降低增值税运行成本的可行措施及其经济分析

二、降低增值税运行成本的可行措施及其经济分析

增值税是目前我国最有条件扩大征收范围的税种，目前条件下要退出以票控税的征管模式也不可能，扩围有利于提高增值税的政策效率，但以票控税征管模式的增值税运行成本和管理效率损失会更大。本文以为，择而善之，要降低现行增值税运行成本，只有充分运用现代信息技术、减少增值税的征管层次、实现人均征税最大化。

（一）借助信息技术提高税收征管的有机构成

无论是直接征管成本还是奉行成本，目前我国税收运行成本的最主要部分仍为人力成本。以票管税的增值税征管模式在增加纳税人发票成本的同时，更主要的也还是发票运行过程中管理、维护、奉行、司法打击所需要的人力成本。但目前在我国公务员管理体制出路不畅的情况下，借助现代信息技术提高人均征税额、相对减少人员成本是最佳出路。

（1）征管技术信息化可以降低增值税管理成本。传统的管理理念总是将管理一方对被管理一方的控制关系绝对化，其实，绝对的控制关系是建立在信息不对称基础上，如果信息是透明的，管理控制也就成了相对的，信息化建设实现了税收征管信息集中共享，使得税务机关与纳税人、上下级税务机关之间的管理制约关系双向化。纳税人既有税收政策的知情权，也有如实申报纳税的义务，税务机关既有依法征税的权力，也有完整准确地宣传税收政策的义务，税务机关和纳税人之间、管理与被管理关系是相互制约的。同样，上级税务机关在对整个税收征管全程监控、全面掌握的同时，其管理决策过程也不再是一个“黑匣子”，信息化使管理者的决策受到被管理者的监督制约成为可能。

一是信息的标准化带动了增值税征管业务流程的规范化。要体现国家税收政策的统一意志，发挥税务系统的整体效能，税收征管业务流程的规范化和标准化是信息化建设的运行基础。2000年，国家税务总局以《税收征管业务规程》为蓝本，运用现代信息技术对原有增值税征收管理运行机制进行根本改造，开发运行了CTAIS系统（即中国税收征管信息系统），该系统将原来各自为政的征管查系列整合在一起，运用现代信息技术对原有业务流程进行了优化设计，实现全国增值税征管信息共享和监控。信息的标准化也重组了岗责体系，规范了业务流程，使税务干部从原来的习惯性动作转变为规范性动作，实现了人与机器、管理和技术的良性互动，提高了征管效率。2003年，我国对所有增值税一般纳税人都纳入了防伪税控管理系统，税源监控能力有了明显提高，税银库一体化的运行也大大压缩了税款在途时间。信息化建设一方面使主管税务机关及时掌握了纳税人纳税申报、进销项发票使用情况等动态信息，另一方面也使上级税务机关及时了解所辖区域税收征收状况，并对下级机关的税收管理行为进行全面监控。

二是信息化催生了分工与合作、协同与制约相结合的征管运行机制。由于税收征管信息系统设定的岗责体系是按照税收征管业务流程确定的工作量来分工的，打破了原来的按区域、按纳税人经济性质分工的格局，每一个岗位所完成的工作只是整个税收征收管理中的一个环节，没有人能够包揽，更不可能各税通管。即使是出售发票和开票征收这样比较单一的工作，也是按设定权限运行的，如果有企业未经增值税一般纳税人认定和发票使用权限设定审批，而想通过熟人或关系取得增值税发票是不可能的，同样，已经申报抵扣的增值税发票，如果重复申报抵扣，发票稽核系统就能很快鉴别发现。不仅如此，由于内部信息共享和外部信息导入功能，使得税务机关内部征收、管理和稽查之间以及税务机关与其他部门的协同合作更为紧密。

三是网络技术提高了税源监控能力。增值税管理能够横向到边、纵向到底是实现税制经济效率意义的理论目标，但面对庞大的纳税人群体和天文数字的涉税信息，即使不惜管理成本，离开计算机也是不可能实现的。

