3)应根据经济社会变化的各种因素合理确定政府职能，在科学测算政府支出的基础上，主要依靠税收收入的增长来保证财政支出增长;如果需要发行国债，则应根据经济发展和国家可能的偿债能力确定借债额度。

第二节　财政支出规模分析

一、财政支出规模的量度标准

(一)财政支出绝对规模

财政支出绝对规模是指财政支出总额，它是反映一定时期财政支出规模的绝对指标，是分析政府可支配财力的重要指标。在纵向比较上，财政支出总额通过考察政府财政支出规模的增长趋势，及财政收入总量与GDP总量的增长趋势，能反映财政支出规模与财政收入、财政支出与经济增长的关系及合理程度。在横向比较上，财政支出总额一方面可以比较各国在不同经济发展阶段上的财政支出总额，考察一国在相同时期的财政支出规模的状况与合理程度;另一方面可以比较一国范围内各地区在同一时期的财政支出总额，考察各地区在经济发展与财政能力上的差距，为国家经济政策的制定或调整服务。

(二)财政支出相对规模

1．财政支出占财政收入的比重

财政支出规模的大小要受到一定时期内财政收入的总量和增长情况的制约，财政收支的数量对比关系，在很大程度上反映了财政支出的相对规模。财政支出占财政收入的比重是考察财政支出规模的基础，但是财政支出规模是否合理要做更深入的分析。在一般情况下，财政收支相等或略有结余，反映财政收入规模与财政支出规模基本一致，如果这时财政收入能有效满足财政职能实现的需要，一般可以认为财政支出的规模是基本适度的;但是如果财政支出并不能保证国家最基本的支出需要，即使财政收入与财政支出基本相等，实现了财政收支平衡，也不能认为财政支出的规模是合理的。这说明即使财政支出大于财政收入，其财政支出规模也可能是合理的。如我国改革开放后，仅1985年没有赤字，大多数财政年度都表现为收不抵支，但不能说有赤字的年度财政支出规模就一定不合理。因此，对财政支出规模是否合理的评价还应当结合国家社会经济情况来进行综合评价。

2．财政支出占GDP的比重

一个国家在一定时期内GDP的总量是反映一国经济实力的最主要的指标，是支撑一国经济社会发展的主要物质基础。财政支出占GDP的比重反映了政府部门占用社会经济资源的状况。与财政收入占GDP的比重相比，财政支出占GDP的比重更能反映财政分配对GDP的占有额度。因此，政府在财政分配中更应当注意研究财政支出占GDP的合理比例，如果超过应有的合理界限，过度对GDP进行再分配，则会削弱民间积累，影响社会经济的正常发展。我国财政支出占GDP的比重在改革初期还处于0. 30左右，而后处于长期的下降趋势，1995年左右达到了最低的0. 12;其后该比重则处于回升趋势，目前已达到了前所未有的0. 21。

3．中央与地方政府支出占全国财政支出的比重

在考察政府间财政关系时，国际上常常采用两个指标:一是中央财政支出占全国财政支出的比重，二是地方财政支出占全国财政支出的比重。中央财政支出占全国财政支出的比重，考察中央政府对全国财力分配的影响程度，体现国家运用财政分配来实现全国社会经济目标中的宏观调控能力。一般而言，市场经济国家，通过中央实现的财政支出总量及在全国财政支出中的比重较大，发展中国家则较低。自1990年以来，我国中央财政支出的比重一般保持在30%左右，而地方财政支出的比重则保持在70%左右。而从财政收入的比重来看，1994年分税制改革后，中央财政收入的比重基本稳定在50%以上，呈逐年上升趋势，2002年则达到了最高的55%。

4．人均财政支出

除上述相对额指标外，最能反映财政支出相对规模的指标是人均财政支出。人均财政支出反映了国民从政府公共支出中获得的平均公共产品及服务水平，更有利于国际比较。随着我国财政支出总量的上升，我国的人均财政支出从1978年的116. 57元上升为2004年的2191. 50元，增长了接近20倍;而2005年和2006年的财政支出大幅度上升无疑在更大程度上提高了人均财政支出水平。

二、财政支出增长的理论分析

随着经济发展，国家职能的扩张，世界各国财政支出不断扩张，为了找出影响财政支出增长的原因，各国学者进行了积极探索，取得了有价值的研究结果，其中有代表性的财政支出增长理论主要有:

(一)瓦格纳法则

19世纪德国社会政策学派的代表人物瓦格纳最早对财政支出规模不断扩大的现象展开了研究。瓦格纳在对当时欧美及日本等国公共部门进行调查的基础上，从政治因素和经济因素两方面分析了财政支出不断增长的原因。他认为财政支出不断增长的政治因素是国家活动规模扩大的结果，而经济因素则是工业化和城市人均收入的提高。他指出，财政支出呈现出一种不断上升的长期性趋势，并认为其中最基本的原因是工业化中的社会进步对政府活动规模扩大的需要。具体表现在对政府保护与管理服务方面的需求的扩大，对政府干预经济及直接从事生产经营活动的需求的扩大，以及对具有极大外部经济效益项目需要的扩大。同时，随着国民收入的改善，人们对文化、教育、卫生、福利等公共产品及混合产品的需求会上升，也促使财政支出不断增长。尽管瓦格纳并没有对财政支出总量增长与规模确定的全部原因进行分析，但其研究成果已为众多国家的财政支出实践所证实，故被称为“瓦格纳法则”。

(二)梯度渐进增长理论

1961年，英国经济学家皮科尔和怀斯曼提出了财政支出的“梯度渐进增长理论”，对财政支出规模的扩张性趋势进行了进一步的研究，认为外在因素是影响政府财政支出增长的重要方面。

对财政支出规模呈“梯度渐进增长”变化趋势的原因，皮科尔和怀斯曼将其归结于人们的“租税容忍水平”。认为当国家面临种种“激变”(如国家经受战争、经济危机、特大自然灾害时)而影响到全社会共同利益时，纳税人的“租税容忍水平”将会提高，政府财政支出也就可能跃上一个新的阶梯。“激变”之后的财政支出水平会有所下降，但通常不会降到原有的水平，形成替代效应、集中效应和检查效应。替代效应是指“激变”之后的全国性调整会扩大中央政府的财权，造成地方政府财权收缩;检查效应是指“激变”后的人们会加强对社会公共制度的思考，对“激变”进行检查和反思，从而促使财政支出水平维持在“激变”时期的水平上。

(三)发展阶段增长论

发展阶段增长轮，即经济发展的财政支出增长理论，是R．A．马斯格雷夫和W．W．罗斯托的重要研究成果。该理论指出，在经济发展的早期阶段政府公共投资在社会总投资中占有较大的比重，公共部门必须为整个经济的发展提供具有较大外部经济效益的基础设施，为经济的发展创造一个良好的投资环境。到经济发展中期，私人部门已有较大发展，私人资本积累增大，基础设施大都已经建成，政府投资成为私人投资的补充。在经济成熟期，社会公众对交通及相应的基础设施，对教育、医疗、住房、通讯等服务的改善要求不断上升，从而促使政府财政支出规模上升。

在该理论中，马斯格雷夫还研究了政府转移支出的变化。认为转移支出占GDP的比重，取决于不同时期政府的再分配目标。马斯格雷夫认为，低收入国家如果出于公平考虑而增加转移支出，会降低私人储蓄并产生其他的负激励效应，不利于经济增长率的提高，因此经济发展早期的政府转移支出不会太大。在经济发展中期和成熟期，政府再分配的成本会下降，转移支出将会有较大程度的增长。此外，马斯格雷夫还对人口、技术、社会、文化、政治等因素对财政支出规模的影响进行了研究。

(四)官僚行为增长轮

从官僚行为的角度来研究财政支出规模的问题，是强调政治制度与官僚行为对财政支出规模的影响。公共选择理论认为，官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团，其行为目的在于实现预算规模最大化或机构规模最大化。在实践中，官僚机构通常可通过两种方式来扩大预算规模:第一，利用其信息优势使社会公众和政府相信他们确定的产出水平是必要的;第二，利用低效率的生产技术来增加生产既定的产出量所必需的投入量。

官僚行为增长论还强调特殊利益集团的存在对于财政支出增长的影响。认为特殊利益集团会利用其政治影响政府的决策，并使财政支出向有利于自己的方面倾斜，从而直接促使政府预算规模的扩张，导致财政支出规模不断增长。

