腐败引致的三种政府投资效率损失风险及其路径机制

三、腐败引致的三种政府投资效率损失风险及其路径机制

本文认为腐败会从规模的大小、结构的优劣、产出的高低等三个不同层面对政府投资活动造成一定量的效率损失，并由此产生规模效率损失风险、结构效率损失风险和产出效率损失风险。具体的路径机制及其分析如下。

（一）腐败引致的政府投资规模效率损失风险分析

地方政府投资的规模效率可界定为：在现实的区域资源约束条件下能够实现公共资本供求均衡的最佳政府投资数量。假设地方政府官员具有创租动机并享有索贿权，且腐败虽然违法但并未受到有效的监控，通过行贿地方官员取得政府投资项目建设权的私人承包商则可能通过人为核减建设成本额C来行贿（这里的假设是：作为政府投资项目建设者，私人承包商的正常利润已反映在基建成本C当中，腐败租金只能来自公共工程的“偷工减料”所得，即腐败引致了更大的“道德风险”。），从而损害消费者期望得到的公共资本价值V*。这里将政府投资过程划分为两个阶段：政府投资项目的建设施工时期（即t1）和政府投资项目的竣工使用期（t2）。假设政府投资所形成的公共资本价值（V）是建设成本（C）的增函数。为简化问题，设V（C）＝C＋K，其中：K为常数，且0＜K＜V*。

假设合理的政府投资成本为C*，对私人承包商来讲，偷工减料带来的额外收益可表示为C*－C；对相关的地方政府官员来讲，其既想利用垄断的权力索取一定的贿金，但顾忌到事后可能承担相应的责任，也会期望V（C）＞V*。

必须看到，若地方官员对政府投资项目的低效率或无效率不承担任何的相关责任，或者在外部监管和处罚效率很低的情况下，追求自我利益最大化的地方官员极易产生索贿行为，从而使实际的公共资本价值低于V*。

这里，由V（C）＝V*决定的适度政府投资建设成本记为C*，其介于最低可能的政府投资建设成本C1和最大可能的政府投资建设成本C2之间，有：C1＜C*＜C2。在此情况下，地方官员的索贿额可表示为：C2－P，P的大小取决于地方官员和私人承包商之间讨价还价的谈判能力，且V*＜P＜C2。

假设投资项目承包市场上存在不同类型（如以建设资质为划分标准）的私人承包商，用C来表示，C∈［C1，C2］，且C1＜V*－K，C1＜C2。

实践中，政府投资项目的建设成本及其引致的公共资本价值信息在贿赂当事人双方之间往往属于不对称分布状态。在此条件下，地方官员在t1时期对私人承包商的投资建设成本信息以及相关政府投资项目的预期价值实现信息并不完全掌握。私人承包商的特质类型C属于承包商的私人信息，在通过贿赂手段争取政府投资项目建设权的t1时期，这种私人信息往往被私人承包商人为地夸大、包装或粉饰。但在政府投资建设项目竣工投入使用的t2时期，私人承包商的真实类型和政府投资项目的实际使用价值等就成为共同的已知信息。假设在t1时期地方官员掌握的私人承包商类型的信息密度函数为f（C），C∈［C1，C2］，分布函数为F（C），在此情况下，即使地方政府官员不收取任何的贿赂，但由于事先无法识别C＜C*的私人承包商，也就无法排除那些实际使用价值小于V*的政府投资项目被付诸于投资，由此导致部分政府投资项目的建设运营可能是无效率的。在均匀分布的假设条件下，区域内无效率政府投资项目的比率将达到（C*－C1）/（C2－C1）×100%。进一步考虑地方官员索贿的情形，由于地方官员享有完全的索贿权，其期望得到的贿赂租金（S）的最大化可表示为：

Maxs∫sc*（c2-s）f（c）d（c）

假设C服从［C1，C2］上的均匀分布，将f（C）代入索贿者目标租金最大化方程，可有：

Maxs［c2p-c*—（c2-c1）-sp-c*—（c2-c1）］

在满足租金最大化一阶条件下，于是有：P*＝（C2＋C*）/2。在此情况下，地方官员索取的最大化租金为：S＝C2－（C2＋C*）/2。在保证正常利润的情况下，当且仅当有P*－C＞0（即C＜（C2＋C*）/2时），私人承包商才会愿意承包该政府投资项目。于是，在地方官员索贿且信息不对称条件下，无效率的地方政府投资项目比率则可表示为：（C*－C1）/｛（C2＋C*）/2）－C1｝×100%。由于C*必然小于C2，于是（C2＋C*）/2也就必然小于C2，即有不等式：