我国有1400多万户增值税纳税人，其中211万户一般纳税人，如果还是以前的人工或单机监控，仅仅统计出这些纳税人是否按时申报纳税，按时缴销增值税发票，都是事后个把月才出来，根本谈不上监控，历史上也曾发生过不法分子领了发票虚开后逃之夭夭未及时发现的情况。上级税务机关对下级的监控也主要依靠报表、调研和群众举报，掌握税收征管真实信息很困难，税收征管信息系统的建立，税务机关可以实时掌握纳税人的纳税申报、税款入库发票使用情况，并进行分析比对监控，可以随时导入外部信息系统掌握新办理工商登记的企业信息。上级税务机关也可以从系统中随时调阅所需要的征管信息，监控税收征管全过程。从2005年到2008年，S省增值税纳税人从87万户增加到120万户，年均增长11.5%，增值税收入从784.8亿元增加到1100亿元，年均增长12.6%，而税务管理人员只从1.52万人增加到1.78万人，年均增长5.5%，人均征收增值税则从516.3万元提高到618.0万元，信息化技术使税收相对成本大幅降低。

（2）信息化可以降低增值税征收成本。从算盘到计算器，从单机开票到网络化集中征收，科技进步都是税收征管手段创新的原动力，而税收征管手段的每一次创新都给税务机关的税收征管能力带来了质的飞跃，增值税征管的信息化建设更显如此。

一是信息传递技术使纳税申报手段实现升级。传统的上门申报费时费力，纳税成本也高，如用网络申报替代上门申报，由于网络信息传输几乎以光速运行，税企业间的时空差距顿时消失，而且企业端可以充分发挥计算机信息处理优势，直接从企业经营管理信息中自动生成纳税申报信息，信息一体化又可得到外延扩张，办税效率也大大提高。

二是信息化带来了税款征收手段的升级。集中征收可以降低征管成本，但集中征收若仅仅是征收机构地理位置上的集中，不发挥信息的集约共享和效率优势，集中征收的运行模式也不可能成功。由于信息化建设实现了从单机模拟开票到信息的集中处理和分析的飞跃，技术创新也带来了征收手段的升级，我国CTAIS系统运行后，办税大厅操作员只要从企业申报信息中采集纳税人识别号后，数据即自动进入信息中心主机系统，通过主机访问该纳税人的其他相关信息，并迅速反馈回前台终端，操作员再采集货物名称、计税依据、税率等几个数据，即可开出税票并将税款自动划转到国库，从受理申报到税款入库瞬间完成，绝大多数税收业务实行一窗办理、当场办结。

三是信息化支撑了数据处理技术的升级。如果税收征管的数据信息都是会计统系统手工汇总层层上报的，则速度慢、差错多，而且为了考核，人为修改数据的事情也时有发生，将这种失真或渗有水分的数据用于决策，难免会有许多失误。CTAIS系统运转以后，所有数据的采集加工乃至分析预测均可通过系统产生，信息化支撑的数据处理技术让以前一个星期都难以完成的数据汇总瞬间完成而且准确无误，数据处理技术的升级使计划统计工作取得了事半功倍的效果。

四是信息化带来了税源监控手段的升级。由于信息化建设形成的网络监控技术具有极强的分辩功能和穿透力量，任何不按程序的违规操作都将此路不通。网络监控技术将所有的操作过程记录在案，如企业未及时申报纳税，过了征收期，系统就自动计算加收滞纳金，如果是缓交税款则需录入书面审批文书。企业要购领增值税发票，必须验旧购新，将已使用的增值税发票核销，不核销就卖不出新发票，发票超过使用期限仍未核销，系统也会自动提示。由于监控严密，只要进入系统，违章操作或超越权限的事情都会很快被发现。谁操作的，谁审批的，谁未经审批盗用口令强行闯关都一目了然。征收期结束后，征收部门可以立即监控到未申报纳税人和欠税户并随即通知管理部门催收催缴。月度终了，税源监控分析系统可以及时统计出各行业和重要监控对象的纳税情况和税负率，并和其他宏观经济指标一起进行相关性分析。

当然，运用信息技术降低增值税运行成本、提高运行效率最终体现在人均征税额的提高上，从绝对额讲，技术和教育的投入还增加了税制运行成本，税款征收的技术投入也有边际效益递减的问题。如对比较分散、零星的税源，大量基础数据的采集等。技术投入后，如果人力资本不能及时置换出来，运行成本会加倍增加。此外，税款征收技术的升级需要纳税人的配套投入，如税控设备购置等，奉行成本也相应增加，特别是对增值税小规模纳税人负担过重。信息技术对数据和程序的标准化要求也在一定程度上以牺牲纳税人的利益为代价，需要综合权衡。