除此之外，西方福利经济学派的研究观点与方法也有较大的影响。福利经济学派主要从微观角度来解释财政支出增长的原因。福利经济学派以自身的有关理论为基础，把私人产品市场的有效供应理论移植于公共产品的供应中来，并找出影响公共产品供应和需求的主要因素，计量诸如需求、环境、人口、公共供应品质量、公共部门投入的价格等对财政支出产生的影响。

三、影响财政支出规模扩张的因素

(一)政治原因

政府组织财政收入安排财政支出的主要目的之一是满足其履行政治职能的需要。因此，国际国内政治的稳定性、执政党的政治偏好及政治体制的行政效率等都是影响政府财政支出规模的重要因素。

1．国际政治的复杂化

二战以后，国家关系日趋复杂化，国际政治危机迅速反映到各国内部，使国际政治经济问题转化为国内的政治经济问题;而为了化解这些危机及影响，各国政府不得不增加财政支出。20世纪以来出现的世界性经济危机、战争及国家或地区间的冲突、金融危机和贸易争端无不体现出国际关系的复杂化，并使各国财政支出压力骤然增大。

2．国家职能的扩大化

由于各国经济的发展与国家间相互联系和制约的加强，国家职能迅速扩张，政府职能机构不断增设，现代资本主义国家的政府早已超越了亚当·斯密时代的小政府，从而导致财政支出规模的不断提高。

(二)经济原因

1．国家经济干预的需要

在经济发展的过程中，发展中国家大都通过干预经济的方式来促进社会经济的发展，其中主要是通过直接投资来提高资源配置效率。比如，我国计划经济时期的经济建设支出占财政支出的比重均在50%以上。而在发达国家中，1912—1933年的世界经济危机促使各国纷纷改变自由放任的社会经济政策，开始采用政府行为直接参与社会经济生活，政府在经济方面的财政支出大幅上升。二战后，资本主义国家的国有化浪潮和恢复经济政策使政府财政中的经济支出有增无减;同时，各国为实现充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡的经济目标，更加重视对经济的影响和干预，财政支出规模不断扩大。

2．社会经济发展的需要

实际上，各国政府为有效配置资源，都不同程度上加大了直接投资规模，从而扩大了政府财政支出的规模。在典型的市场经济国家，财政直接投资成为弥补市场缺陷、补充私人经济不足的重要手段，其目的在于保护市场竞争活力和经济发展的动力;在发展中国家，特别是经济发展的早期，政府因承受着赶超世界先进水平的压力，无不通过直接投资参与经济过程来实现既定目标。

3．物价波动的影响

从长期趋势看，各国的物价水平均呈上升趋势，政府财政支出逐年增长是不争的事实，并且在政府规模日趋扩大的情况下，物价上升将引起财政支出更快地增长。当物价总水平上升过快时，政府不仅要面对保证基本公共服务须安排更多支出的压力，还必须解决在物价总水平提高后出现的社会不公平现象，这会使政府的消耗性支出和转移性支出都有一定的上升。

(三)社会发展的原因

1．人口与环境保护的压力

人口增长给财政支出带来的压力，表现在四个方面:第一，人口总量的增加必然要求政府增加各种最基本的社会公共需求，否则将降低国民享有的公共服务及社会福利水平。第二，人口素质提高的压力要求政府必须扩大学校、医疗卫生机构、福利设施等的规模，增加行政管理、立法司法、军队警察、治安保障等公共服务。第三，人口增长带来的老龄化会增加财政支出中养老金、退休金等的支出压力，扩大财政支出规模。第四，人口增长还会增加对资源的消耗，从而产生环境问题。我国建国后在经济发展的同时，生态环境受到较大的破坏，环境承受能力已变得十分脆弱，迫使财政每年不得不用大量的财力来解决环境问题，从而给我国政府财政带来巨大的支出压力。

2．社会福利的改善

经济发展基本目标的实现，最终应体现在国民的富裕程度上。社会福利程度的提高，也是缓解社会矛盾的润滑剂。在我国，社会经济的发展必须以提高人民的物质文化生活水平为出发点，即必须有效提高社会公众的福利水准。在西方国家，社会福利的改善则着眼于缓和社会矛盾。在经济竞争和科技竞争日趋激烈的现代社会，改善社会福利更是一种人力投资的手段。因此，各国政府都在通过财政支出结构的调整和规模的增加来努力提高社会福利的水平。

3．社会分工的复杂化

随着社会活动的复杂化，社会经济活动的分工更加细化。在此背景下，政府必须增设必要的职能机构以满足由分工细化带来的新型公共需要，由此必须增加财政支出。

四、财政支出规模扩张的控制

尽管财政支出的增长及规模的扩张已成为各国政府财政支出的一个带规律性的问题，但财政支出是政府的主观行为，如果不加约束则容易失控，并产生严重的不良后果。因此，合理控制财政支出的增长规模是必要的。

1．明确政府的职能范围

财政支出是由政府的职能范围决定的，因此科学界定不同时期内的政府职能成为合理确定财政支出规模的基本前提。

亚当·斯密对政府职能的界定为保护国防安全，建立严格的司法行政部门，建设、维护公共工程和公共设施三大职能。20世纪20年代末的世界性经济危机使亚当·斯密的理论受到怀疑，以凯恩斯为代表的国家干预理论开始形成。在凯恩斯理论的基础上，新古典学派、货币学派、供给学派等都提出了各自的政府职能理论。其中的主流学派认为政府应当具有三项职能，规范市场行为，实现资源的有效配置、收入的合理分配和经济的相对稳定。

2．财政支出规模总量的控制

控制财政支出的总量规模必须建立在有效界定政府职能的基础上。有效界定政府的职能，能够大致框定财政支出的其本范围，降低财政支出总量。但是，即使对政府职能进行了科学的界定，财政支出规模的总量控制仍有可能失效。这是因为在政府职能范围内，财政支出的弹性很大，其根源在于忽视了经济增长对政府职能实现的基础性作用。因此，控制财政支出的总量规模，从根本上讲要根据一定经济发展阶段上的经济总量和增长速度来作出科学决策。

3．财政支出结构增长的控制

在一定的社会政治经济制度下，财政支出结构的确定因不同时期而有差异，即财政支出的增长在特定时期内有一定的侧重。比如国家面临战争威胁时，国防支出的增长势必最为突出;在我国经济转轨时期，政府给企业、个人的财政补贴也会有所上升。财政支出结构控制就是要根据特定时期的社会经济需要，调整财政支出的重点，解决社会经济发展的主要矛盾，从而为控制财政支出的非理性增长创造条件。

第三节　购买性支出

购买性支出是政府按照等价交换原则购买商品和劳务，以便向公众提供各种公共产品和服务的支出，它反映了政府配置资源的作用。它主要包括两大部分:一是社会公共消费支出，如行政管理支出、国防支出和文教事业支出;二是各级政府用于各种公共投资的支出。因此，可以把政府购买性支出大致划分为社会公共消费支出和政府投资支出两个部分，两者的区别在于支出项目发生后是否形成资产。

社会公共消费支出和政府投资支出在购买支出中的比重，与政府职能的范围密切相关。一般来说，发达国家的政府职能侧重于提供公共产品和公共服务，有些公共产品和公共服务利用私人部门购买的方式进行，因此，政府投资支出的比重较小。而发展中国家处于经济起飞阶段，且各项公共设施基础较差，因此，政府投资支出的比重一般较高。

一、行政管理支出

行政管理支出是财政用于国家权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需要的各种费用支出。其内容取决于国家行政管理机关的结构及其职能。在我国行政管理支出主要包括以下几点。

(一)行政支出

是指用于各级政府机构的各项经费支出，例如党政机关经费、行政业务费、干部训练费等。

(二)公安支出和国家安全支出

是指用于公共安全机关、国家安全机关等的经费支出，具体又包括各级公安机关经费、公安业务费、警察学校和公安干部训练学校经费、安全机关经费、安全业务经费等。

(三)立法机构支出

是指用于人民代表大会的各项经费支出。

(四)司法检察支出

是指用于各级法院、检察院以及司法行政的经费支出，又包括司法检察机关经费、司法检察业务费、司法学校与司法检察干部训练经费等。

(五)外交支出

是指用于国家外事机构进行外交活动的经费支出，具体又包括驻外机构经费、出国费、外宾招待费和国际组织会议费等。

行政管理是政府的一项基本职能，且随着社会经济的发展，经济活动日益复杂，政府需要管理的事也就越来越多。虽然行政管理支出不会直接创造物质财富，但是它保证了政府机构的正常有效运转，保证了政府职能的实现，从而提高了资源配置效率，促进了社会经济的稳定运行，改善了收入分配状况。所以，行政管理支出必须要给予保障，而且它还会不断地增加。