（C*－C1）/｛（C2＋C*）/2）－C1｝×100%＞（C*－C1）/（C2－C1）×100%

在信息不对称以及监督不完全的条件下，地方官员在政府投资领域的腐败行为必然导致无效政府投资数量的增大，并使得区域政府投资规模偏离效率状态。

上述分析也说明，造成无效政府投资数量增多和效率损失的重要原因在于地方官员在t1时期掌握的不完全信息。根据寻租经济学的理论观点，作为一种改进措施，可考虑当事人之间签订一项合同，并规定在t2时期政府投资真实使用价值以及私人承包商真实类型显现后，地方官员对成本类型大于C*的私人承包商收取既定的贿金，而对成本类型小于C*的私人承包商进行相应的惩罚（即要求赔偿相应的效率损失），而赔偿金的设计力度足以使得C＜C*的私人承包商没有利润动机申请政府投资项目的承建，在此情况下，具有V＞V*特性的期望政府投资项目又得以实施和保证，地方官员在V实现后获取C2－P数量的贿金，其结果与完全信息条件下的政府投资效果相同，即对政府投资规模效率基本无影响，主要影响收益分配。可见，这种合同规定所实现的政府投资规模效率严格优于不对称信息条件下的政府投资规模效率。由于惩罚机制的存在和约束，通过这份合同，无效率的政府投资项目就可得到避免。但问题在于，只要法律规定腐败行为具有违法性质，这种“索贿式”的契约合同就难以得到第三方（如法庭）的证实和保护。索贿的地方官员和私人承包部都会意识到这一点，于是，资质低劣的私人承包商就会利用信息不对称取得政府投资项目建设权，而收取贿金的地方官员在事后也无法对违规的私人承包商进行可信的惩罚——因为违法性本身使得惩罚性威胁的效力大大降低了。在极端情形下，假设这种“索贿”合同已经具备合法性质，那么，由此产生的腐败性租金就相当于对政府投资项目承包者的利润征收了一道披着“合法外衣”但却不合理的税收。

显然，在有限重复博弈过程中，地方官员腐败使得区域政府投资的规模效率受到了损害性影响。值得指出的是，在地方官员掌握私人投资项目审批权并依据垄断权力索取超额租金的情况下，腐败会降低私人投资的预期收益，从而抵制私人投资行为（陈健，2002）。世界银行顾问、美国哈佛大学教授魏尚金的研究则表明，腐败指数每上升一个等级，会导致外商直接投资（FDI）下降11%，相当于边际税率提高3.6%。莫罗则根据57个国家1971—1979年以及68个国家1980—1983年的资料，研究指出官员腐败对私人投资有着强烈的负面影响，在排除其他影响因素后，腐败指数下降1%，私人投资占GDP的比重就上升2.9%（Polo Mauro：Why Worry About Corruption.IMF Research Paper（Published by IMF），February 1997.）。可见，腐败相当于一种难以预见的、随意的“暗税”，其不确定性越大，对私人投资的损害也就越严重。也就是说，地方官员腐败不仅会使无效的地方政府投资过多，也会造成该区域有效私人投资的不足。

（二）腐败引致的政府投资结构效率损失风险分析

政府投资结构效率指构成地方政府投资总体的各种类别之间的最优数量比例关系。事实上，如果现实中的政府投资结构通过一定的调整或改进，导致了政府投资效果的积极变化（如正增量），那么，初始状态的政府投资结构就属于非效率状态。为简化问题，假设政府投资的对象是公共基础设施，并从产业角度可相对划分为“硬”基础设施（如交通业投资）和“软”基础设施（如教育业投资），两者之间客观上存在最优的投资数量结构关系。

在我国，区域内政府投资的投向决策或结构安排往往由地方政府来做出并缺乏有效的监督和约束，这主要是因为：①界定区域内居民真正需要的政府投资品存在一定的实际困难，目前并不存在一种显示和满足公共意愿的顺畅机制，这使得政府投资的实际过程往往是少数人决策；②由于表达真实偏好会支付一定的私人成本，因此，区域居民在表达偏好时存在“搭便车”问题；③在现行预算制度条件下，财政预算的执行先于财政预算的审批，易于导致政府投资项目先斩后奏或斩而不奏，加之预算编制过于粗放而不利于监督，从而也助长了地方政府投资结构安排的不科学。上述因素为地方官员的寻租行为创造了便利条件。