（二）减少管理层次提高运行效率

目前我国以征收增值税为主要职能的国税系统实行机构、人事、经费和业务垂直管理体制，管理的层次有总局、省、地、县局和税务所五个等级，这也是和财政管理体制相对应的。从普遍征收、减少税收流失上讲也是需要的，但从税制运行效率上讲是不必要的。确定增值税征收机构的最优层级，涉及对应收尽收的认识问题，也关系到增值税最佳征收率的目标定位问题。

著名管理学家威廉姆逊认为，按照经济学的一般假设，理性的政府、企业和个人都会追求效果、利润和效用的最大化。管理每增加一个层级，效率就会由于控制的放松而下降；效率损失的原因一是因为管理层次增加后会使指挥系统的信号被歪曲，二是监督力度层层加码或递减，从而失控程度上升，还有就是管理层次的增加会使管理成本成倍上升，如果每层效率损失（1-α）（0≤α≤1，失控参数），则m个层级后，剩余效率只有αm-1，因此，威廉姆逊指出，因管理能力和信息集约程度不同，每一个管理系统都有其最优的管理层次。

威廉姆逊还认为，人类本身的有界理性与机会主义决定了契约机制不是万能的，如果缺乏监督，层层签订责任书并不奏效，如果发现和惩处违规的成本很高，只要有好处，机会主义加有界理性的劣根性随时都会诱使人们违规。对一个垂直型的等级管理体制尤为如此。如果垂直型层级链条过长，上下之间的信息互不对称，监督就会鞭长莫及，层层之间的管理效率漏损汇积成负的乘数效应是相当可观的。

信息化建设使增值税管理信息在系统内部公开透明，较好地解决了信息不对称问题，集中征收后，使上级税务机关在依法治税上有能力直接面向纳税人，也为减少增值税管理层次提高管理效率创造了条件，由于信息透明共享，同一层级征收、管理、稽查横向之间的权力结构可以优化重组，只要数据资料进入系统，任何一方的营私舞弊都会受到其他各方的抵制，即使是自由裁量权也不可能是哪个人或哪个机构说了算，中枢决策部门也是如此。而且，相互制约不会造成相互制衡，决策效率自然也高。

因此，要提高增值税的运行效率，需要在信息化建设的基础上减少管理科层、精简征管人员，从根本上实现减少征管成本的目标，为此甚至可以牺牲一些边际税收。本文以为，借助于目前的税收征管信息系统，全国税务征管系统可以只保留两个层次、实行一级征管、一级指挥，即在全国选300个中心城市设立征管机构、在各省设立一个稽查机构、总人数在30万人左右的队伍即可以达到目前增值税90%左右的征收能力。中心城市税务局平均每个局配置800人左右，只有征管和评估式检查职能，可在税源集中的政区设分支机构。以省为单位设立一个税务稽查局，增值税税源稀少的边远地区也可只设大区稽查局，每个局配置1000人左右，稽查局直接归总局领导，监督本省区各中心城市税务局的税收征管，但行政上和征管局没有隶属关系。国、地税局合并后，规费征管职能由地方政府自行决定成立规费局征管或委托税务局代征。这样，增值税乃至整个税收征管的人员成本可以减少60%，人员精简整编后，法律对纳税申报和管理的要求可简化，如扩大自行纳税申报范围，提高起征点，小规模和个体纳税人可按年申报纳税，对众多的纳税人未交或少交税款的轻微行为，经过约谈评估后只作补税处理，屡评屡犯的移送稽查。稽查局主要接受举报以及从征管信息中分析筛选案源，重点打击重大偷漏税行为。

由于征管层次的减少，增值税的税制运行效率和征管体制运行效率将会提高；征管人员的减少，征收成本大大降低；申报的简化，纳税人奉行成本降低；稽查频度的减少，征管查过程中对税制的干扰和扭曲程度减小，税制的政策效率提高。

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Operating Cost and Efficiency ofValue-added Tax System in ChinaAbstract：The analysis of this paper shows that，operating cost of value-added tax is subject to multiple impacts from structure of tax sources，designation of revenue element，mode selection of collection and management，the set of tax administration.The selection of summons mode for VAT tax collection will increase the cost of tax administration，at the same time，it also increases the cost of pursuing tax and adds burden on taxpayers comparing to other value-added tax collection and management models.In the present，under the conditions that it's difficult for China to change the pattern fundamentally，improving the technical information level of tax collection and management，reducing management layers，implementating the national collection and management system is conducive to value-added tax operating efficiency.

Keywords：Revenue；Value-added tax；Operating costs