从我国的情况看，改革开放以来，行政管理支出占财政支出的比重在不断上升。从1978年开始，，行政管理支出增长率和占总支出的比重都开始快速提高;行政管理支出增长速度大大快于财政支出的增长速度。特别是1980—1990年，行政管理支出占总支出的比重提高的比较快。1998年，按中国现行的统计口径，行政管理支出占财政支出的比重达14. 8%，与其他国家相比，中国的行政管理支出比重也是较高的。

分析我国行政管理支出的快速增长既有其合理的一面，也有其不合理的一面。其合理的一面为:首先，改革开放以来，为了适应市场经济体制的需要，政府的职能在不断地扩大与拓展;其次，我国经济的不断发展，为行政管理支出的增长提供了可能。

但从行政管理支出的内部结构来看，改革开放以来，我国行政管理支出的增长率过快、比重不断提高的主要原因是人员经费的增长过快。据统计，1991—1995年，人员经费中的工资、补贴和其他费用，年平均增长率分别为24. 8%、25%和26. 1%，分别比行政管理支出增长率高出4—6个百分点。人员经费增长过快的原因:一是由于行政人员的报酬提高。改革开放以来，我国的分配格局发生了较大的变化，国民收入分配逐渐向企业和个人倾斜。加上国家开始推行公务员制度，先后几次上调工资和提高各种补贴。1978年，我国行政人员的年平均工资为655元，到1999年上升到8978元，是1978年的13. 7倍。二是由于行政人员的数量增加。1978年，我国行政人员只有430万人，到了1999年增加到1088万人，是1978年的2. 5倍。行政人员职工人数占全社会年底职工人数的比例，从1978年的4. 5%提高到1999年的9. 3%，提高了近5个百分点。无论从行政人员数量的增长速度还是从行政人员数量占全社会职工的比例提高来看，行政人员的规模的确大大膨胀了。

行政管理支出增长过程中所暴露出来的问题，提醒我们必须加强对行政管理支出的改革。改革的关键在于行政管理精简机构、压缩编制，严格财务管理制度。因为在我国确立社会主义市场经济体制之后，政府职能发生了变化，许多与行政管理、行政命令有关的部门与机构需要撤销或合并。与此同时，建立一个严格的财务管理制度是非常必要的。目前，财务管理制度不严，任意提高差旅费和会议费标准，集团购买力膨胀，公款吃喝现象严重，都是行政管理费用增长过快的重要原因。因此，建立有效的约束机制，严格控制行政管理费的开支，应是当务之急。

二、国防支出

国防支出是政府用于国防建设、国防科研、军队正规化建设和民兵建设方面的经费支出。国防支出按用途划分又可进一步分为维持费和投资费两部分。维持费主要用于维持军队的日常活动，提高军队的战备程度，是国防建设的重要物质基础。具体来说又包括军事人员经费、军事活动维持费、武器装备维修保养费和教育训练费等。投资费主要用于提高军队的武器装备水平，是增强军队战斗力的重要保证。具体包括武器装备研制费、采购费、军事工程建设和国土防空费等。

从公共物品理论看，国防属于纯公共物品的范畴，即它只能由政府来组织和提供，国防服务向全体国民提供集体消费性利益，而不管国民是否支付费用。一国的国防支出规模受许多因素的影响:

(一)国际局势的变化

当国际局势紧张、战争危险增加、国家安全受到威胁时，一国的国防支出就要增加;当国际局势趋向缓和，国际环境比较安宁，那么一国的国防支出就要适当地减少。

(二)国防战略的选择

一国政府对国际政治经济形势的认识与判断以及在此基础上做出的相应决策，对一国的国防支出规模有重要的影响。

(三)国家财力的大小

国防建设是以经济为基础的。在经济建设时期，由于国家财力有限，从经济长远发展的要求看，应适当控制国防支出，以集中财力进行经济建设;经济发展了，国家财政资金充裕了，国防支出的规模自然就有可能增加了。

(四)地域范围的大小

一国的地域范围大小无疑会影响到一国的国防开支的多少。在其它因素不变的情况下，地域范围越大，国家用于保护疆土的防护性开支就越多。一般来说，地域大小与一国国防开支的多少呈正相关关系。

从我国的国防支出情况看，由于我国政府一直奉行防御战略，所以国防支出占财政总支出的比例比较低。如果与经济水平相当的国家相比，我国的国防支出比重也是很低的。在中下等收入国家中，除印度尼西亚外，我国的国防支出比重是最低的，自改革开放以来，我国国防支出比重呈现不断下降的趋势，特别是1993年以来，我国的国防支出占GDP的比重仅为1. 2%，还不到西欧国家平均水平的一半。按我国目前的经济发展水平，国防支出占GDP的比重过低。从国防支出与财政支出的比率看，我国从新中国成立至今，国防支出占财政支出比重的总趋势也是下降的。

鉴于当前和今后的国际形势以及我国国防支出的下降趋势，我国国防支出的规模和结构应适当调整。首先应当制定合理的国防支出发展规划，保持国防费的适度增长。在国防支出的增量中，调整人员生活费和武器装备费的比例关系，适当提高后者的比例。国防费控制应遵循的原则是:保障供给，厉行节约。

三、文教科卫支出

文教科卫支出是指国家用于文化教育、科学技术、卫生、体育、出版、通信、广播等事业部门支出的总称。它具体又包括文化事业支出、教育支出、科学事业支出、卫生事业支出等。

文教科卫等事业单位不同于实行独立经济核算的企业，它们没有独立的收入来源，即使有部分收入，也不足以抵补本身的日常开支。而它们提供的服务一般都属于混合公共物品，在消费中具有不完全的非竞争性和非排他性及外部效益。随着社会的进步，人们生活水平的不断提高，文教科卫事业在社会经济生活中的地位和作用越来越重要。

文教科卫支出到底是生产性的还是非生产性的支出，目前仍是学术界争论的焦点。按照马克思主义关于生产劳动和非生产劳动的科学划分，文教科卫支出显然属于非生产的范畴。这主要是指它本身并不直接创造物质财富。

如前所述，文教科卫支出属社会公共需要支出，但一般满足的是准社会公共需要，它提供的是“混合物品”。因此，其资金来源往往就具有多样化。在社会主义市场经济条件下，为了促进这些事业的发展，政府、企业和居民个人应当共同出资。具体地来说:①基础教育、基础科学研究和卫生保障事业等，应由财政出资。②应用教育、职业技术教育、高等教育、应用学科教育、实用科学技术研究、一般医疗服务开支等，由财政出资和企业投资、受益者个人出资相结合。

(一)教育支出

教育是指培养新一代劳动者的整个过程，包括学校教育、岗位教育和社会教育等。教育是科学技术进步的基础，是劳动力再生产和提高劳动者素质的重要条件，是建设社会主义精神文明的基本因素。我国政府从长期的发展目标出发，把发展教育事业作为国家的重要战略决策，加强对教育的政府投入，通过国家财力给予扶持。

教育的本质是为学生提供一个环境，使之在此环境中能够通过自身的努力和外界的帮助，提高素质，实现自我。广义的教育是指以影响人的身心发展为目的的社会活动，狭义的教育是指学校教育活动，其主要表现形式是学校通过教学组织活动，对学生或其他层次的劳动者进行培养、培训，目的在于使受教育者掌握一定的知识与技能，达到自我实现的目标。本章所指的教育主要是狭义的教育活动。

教育具有不完全的非竞争和非排他性，而且具有一定的外部性，属于具有外部性的混合产品。一方面，受教育者学到知识和技能，增强了竞争能力，能够在今后的工作中获得较好的收入与物质、精神享受，即受教育的收益具有内部性的特点。另一方面，有相当一部分的教育利益通过受教育者外溢给了社会，从而提高了整个社会的劳动生产率，提高了民族文化与道德素质，保证了国家的民主制度得以在一个良好的环境中运行，因而教育的收益又具有外部性的特点。