根据寻租理论，假设掌握政府投资结构安排和项目决策权的地方官员是具有索贿动机的经济人，其从自我效用最大化（包括租金）角度考虑区域政府投资投向结构问题，i=（1，2）＝（“硬”基础设施投资项目，“软”基础设施投资项目），具有索贿动机的地方官员预期收益表示为Ri，可进一步分解为：

f（Ri）＝腐败收益（RSi）×（1-ρ）＋其他收益（Rni）

其中，腐败收益RSi包括各种贿金和关系资本积累等；其他收益Rni则包括相应政府投资项目给决策的且索贿的地方官员带来的奖励、政绩、名誉、威望等各类货币和非货币化收益；ρ为腐败行为被可能查收的概率或预期腐败稽查效率。

具有索贿动机的地方官员预期成本表示为Ci，于是有，

f（Ci）＝腐败成本（CSi）×预期腐败稽查效率（ρ）

其中，腐败成本CSi是一种事后的具有惩罚性质的费用，主要包括降级、免职、判刑直至死刑等所代表的货币和非货币的各类经济损失以及引致的政治损失和精神损失等（由于索贿属于违法行为，因此，腐败者往往在事后处于一定程度的恐惧、后悔、自责、内疚、坐立不安等精神状态中。巴西某医生曾对583名被控有贪污受贿行为的官员作了10年随访追踪并发现：“不廉洁官员有60%患病死亡，而廉洁官员仅有16%患病和死亡。”可见，腐败有害健康。）。

假设“硬”、“软”公共基础设施的总投资成本（I）相同，即有：I1=I2，但“硬”基础设施（如公共道路）的投资建设周期较短，且具有前期投资规模较大（如基本建设投资）和后期投资较少（如更新改造投资）的特点；而“软”基础设施的投资建设周期通常较长（如公共教育），且往往具有连续稳定投资的特点。为简化问题，假设“硬”件政府投资和“软”件政府投资的建设周期分别为5年和10年，且假设两类投资在建设周期内的年度投资额都是等额投资。同时，假设具有创租动机的地方官员任期为5期，其在一定监管效率条件下利用垄断审批权力对任何政府投资项目都索取比率为β的贿金，且腐败成本基本相同（实际上，两种不同类型政府投资项目的腐败成本和难度系数会有所不同。此外，腐败成本往往是腐败收益的增函数，但由于腐败成本是预期的和不确定的，腐败收益却往往是眼前的和确定的，因此，地方索贿官员往往会人为地低估腐败风险成本，从而易于导致非理性的腐败行为。）。于是，对兼备政府投资项目决策者和索贿者双重角色的地方官员来说，政府投资项目之间的决策选择主要取决于两类政府投资项目预期收益净现值大小的比较。在贴现率为α的情况下，两类不同特性的政府投资项目给5年任期的创租者带来的预期收益现值分别为：

f（R1）＝5—t=1{1—5I×β（1+α）t}

f（R2）＝5—t=1{1—10I×β（1+α）t}

显然，f（R1）＞f（R2），即在既定的任期内，地方官员从“硬”件政府投资项目中得到了更多的预期租金收益。事实上，要想“富”，先修路，“修路腐败”已经成为我国地方官员腐败的重要“特色”。再考虑到“硬”件政府投资项目具有投资周期短、见效快的相对“优势”，而“软件”政府投资项目往往具有投资周期长、投资效果较隐性且难以衡量的相对“劣势”，因此，对地方索贿官员就有：Rn1＞Rn2。也就是说，与“软件”政府投资项目（如基础教育投资）相比，地方索贿官员从“硬件”政府投资项目中不仅得到了更多的腐败收益（如贿金），同时也得到了更多的其他收益（如任期内的政绩资本），即上述两种收益的“激励”作用使某些政府投资领域存在严重的重复建设、盲目建设问题的同时，某些政府投资领域却又存在严重不足问题（如教育、健康、环保等）。事实上，地方政府官员的任期越短，这种机会主义倾向就越明显。

不难发现，拥有政府投资项目决策权的地方创租官员，在更多租金的诱惑下，将使区域政府投资的结构发生扭曲，许多不必要的、可疑的政府投资项目会被付诸投资，更为合理的政府投资项目则被忽视或淘汰，从而导致区域政府投资结构的非效率状态。

（三）腐败引致的政府投资产出效率损失风险分析

政府投资产出效率主要指政府投资“所得”与“所费”的对比关系。对地方索贿官员来讲，由于政府投资成本的负担存在明显的外部化效应，而政府投资收益却有相当的内部化效应，因此，地方索贿官员的腐败不仅会人为地增加政府投资规模、扭曲政府投资结构，也会降低政府投资的产出或收益。这里，在既定的地方政府政府投资规模和结构条件下，假设f（C*）为理想的政府投资成本或规模，f（V*）为相应的理想的政府投资产出或效果，于是理想状态下的政府投资产出效率值（φ）为：