尽管教育收益具有外部性，但并不是所有教育收益的外部性程度都一样的，表现为较大的差异性。①通常认为，初等教育的目的是满足社会公众对基础教育的需求，目的在于提高整个民族的基本素质，从而为整个社会的民族法制建设铺平道路。因此，初等教育的基本特性是效益的外部性，使整个社会得到了最大的收益，而受教育者只得到了教育带来的小部分收益。②相对来说，高等教育的外部性要小得多。高等教育有教学和科研两大任务，教学的目的是提高学生的素质，提高劳动者的生产效率，增强其在社会中的竞争力;而科研的目的是为整个社会创造物质和精神财富，基础科学研究最大的、直接的受益者是整个社会，而应用性科学研究直接的受益者是特定的经济主体，整个社会则是间接的受益者。③中等教育收益的内部化倾向及外部性特征介于初等教育和高等教育之间。④职业教育以技能培训为主，注重对学员或劳动者进行短期、实用性教育，以适应具体工作岗位的要求。职业教育针对性强，突出了个人的教育选择，受益的外溢范围相对较小，基本上符合私人产品性质。

按照经济学原理，政府应当根据外部性的程度来安排支出。首先，政府公共支出的重点应在初等教育或基础教育上，大力推进义务教育制度，特别是农村义务教育制度，保证每一个公民接受基本教育的权利。其次，政府应根据中、高等教育的特点，保障对基础性科学和基础性研究的支持力度，原因就在于这些学科和研究的市场化程度低，无法通过市场竞争来提供有效的服务水平;对于应用性学科和应用性研究，则应根据其收益的外溢性程度给予适当的资金支持。再次，对于职业教育，政府应当在政策引导和资金资助的前提下，倡导市场竞争性的办学模式，鼓励多渠道、多角度的资金筹集模式。

另外，教育支出还要着力解决教育的公平化问题，努力帮助贫困者接受各种层次的教育。贫困者由于自身经济条件有限，对教育的效用评价一般会低于实际效用，即形成所谓“优质品”。优质品的存在，致使有良好教育潜力的贫困者无法接受应有的教育，形成了人才的浪费。同时，贫困者即使正确评价教育的内在化收益，但受制于较低的融资能力，无法获得足够的教育投入资金，从而恶化贫困者的未来竞争能力及收入水平。因此，政府不仅要根据教育对社会的外部性来安排支出，而且要针对贫困者的教育机会公平问题提出有效的政策。比如，建立国家助学贷款制度、奖学金制度，帮助贫困学生解决在校期间的学习和生活费用。

四、文卫事业支出及其重点

文化事业支出是指包括文学艺术、戏剧歌舞、电视电影、广播出版、体育运动和其他文化部门的总称。文化事业是社会生产力发展和社会文明进步的结果，文化事业的发展与复兴，不仅关系到国家和社会的稳定与发展，而且对经济的发展也有积极的促进作用。卫生事业是指包括医疗、防疫、保健等部门的总称。发展卫生事业，对保障国民身体健康，保证劳动者具有强健的体魄，保证劳动者再生产，发展社会生产力，均具有十分重要的作用。

无论文化事业还是卫生事业，均有不同的层次性，而不同层次的文化卫生事业的外部性是不同的。就文化事业中的电影来说，消费者能够从观看电影中获取精神上的享受，具有较强的收益内部性特点，而消费者自身也愿意付费去购买电影票或光盘及影带。因此，电影制作发行业的公共财政支出相对较小。我国拥有悠久的戏剧历史，曾经涌现过大量优秀的剧本及戏剧家;随着社会经济生活节奏的加快，戏剧受到的关注程度日益降低，已经难以形成有效的市场环境，无法通过市场化的经营战略来获取其自我发展和自我实现的条件。但这些戏剧不仅是我国优秀文化的沉淀，而且是人类文化的共同遗产，其对人类发展的贡献是无法估量的。因此，政府有必要安排适当的财政资金以支持戏剧业的发展。另外，文学艺术、广播出版、体育运动等部门也具有不同程度的收益外部性特点，政府的资金支持应重点放在外部性较强的事业上。

同样，在卫生事业内部，公共防疫和保健事业的外部性最强，属于比较典型的纯公共产品，而医疗事业的内部性则较强，并具有一定的竞争性。因此，政府支出的重点应是公共防疫及保健，并兼顾医疗事业。近年来，“看不起病”成为医疗事业的最大的积弊，受到社会各界人士的强烈关注。改革医疗卫生事业，形成政府支持和监管下的市场竞争环境，对于提高医疗卫生服务质量和降低医疗成本具有十分重要的意义。

五、科教文卫支出的管理

(一)加强定员定额管理

定员定额管理是指对事业单位的人员和支出进行定额控制的管理形式。

1．定员管理

定员就是确定人员编制的指标，根据“精兵简政”的原则和要求以及各个事业单位的不同性质，规定完成一定工作任务所需要的职工人数。人员编制或人员配备比例必须先进合理，经有关部门核定的人员编制在执行中一般不得突破。

2．定额管理

定额就是确定开支的限额，对不同的支出项目制定相应的开支标准。科教文卫事业单位的定额有收入和支出定额两类。收入定额主要包括:①补偿性收入定额。它是指科教文卫事业单位为补偿业务活动中人力、物力和财力的消耗而取得收入的定额。②生产性收入定额。它是指文教单位因提供实物产品而取得收入的定额。③代办性收入定额。它是指文教单位为其他单位或个人代办企业所取得收入的定额。支出定额的分类办法有:①按支出的用途划分，可分为人员经费定额和公用经费定额。人员经费定额是指人员经费中的各项定额;公用经费定额是指公用经费中的各项定额。②按定额的范围划分，可分为单项定额、综合定额和扩大综合定额。单项定额是具体开支项目的定额;综合定额是若干单位定额的汇总;扩大综合定额是若干综合定额的汇总。

(二)加强财务管理

科教文卫事业单位的财务管理制度主要包括以下内容:

1．预算管理形式

在1996年以前，我国财政对不同情况的科教文卫事业单位部门实行三种不同的预算管理形式，即全额预算管理、差额预算管理和自收自支管理。1996年财政部正式颁布了《事业单位财务规则》，改进了预算管理形式，要求单位预算要全面反映单位的收支情况，全面采取核定收支、定额或定项补助的预算管理办法:

(1)核定收支

事业单位要将全部收支(包括预算内和预算外的收支)同意编列预算，报主管部门和财政部门核定。主管部门和财政部门根据事业单位的特点、发展计划、财务收支状况以及国家财政政策和财力可能，核定事业单位的年度预算收支规模。

(2)定额或定项补助。

定额补助就是根据单位收支情况，按相应标准确定一个总的补助数额并保持几年不变。定项补助则是根据事业单位收支情况，对某些支出项目实行补助，如对工资支出项目进行的补助。

(3)超支不补，节余留用

事业单位预算经主管部门和财政部门核定以后，单位预算由单位自求平衡，增收节支的留归单位继续使用;事业单位超支，主管部门和财政部门不予追加补助。

(4)收入上缴

对少数收入大于支出的非补助性单位可实行收入上缴办法。上缴数可以是定额的，也可以是按比例的;上缴办法可以按月或按季度，也可以在年终一次上缴。

2．收入和支出管理

长期以来，事业单位的收入和支出一直是被分成两块来管理的。收入管理方面，财政拨款作为预算内资金进行管理，而事业单位自己组织的收入则作为预算外资金进行管理。支出方面，国家只对事业单位预算内支出部分进行管理，用预算外收入安排的支出则完全在国家的控制之外。这种收支管理体制不仅造成收入管理和支出管理相分离，而且容易导致国家对预算内的支出部分管理过严，而对预算外的支出部分又缺乏管理的问题。为适应新形势下事业单位收入来源多元化的趋势以及增强事业单位活力和应变能力的需要，国家应当对事业单位的收支实行统一管理，统一核算，统筹兼顾。

第四节　转移性支出

一、转移性支出的含义与特点

转移性支出是指政府单方面把一部分收入的所有权无偿转移出去的支出，包括社会保障支出、各项财政补贴、公债利息支出以及资本转移支出等。它并非政府直接购买和消费经济资源，而是经由财政之手，将某个部门、集团和个人的部分收入转移到另一部门、集团和个人。从世界经济发展的历史来看，随着各国经济发展水平的不断提高和政府职能的日益扩大，转移性支出在国家财政支出总量中的比重也逐步增大，其地位也越来越重要。转移性支出主要有以下三个特点:

一是非购买性。该类支出不表现为对商品或劳务的直接购买，而是为了实现公平与效率，有利于保持社会经济稳定等政策目标而采取的一项资金转移或政策措施。

二是无偿性。转移性支出直接表现为财政资金的无偿、单方面转移，不期望受益者对此作出等价的补偿。

三是对社会经济发展的间接影响性。转移性支出会增加部分消费者对商品和劳务的需求，从而对社会的购买力、储蓄能力和价格产生不同程度的影响，而这些影响往往具有间接性的特点，其影响程度无法直接计量出来。

转移性支出主要包括社会保障支出和财政补贴支出，是密切关系人民生活的支出。

二、社会保障支出

社会保障是指国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重大社会政策，是劳动者或全体社会成员因年老、疾病、伤残、丧失劳动能力或丧失就业机会以及遇到其他事故而面临生活困难时，政府向其提供必不可少的基本生活保障和社会服务。社会保障是一种政府行为，其主体是政府。其对象是那些因年老、残病、伤残、生育、工伤、死亡等原因中断或丧失收入，无法保障基本生活的社会成员。

社会保障的实质是以政府为中介对国民收入进行再分配，其基本功能是为弱者提供基本的生活保障，以维护社会公平、公正和稳定。社会保障是公民应享有的权利，是政府应尽的职责。从根本上说，一国的经济发展水平决定了社会保障的范围与水平。

(一)建立社会保障的必要性

社会保障是市场经济体制的重要组成部分，它保证着社会成员的基本生活，促进了经济发展和社会安定，因此也被称为“安全网”。

建立社会保障非常有必要。首先，社会保障制度是现代社会的一项基本制度。一个国家社会经济要正常运转，一要有一个持续稳定的经济增长率，使得物质财富不断增加;二要有一个安定的社会环境，使社会成员的基本生活权利得到保障。人的一生除了会遇到生、老、病、死这些无法避免的问题外，市场经济的性质也决定了人民不可能完全摆脱伤残与失业的风险。这些问题真的出现时，如果要求每一个公民都依靠自己的力量来抵抗它给你带来的经济困难，摆脱困境，可想而知，是很难做得到的。那么，依靠市场可以解决这个问题吗?市场自身存在“失灵”情况，面对这些问题它也束手无策。所以，要解决这些问题，唯一的办法是由政府出面建立起社会保障制度。其次，社会保障是市场经济不可缺少的重要组成部分。在市场经济条件下，必然存在激烈的市场竞争。为了达到资源的优化配置，提高经济效率，劳动力的流动及资本的流动和重新组合必然会经常发生，失业问题的出现是不可避免的。这些问题靠市场自身是无法解决的，而如果不解决这些问题，又会影响到社会的稳定。综观西方资本主义国家社会保障制度的发展过程，每一次的发展无不与市场经济密切相关。如果没有社会保障制度的建立与完善，很难想象市场经济可以顺利地建立与发展。

我国目前正处在产业结构大调整的历史背景下，重复建设、产业结构不合理等问题的解决，必然会使失业职工问题变得比较突出，如果没有一个统一、规范、完善的社会保障体系，国有企业机制的转变、体制的改革就难以保证，社会安定也得不到维护。加快完善社会保障体系，是我国产业结构调整和国有企业改革的迫切需要，也是我国走向世界的需要，更是培育统一市场体系、巩固社会主义初级阶段基本经济制度的必要条件。

(二)我国社会保障制度的内容

1．社会保险

社会保险是国家对劳动者在其失去劳动能力、生病、伤残和失业时，为使其仍能享有基本的生活保障而给予的物质帮助。

在各国社会保障制度中，社会保险是其最基本、最核心的部分。我国保险也称劳动保险，它通常包括:

(1)养老保险。这是社会保险中最主要的组成部分。养老保险是指国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保障制度。

(2)医疗保险。是以职工单位缴纳的税(费)及政府补助为经费来源，对患者的受保人及其家属给予的医疗服务和收入补偿，以帮助其进行治疗并使其基本生活不受影响的一种制度。

(3)失业保险。是国家通过立法强制执行的，并根据国家有关法律筹集保险基金，对因失业而丧失生活来源的劳动者，在其等待再就业期间提供帮助，并通过专业培训和生产自救，使其重新就业的一种社会保障制度。

(4)工伤保险。是指受保劳动者因工或因职业病受伤、致残、死亡，劳动者或其遗属能够从国家、社会得到必要的物质补偿，以保证劳动者或其遗属的基本生活，以及为受工伤劳动者提供必要的医疗救治和康复服务的一种保障制度。

(5)生育保险。是妇女因怀孕、生育和抚育婴儿期间暂时离开工作岗位失去工资，而从国家获得基本医疗服务和生育津贴以维持基本生活的一种保障制度。

社会保险与商业保险不同，主要体现在: (1)社会保险是国家通过立法，运用行政手段强制实行的，带有明显的强制性。凡是在立法确定范围内的社会成员都必须参加;而商业保险则是自愿参加的。(2)社会保险是政府为了保证社会稳定而进行的非营利性活动;而商业保险则是以营利为目的的。(3)社会保险虽然也强调权利与义务对等，但受保者的保险收益不一定与其缴纳数额完全对等，因为社会保险的资金除个人缴纳的外，还有企业缴纳和国家的补贴等;而商业保险则强调所保金额与赔付数量的对等性，因为商业保险完全依靠收取保费筹集保险资金。

2．社会救济

社会救济是国家运用所掌握的资金和实物及服务设施等，通过专门的机构和人员，按照科学的方法，向无收入、无生活来源、无家庭依靠并失去劳动能力者以及生活在最低生活标准以下的个人和家庭，向一时遭遇自然灾害和不幸事故的遇难者所实施的一种保障他们最低生活的保障制度。

社会救济是一种国家资金的无偿的分配方式，它强调的是国家和社会对需要进行救助的成员的单方面的责任和义务;它保障的是最低生活需求。所以，社会救济是社会保障中最低层次的保障，也是最早的保障形式。它为社会稳定构筑了坚实的基础，被称为社会保障体系中的最后一道安全网。

社会救济不是慈善事业，被救济者也不是接受施舍和恩赐，而是作为公民所应享有的基本权利。实施社会救济是政府的职能，采取的救济方式可多种多样，可直接给予物质和货币资助，也可采取“以工带赈”的方法进行救助。

在我国，社会救济主要包括: (1)城市居民最低生活保障。主要是政府向城镇居民中无生活来源的孤、老、残、幼和收入不能维持基本生活的贫困户，以及农村中主要劳动力致残或死亡的家庭提供的救助。(2)农村“五保户”救济。这主要是政府向农村中的“五保户”(即享受保吃、保穿、保住、保医、保葬的孤寡老人、残疾人)提供的帮助。(3)灾民救济。主要是指政府向遭受严重自然灾害而陷入生活困境的城乡居民提供的帮助。

3．社会福利

社会福利是指国家出资兴办，以低费或免费的形式为社会成员提供的旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的一种社会保障形式。具体来说，它主要包括社会福利事业(如政府举办的社会福利院、精神病院、儿童福利院等)、残疾人劳动就业和社区服务等。

社会福利是社会保障制度的最高层次，如果说社会救济对受保人来说起到了“雪中送炭”的作用，那么，社会福利就是“锦上添花”。因为社会福利主要是为了促进城乡居民生活福利的普遍提高和改善，具有保障城乡居民随着经济的发展而安居乐业，不断提高社会质量的功能和作用。

4．社会优抚

社会优抚是国家和社会按照规定的优抚对象，对其提供确保一定生活水平的资金和服务并带有褒扬和优待抚恤性质的特殊的保障制度。

社会优抚主要包括以下几项内容:对退伍军人的就业安置、对现役军人及其家属的优抚、对烈士家属的抚恤、对军人退休生活的保障等。

(三)我国社会保障制度问题与改革

1．我国社会保障制度存在的问题

回顾20世纪50年代初期我国建立的社会保障制度，是一种由国家制定的社会保障条例，各地方、各企事业单位组织实施;这种社会保障制度与新中国成立初期的经济条件和生产力发展水平是相适应的，对促进当时的经济发展和维护社会的稳定起到了积极的作用。但进入市场经济体制后，这种传统的社会保障制度越来越暴露出它的弊端，与社会主义市场经济体制不相适应，其主要表现在如下方面:

(1)企业负担沉重，且各企业之间的负担不均衡。“文革”期间，我国的社会保障制度由社会保障变成了“企业保障”，保障费用和管理服务工作全由企业来承担，造成企业办社会现象，严重影响了企业正常的生产经营。由于实行企业保障，加之未考虑失业问题，所以我国财政用于退休、失业救济方面的开支微乎其微。同时，由于现阶段我国各地区经济发展水平不平衡，企业、个人的经济收入存在着差距，而且不同的企业和单位的职工年龄组合也不同，“企业保障”的弊端越来越明显。一些企业连工资都发不出，更无法给职工报销医药费，“公费医疗”形同虚设;拖欠养老费的现象更是屡见不鲜。在新老企业之间还出现了社会保障负担不均衡的现象，影响了企业之间的公平竞争。

(2)覆盖面窄，保障功能弱化。1978年后，我国进入社会主义市场经济体制，私营企业、个体经济和外商投资企业以及其他各种混合所有制企业纷纷出现，构成了社会主义市场经济的重要组成部分。而国家财政面向全社会提供的社会保障项目，通常只有抚恤支出、社会福利救济费和自然灾害救济费三种。现行的社会保障主要限于国有企业与部分集体企业，而社会保险实际上实行的是企业保障制度，尤其是国有企业保障制度。所以，传统的社会保障制度已不能满足更多的社会成员对社会保障的需要。

(3)管理分散，效益低下。现行社会保障制度是按地区和部门分开制定的，既没有统一的管理机构，也没有统一的管理办法。就管理而言，社会保障资金有市县统管，也有省级统管，还有行业统管，筹集办法也由各地自定;社会保障没有统一的管理机构。由于管理分散，管理成本高，保障资金挪用和浪费现象也时有发生，影响了社会保障作用的有效发挥。

(4)资金运筹方式不尽合理。我国社会保障制度在资金运筹上，实行的是“现收现付”制，即今天筹措的资金专门用于今天的保障费用支出。在国家财政和各执行社会保障的单位预算和会计账目上，没有与社会保障支出相对应的收入项目。所以，没有专项收入来源，也没有专门的社会保障基金。此外，我国的社会保障资金是以“费”的形式出现的，缺少强制性，在征管力度和监督程序上都显不足。所以社会保障基金财源不稳定，资金筹措压力巨大。有的企业连工资都发不出，医疗费和养老费更无从谈起。企业拖欠社会保障费的现象屡禁不止。

2．我国社会保障制度的改革

20世纪80年代初期，随着人口老龄化进程加快，企业退休职工和退休金的支付都在不断增加，过重的退休金负担使企业生产经营步履艰难，改革“企业保险”的呼声越来越强烈。1982年，我国南方一些省份进行城镇企业职工养老金统筹的改革试点，拉开了社会保障制度改革的序幕，从此，我国社会保障制度进入了全面改革的历史时期。从目前来看，我国社会保障制度改革主要体现在以下几个方面:

(1)建立了失业保险制度。1986年，为了改变企业人事效率，增加劳动力流动，争取劳动力优化配置，我国在新劳动力中实行《劳动合同制》，它和固定工形成双轨劳动力制度。同时，为了优化企业组织结构，国家又制定了《企业破产法》。为配合《劳动合同制》的推行与《企业破产法》的实施，1986年10月，国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，规定各国有企业按其在职职工标准工资总额的1%逐月交纳失业保险费，加上地方政府财政补贴构成供地方统一调剂使用的失业保险基金。此外，该规定还对失业保险覆盖对象、失业津贴标准等做了明确的规定。这些规定确立了我国失业保险制度的基本框架。

(2)对养老保险制度进行改革。1997年7月16日，国务院发布了《关于建立统一企业职工基本养老保险制度的决定》，要求制定个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，即“统账结合”的养老保险制度。该制度的要点是:按职工工资的11%建立养老保险个人账户，其中个人缴费8%，企业缴费划入3%。养老金支付分为两部分:一是基础养老金;二是个人账户养老金。此外，根据经济发展水平和在职职工工资的增长情况，建立养老金的调节机制。

到1997年底，全国参加基本养老保险的企业职工达8 671万人，占企业职工总数的90%;全国参加基本养老保险的企业离退休人员2 533万人，占企业离退休人员总数的98%以上。全年企业职工基本养老保险基金收入为1 337. 9亿元，支出1 251. 3亿元，当年结余86. 6亿元，历年滚存结余682. 9亿元。此外，企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险和商业养老保险都有了一定的发展，基金积累各有几十亿元。至此，我国养老保险制度改革向前迈进了重要的一步。

(3)对医疗保险制度进行了改革。1998年12月14日，国务院颁布了《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，标志着我国医疗保险制度改革全面展开。这次医疗保险制度改革的主要目的是:一是建立由用人单位和职工共同缴费的机制，切实保障职工的基本医疗;二是建立基本医疗保险统筹基金和个人账户，发挥互助互济和个人自我保障的作用，形成医、患、保三方激励与制约相结合的内在机制，控制医疗费用过快增长。

改革的基本思路是:低水平、广覆盖、双方负担、统账结合。低水平是指要根据我国目前的财政和企业的实际承受能力确定合理的医疗保障水平;广覆盖是指基本医疗保险要覆盖城镇所有单位及其职工;双方负担是指医疗保险的费用由用人单位和职工个人共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%，并规定随着经济发展，缴费率做相应的调整;统账结合是指基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合，个人缴费全部划入个人账户，用人单位缴纳的保险费的一部分用于建立统筹基金，另一部分按用人单位缴费的30%左右划入职工个人账户。个人账户的本金和利息归个人所有。

1999年上半年，国家还相继出台了定点医疗机构管理暂行办法等6个配套文件，使医疗保险制度进一步得到了完善。

(4)城镇居民最低生活保障制度的建立。针对20世纪90年代初以来我国经济结构的调整和国有企业改革的深化所带来的大量失业人员、下岗职工和困难职工的现象，1997年，国务院发出了《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对保障对象、保障标准、资金来源和有关政策措施做了明确的规定。1999年9月，国务院又发布了《城市居民最低生活保障条例》，要求1999年10月1日在全国城市实施这项制度。至此，我国的社会救济制度又向前迈进了一大步。

经过近20年的探索和改革，我国社会保障体系的建立取得了重大进展。特别是党的十五大以来，我国政府采取了一系列政策措施，大力发展社会保障事业，建立了“三条保障线”制度，即社会基本养老保险制度，国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险制度，城市居民最低生活保障制度;积极实行了“两个确保”，即确保离退休人员养老金按时足额发放，确保下岗职工基本生活费按时足额发放。这些政策措施的实施，对保障广大劳动者的基本生活起到了重要作用，有力地维护了社会安定，保障了改革开放和经济建设的顺利进行。

我国社会保障改革尽管取得了长足的进展，但仍需不断地完善。在今后进一步改革中还应注意以下几个问题:第一，保障水平要与我国的经济发展水平相适应，切不可盲目攀高。第二，改革资金运筹方式。从现收现付制向基金积累制转化，资金来源以某种比例取自劳动者或其单位的收入，以税或费的形式固定下来，并和企业财务账脱离关系，实现保障社会化。第三，适时开征社会保障税。社会保障税起源于1935年美国开征的工薪税，它是按职工的收入和一定税率计算的，由雇主和职工各付一半，采取“源泉扣缴法”课征，即雇主在支付工资时，把工人应交的社会保障税的税款扣下，连同雇主应交的税款一并上缴国库。社会保障税不足社会保障支出的部分，由政府从其它收入中拨付。迄今为止，已有70%的国家开征了此税。社会保障税已成为一些国家的主体税种。第四，加快制定和出台社会保障法，实现社会保障制度的规范化和法制化。

三、财政补贴支出

(一)财政补贴的概念与性质

财政补贴就是指一国政府根据一定时期政治经济形势及制定的方针政策，对某些特定的产业、部门、地区、企事业单位或居民提供的一定数额的财政性补助和津贴。

财政补贴是国家为保持社会稳定，促进生产发展和生产结构的调整，保护消费者利益所进行的一种特殊的财政再分配。它作为一种转移性支出，同社会保障支出有很多相似之处，财政补贴和社会保障支出都是资源从政府到企业或个人的单向、无偿的转移，都可以带来国民收入的再分配。但两者也有明显的差别，社会保障支出起因于生老病残等社会的经济事故，而财政补贴则直接或间接的与价格因素有关。财政补贴总是与相对价格的变动联系在一起，或者补贴引起价格变动，或者价格变动导致财政补贴;而社会保障支出与产品和劳务的价格不发生直接联系。因为与价格因素相关联，财政补贴便具有改变资源配置结构、调整供给与需求结构的作用，而社会保障支出则很少有此作用。