φ＝f（V*）—f（C*）

考虑地方索贿官员的腐败行为对政府投资产出效率的理论影响。假设实际政府投资成本为f（C），地方官员的索贿租金为f（S），在政府投资总规模严格控制的情况下，合理的政府投资成本f（C*）可由两部分构成：私人承包商实际投入部分和从偷工减料中获取并上缴地方索贿官员的租金部分，于是有：

f（C*）＝f（C）+f（S）

在此情况下，实际的政府投资产出值为f（V*－S），若实际的政府投资产出效率值表示为φ′，显然有：

f（V*－S）＜f（V*）

φ′＝f（V*-S）—f（C）+f（S）＝f（V*-S）—f（C*）＜φ＝f（V*）—f（C*）

可见，在政府投资预算不被突破的情况下，地方官员的索贿将使实际的政府投资产出效率值（φ′）小于理想的政府投资产出效率值（φ），相应的产出效率损失值可表示为：

地方政府投资产出效率损失率＝f（V*）—f（C*）－f（V*-S）—f（C*）＝f（V*）-f（V*-S）—f（C*）

然而，私人承包商和地方索贿官员在政府投资过程中可能出现“合谋”行为，于是政府投资预算往往呈“软约束”。在此情况下，就需要讨论无效政府投资成本增加情况下的政府投资产出效率，即此时的“腐败基金”成了工程预算的附加，原有的工程预算则成了随意揉捏的“橡皮泥”。假设私人承包商实际投入的政府投资成本等于理想的或正常的政府投资成本（即不存在偷工减料现象），相应的政府投资产出值也就为f（V*），追加的无效政府投资成本则完全被地方索贿官员享有，于是，相应的政府投资产出效率值就可表示为：

φ′＝f（V*）—f（C*）+f（S）

显然，φ′＜φ，也就是说，实际的政府投资产出效率值同样大大低于理想的产出效率值。上式分析了实际政府投资资本未因腐败因素而贬值的情形，但在经济利益和“道德风险”的催动下，这种假设未必符合现实。例如，重庆綦江彩虹桥倒塌案中私人承包商用废钢筋焊接充数，钱塘江的防浪堤用泥沙替代水泥的“豆腐渣工程”，以及长江沿岸“固若金汤”的防洪墙里居然没有钢筋，等等。事实上，我国许多地方都不同程度地存在一些奢侈却无用的“白象工程”（白象（White Elephant）往往指奢侈、无用但却累赘的东西。）、“政绩工程”、“形象工程”等，即政府投资领域出现了无效成本增加和资本产出下降并存的现象。基于此认识，相应的政府投资产出效率值就可表示为：

φ′＝f（V无效公共投资项目）＋f（V低效公共投资项目）—f（C*）+f（S）

这里，在地方索贿官员的腐败导致无谓的政府投资成本增加但实际政府投资产出值保持不变的情况下，相应的损失率则为：

政府投资产出效率损失率＝f（V*）f（S）—f2（C*）+f（C*）f（S）

可见，作为一种带有高福利成本特性的“暗税”，腐败从两个路径导致了政府投资产出效率的降低：①无效政府投资成本的增加。即为实现私人承包商和地方官员利益的“双赢”，政府投资成本被“高估”了，这在很大程度上可以解释我国许多地方出现的政府投资项目建设“决算＞预算＞概算”的“三超”现象。②既定投资成本下公共基础设施资本收益的减少。事实上，Tanzi和Davoodi通过分析1980—1985年间不同腐败指数平均水平变化的影响，认为腐败若从新加坡水平增加到巴基斯坦水平，将使新加坡政府投资支出成本占GDP的比率提高10个百分点，与此同时，腐败的增加也将降低道路的质量，并增加权力消耗的机会（Tanzi and Hamid Davoodi.Corruption，Public Investment，and Growth，IMF working Paper D73，h5，o40，057，October 1997，pp.22-33.）。在国内，典型的案例是河南省连续三任交通厅长都因涉嫌重大违法违纪行为而被纪检部门立案审查，期间的公路建设每千米平均造价逐年快速增加，公路建设质量却问题频现（仅2001年的公共道路维护资金就高达40亿元左右），投资成本与公路建设的增长比例严重失衡，大量交通建设资金则被“灰色蒸发”，相应的政府投资产出效率相当低下（曾金胜.交通“大员”前腐后继之路.人民日报，2004-04-09.）。