综上所述，所以财政补贴是一种影响相对价格结构，从而可以改变资源配置结构、供给和需求结构的政府无偿支出。

(二)财政补贴的作用

任何一个国家经济的实际运行都是有一套稳定的经济制度所规定的运行机制和一套灵活的调节手段体系共同发挥作用的综合结果。作为宏观调控主体的政府，有必要运用调节手段体系去纠正既定经济运行机制所产生的不利后果，或部分地修正既定的经济运行机制，如市场失灵;而财政补贴就是可以利用的调节手段之一。从这个意义上说，财政补贴有其存在的必然性，是不能也不应被取消的。

财政补贴的作用，主要体现在以下两方面:

(1)纠正不合理的价格结构，有助于价值规律发挥作用。以粮食价格补贴为例，此类补贴是由提高粮食的收购价格引起的，而提高粮食收购价格，是为了纠正价格中的扭曲因素，逐步消除工农产品“剪刀差”，使农产品的价格比较接近它的价值。就这个意义来说，粮食价格补贴是对粮食生产必要耗费的一种补贴，毫无疑问，它是符合价值规律的。但是，用补贴来改变相对价格结构，只是使价值规律部分地发挥作用。

(2)纠正市场缺陷，借以实现国家的社会福利目标。价值规律的最重要的作用是优化资源配置。但是，如果让它自发地去起作用，就不可避免地会产生周期性的有时是剧烈的波动。当出现经济波动时，政府给某些生产者以价格补贴，如粮食生产过剩时实行保护价格，以维护生产者的利益和积极性。或者对某些超出社会需要的产品给以补贴，暂时维持生产和工人就业，以利资源从容转移。借助于价值规律优化资源配置，主要着眼于效率，它必然将资源导向经济效益高的部门和经济发达地区，同时会引起国民收入分配在不同收入阶层之间发生较大的差异，在这种情况下，适当运用补贴手段，有利于促进落后地区经济发展和调节GDP的分配。

(三)财政补贴的主要内容和形式

1．财政补贴的主要内容

财政补贴的内容可以从不同的分类角度进行考察。从补贴同社会经济运行过程的关系来看，可分为生产环节补贴、流通环节补贴和消费环节补贴;从政府是否明确地安排支出来分，可分为明补与暗补;从补贴资金的接受主体来分，可分为企业补贴和居民补贴;从补贴对经济活动的影响来看，可分为对生产的补贴和对消费的补贴;从补贴是否与具体的购买活动相联系来分，可分为实物补贴与现金补贴等。不过在国家预算中，一般是按财政补贴的政策目的进行分类，按照这种分类财政补贴可分为价格补贴、企业亏损补贴、出口补贴、财政贴息、税式支出等。

(1)价格补贴。价格补贴主要是指国家为了弥补因价格体制或政策原因造成价格过低而给生产经营带来损失而支付的补贴。在我国，价格补贴按其具体用途又可分为三类:

一是生产资料价格补贴。主要是对农产品价格的补贴，其目的是为了扶持农业，保证农业的稳定增长。

二是消费品价格补贴。主要是通过控制那些直接影响人民基本生活的消费品价格，以实现对消费者的收入补偿。

三是进出口商品价格补贴。主要是为了缓解国内市场某些商品的供需紧张情况，同时也为了提高出口企业的国际竞争力，增加国际外汇。

(2)企业亏损补贴。它是指国家在企业发生亏损的时候，为了维持企业生存给予的财政补贴。企业亏损有政策性亏损和经营性亏损之分。前者是指企业因为国家某项经济政策的影响而造成的亏损;后者是由于企业自身经营管理不善所致，这与企业的主观努力程度有关。因此政府只应对政策性亏损进行补贴。

(3)财政贴息。它是指国家对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。其实质等于财政代替企业向银行支付利息。财政贴息是国家财政支持有关企业或项目发展的一种方式。在我国，目前财政贴息用于鼓励开发高新技术产品或名特优产品，促进引进国外先进技术设备，改造老企业以实现经济健康协调发展。

(4)税式支出。税式支出是指国家财政对于某些纳税人或课税对象给予的减税、免税、退税、税收抵免和延期纳税等。税式支出只减少财政收入，并不列为支出，是一种隐蔽的财政补贴支出。之所以把税式支出也看作财政补贴的一种，是因为一方面对国家来说，税式支出会使国家所掌握的财力减少，这与一般的财政补贴一样;另一方面受益者因减免税使得实际的收入增加，这也与一般财政补贴一致。

2．财政补贴的主要形式

一般认为财政补贴的形式有两类:货币补贴和实物补贴。

(1)货币补贴。它是指国家用货币支付的财政补贴。从消费者角度出发，货币补贴又分为显性货币补贴和隐性货币补贴，在我国又称为明补和暗补。所谓明补是政府给予消费者一笔货币补贴，其效果是增加了消费者的收入。改革之初，我国政府提高了农副产品价格，对城镇居民给予一定的价格补贴，表现形式为每月发放一定数量的现金，这种补贴就属于明补。所谓暗补是指没有数量限制的对于生产者的补贴，即政府给予生产者一定的补贴，同时一般还要配以一定的强制措施强制其以较低的价格出售产品，从而使消费者得益。在明补中，消费者拿到的多少补贴是明确的。而在暗补中，消费者一般不知道自己接受了多少补贴。

(2)实物补贴。它是指国家用实物支付给受益者补贴。与暗补相比，它是政府对消费者的实物补助，而暗补是政府对生产者的货币补助。它与明补有相同之处，大家都是对受益者(消费者)进行直接补贴，所不同的是补贴方式不同，一个用货币，一个用实物。

第五节　政府采购制度

政府采购，又称公共采购，是指政府为了实现其职能的需要，按照规定的方式和程序，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品和劳务的行为。政府采购的采购资金是财政资金，采购的范围广、规模大，采购的目的是为了更好地提高财政支出效益、实现政府职能。

政府采购制度是指政府采购政策、采购范围、采购管理等规定的总称。作为一项财政制度，政府采购制度在世界许多国家早就存在，并成为政府加强财政支出管理、实施宏观经济调控的有效手段。我国随着社会主义市场经济体制的不断完善，也必须建立和健全政府采购制度。

一、政府采购制度的作用

1．政府采购制度有利于实施宏观经济调控

政府的购买支出在社会总需求中占有举足轻重的地位，政府采购数量、结构等的变化，必然会对整个国民经济运行带来重大影响。这种影响主要体现在总量和结构两方面。

(1)通过政府采购，可以调节社会供求总量。如经济过热时，可减少或推迟政府采购来缩减社会总需求;经济偏冷时，可增加或提前进行政府采购，以平衡经济波动。

(2)通过政府采购，可调节产业和产品结构。政府可以增加或减少对某些行业产品的采购，来刺激或抑制这些行业的生产规模，以达到调整产业和产品结构的目的。

2．政府采购制度有利于加强财政支出管理

我国财政一直采取以货币形式向各预算单位拨付经费，再由各单位分散采购所需物品的办法。由于没有统一的政府采购制度，财政对占财政支出较大比重的购买性支出难以实施有效的控制，效益极其低下。政府采购制度以一系列规定为依据，加强了政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的管理，有效地规范了政府购买行为。再者，政府采购制度采用招标等方式，又实行集中采购，且数量较大，肯定会降低采购成本，节约财政支出。

3．政府采购制度有利于开拓国际市场

我国政府于1996年向亚太经合组织提交的单边行动计划中明确表示，最迟于2020年向各亚太经合组织成员对等开放政府采购市场。因此我国必须建立政府采购制度，它有助于我国从国际市场中获得价廉物美的产品和劳务。同时也有助于我国利用现在到正式开放政府采购市场的这段时间，锻炼和培养国内企业，形成一定的压力，促使其提高竞争力，逐步适应国际惯例，以开放的姿态迎接国际挑战。

4．政府采购制度有利于防腐倡廉

政府采购与分散采购相比，有实质性的突破。突出的是透明度大大提高，监督机制较为健全。使政府采购在公开、公正、公平的环境下运作，在财政、审计、供应商、社会公众等监督下进行，有效抑制了公共采购中的各种腐败现象，有利于建立良好的经济秩序。

二、政府采购制度的内容

1．政府采购制度的适用范围

从国际上看，政府采购制度的适用范围是不一样的。有些国家把国有企业也纳入政府采购的范围;有些国家把由政府提供担保的项目也纳入政府采购的范围。但根据我国国情，国有企业数量过多且情况复杂，从现阶段来看，以不纳入政府采购范围为妥。所以我国政府采购制度的适用范围应当为使用政府财政资金的各类行政事业单位和社会团体，在试点的基础上，逐渐地扩大范围。

2．政府采购的方式

政府采购的方式多种多样，应根据采购需求、采购种类、采购金额等选择相应的采购方式。可供选择的方式主要有:

(1)招标采购。这是政府采购中使用最多的方式。其一般程序是制定标的文件书——发布招标信息——供应商准备标书——公开竞标或密封投标——评标——中标。虽然这个过程复杂，运作时间也较长。但这种方式的最大好处就是公开、公平、公正，不失为一种效果较好的方式。

(2)协商采购或谈判采购。由政府采购部门与供应商直接见面，对采购项目的价格、效果、售后服务等进行协商与谈判，寻找双方都可以接受的最佳方案。这种方式在欧美较受欢迎。

(3)单一来源采购。适应于采购的物品或劳务渠道单一，没有选择性，或属于保密性采购，或是附带条件的采购。如从国际金融市场取得的贷款，按其要求指定采购某物品、工程、劳务等。

3．政府采购的步骤

政府采购应在相关法规制度的规范下，按一定的序列规程有步骤地进行。

(1)申请。由采购单位根据其所履行的职能需要和财务计划，在政府批准的预算额度内，填制政府采购申请单，并上报政府采购机构。

(2)审核。政府采购机构对采购单位上报的采购申请单进行审查核定，通过后按采购品种类别分类汇编，制定政府采购预算，按程序审核批准后执行。财政部门按采购预算要求将资金拨入政府采购账户。

(3)实施。这一过程包括确定采购方式，制定标的，发布公告，竞标、开标、评标，委托代理商和确定供应商，签订采购合同，完成交易。

(4)监督。对采购结果进行验收和监控，对交易过程发生的问题和纠纷进行处理和仲裁，仲裁不果的要诉诸法律。

(5)决算。财政年度终了，要进行政府采购决算，以发现问题，提出对策。

三、政府采购的管理

1．建立管理机构体系，加强对政府采购的管理

(1)建立政府采购的主管机构。其主要任务是宏观管理政府采购事务，如负责制定政府采购法规和政策、编制政府采购预算、协调有关部门的关系等。由于政府采购的资金来源是财政资金，政府采购制度本身是一种加强财政支出管理的手段，因此我国政府采购的主管部门应该是财政部门，可以叫做政府采购委员会或政府采购办公室。从国际惯例看，大多数建立政府采购制度的国家也是由财政部门主管政府采购。

(2)建立专司日常政府采购事务的机构。其主要职责是组织各级政府交办的大中型工程、物品和劳务的采购事务;统一组织管理行政事业单位和社会团体能够集中采购的工程、物品和劳务;对被授权进行分散采购的部门和单位采购活动进行备案管理和监督。这个机构的性质应属于非营利性事业法人，接受财政部门的业务指导与监督，可叫政府采购中心或政府采购公司。它与政府采购主管机构是一种委托代理关系。

(3)建立政府采购的仲裁机构。政府采购过程中，会发生一些问题和纠纷，要有专门的仲裁机构作出仲裁，以保证政府采购公开、公正、公平原则的落实，维护政府的信誉。当然也可以利用现有的有关机构实施制裁，如政府采购过程中涉及合同纠纷的，可由纠纷所在地的工商管理部门进行仲裁，对仲裁结果不服的，可交当地法院判决;其他争议可由各级司法部门进行协调与裁决。

2．制定《政府采购法》，规范政府采购行为

《政府采购法》应对政府采购的原则及政策、采购主体及职责、采购范围及标准、采购程序及规则、仲裁机构及办法等重大政策性和技术性问题作出明确规定。它是顺利执行政府采购制度的重要保障。

3．改革有关制度，为实施政府采购制度创造条件

(1)改革现有财政专项预算资金的拨付管理制度。将现行财政支出中的一部分专门用于各部门或单位的基本建设、设备购置、房屋修缮、会务等专项资金，按价值管理和实物管理相结合的办法在总预算中单独编制，专项管理。

(2)改革现行总预算会计制度。实行政府采购制度后，财政部门不应再简单地按预算层层下拨经费，而应按批准的采购预算和采购合同直接向供应商拨付款项或在总预算中将采购资金划到专司日常政府采购事务的机构，减少资金流动的中间环节。总预算会计对采购支出直接核算，到年底依据政府采购支出进行年终总决算。现行的单位预算会计核算制度也要相应地进行改革。

(3)改革现行的国库制度。实行政府采购制度后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式，并制定相应的操作办法。

此外，还应健全政府采购的基础性工作。如建立一支合格的政府采购队伍、运用计算机网络建立全国统一的政府采购数据库管理信息系统、制定有关政府采购行为评价的指标体系等。

综合练习题

一、单项选择题

1．购买性支出也称为(　 )。

A．转移性支出　B．消耗性支出　C．经济建设支出　D．财政支出

2．行政国防支出属于(　 )。

A．购买性支出　B．消耗性支出　C．国家支出　D．财政支出

3．政府对收入在贫困线以下的居民和因自然灾害遭受损失的生活困难者提供资金与食物

援助的保障制度是(　 )。

A．社会保险　B．社会救济　C．社会福利　D．社会优抚

4．现代社会保障制度的核心是(　 )。

A．社会福利　B．社会保险　C．社会救济　D．社会优抚

5．政府采购制度不应包括(　 )。

A．政府采购的政策　B．政府采购的方式和程序

C．政府采购的组织管理　D．政府的指导

7．下列项目中，属于购买性支出的有(　 )。

A．社会保障支出与行政管理支出　B．财政补贴与社会保障支出

C．政府投资、国防、行政支出　D．政府投资与债务利息支出

二、多项选择题

1．财政支出按国家职能分类可分为(　 )。

A．经济建设支出　B．社会文教支出

C．国防支出　D．行政管理支出

E．其他支出

2．下列哪些支出属于经济建设支出(　 )。

A．基本建设支出　B．企业挖潜改造资金支出

C．流动资金支出　D．科技三项费用支出

E．公共事业支出

3．就我国而言，社会保障所包括的内容主要有(　 )。

A．社会保险　B．社会救济

C．社会福利　D．社会优抚

E．社会失业

4．社会保险主要包括(　 )。

A．老年保险　B．医疗保险

C．人身保险　D．失业保险

E．工伤保险

5．确切地说，政府采购包括(　 )。

A．采购政策　B．采购程序

C．采购过程　D．采购价格

E．采购管理

6．财政支出效益分析的方法有(　 )。

A．“投入—产出”分析法　B．“最低费用”选择法

C．免费和低价收费法　D．“公共劳务”收费法

E．“成本—效益”分析法

三、判断题

1．随着经济的发展，财政支出的增长是必然的。(　 )

2．购买性支出的配置资源职能较强，转移性支出的收入再分配职能较强。(　 )

3．政府对经济的干预程度越高，财政支出的规模越大。(　 )

4．坚持量入为出的理财思想，要求财政支出总量绝对不能超过收入总量。(　 )

5．对教育支出的性质分析表明应当由政府提供全部的教育经费。(　 )

6．现代社会保障制度的核心内容是社会福利。(　 )

7．一般来说，发达国家政府投资支出比重比发展中国家低。(　 )

8．目前我国针对贫困大学生的助学贷款采取的是财政贴息方式。(　 )

9．发达国家的转移性支出比重比发展中国家低。(　 )

10．政府采购的目的是为了实现政府职能和公共利益。(　 )

四、名词解释

1．财政支出

2．购买性支出

3．转移性支出

4．政府采购制度

5．拨改贷和债转股

6．社会保障制度

7．社会保险

五、问答题

1．划分购买性支出欲转移性支出的依据及其经济意义是什么?

2．如何提高财政支出的效益?

3．影响财政支出规模的主要因素有哪些?

4．安排国防支出应考虑哪些因素?

5．我国财政补贴的主要内容包括哪些?

6．在我国实施政府采购制度的必要性有哪些?

六、论述题

1．运用财政支出的基本原理，试提出加快我国社会保障体系建设的设想和构思。