三种审计形式在新农村财务公开与民主理财监督中的优点和缺点分析

一、农村财务公开与民主理财监督的模式

调查显示，农村财务公开与民主理财监督的模式主要有以下几种。

（一）召开村民大会或村民代表大会

召开村民大会或村民代表大会是农村财务公开民主理财监督最基本的形式，是在最广泛的层面上解决问题，此时民主理财监督具有参与财务管理和实施财务监督两项职能。但是考虑到所讨论的事务内容庞杂，并且专业性很强，对普通村民来说有一定的难度。采用这种模式的村占被调查村总数的55.56％。

（二）专门的民主监督机构

成立专门的民主监督机构，让群众选举几名懂业务、大家都值得信任的人参与管理和监督集体财务。民主监督机构既独立于村两委会，又独立于财务公开小组，定期对村集体的财务账目和财产物资进行检查，参与研究决定重要财务事项，纠正财务管理中存在的问题，并向上级主管部门反映情况和提出建议。采用这种模式的村占被调查村的10％左右。

（三）上级主管部门进行的农村审计

目前，上级主管部门进行的农村审计是农村财务公开民主理财监督的最重要的外部力量，因为它起着终极监督者的角色，一般是财务公开民主理财实施到最后阶段判别其有效性、合法合规性的最后仲裁者。目前农村审计存在以下两种模式：

1.乡镇经管站（或其内设审计部门）对村级集体经济组织进行审计的模式

乡镇经管站（或其内设审计部门）对村级集体经济组织进行审计的模式主要依据的是1992年农业部颁布的《农村合作经济内部审计暂行规定》，以及一些省区制定的本地区农村集体经济组织审计规定，是当前农村采取的最基本和最普遍的审计模式。这种模式下，对村级集体经济组织的具体审计工作由乡镇经管站承担，乡镇经管站在完成日常经管工作的同时，每年要安排一些对村级集体经济组织的审计任务，审计人员通常不设专职，一般由经管人员兼任；或者设立审计站，但与经管站合署办公（一套人马两块牌子）；或者在经管站内下设审计站，安排专人从事审计工作。这种模式从本质上讲是经管系统的内部审计，它受上级农业经管部门和乡镇政府双重领导。

2.乡镇政府内单独设置审计机构对村级集体经济组织进行审计的模式

虽然这种设置模式比第一种模式进步，但在实践中比较少见。通常做法是经过县级编制部门批准，乡镇农村集体经济审计机构作为乡镇政府内设机构单独设置，与其他职能部门平行，直接受乡镇政府领导，与乡镇经管站等部门没有隶属关系。审计人员一般为专职人员，人员配备也相对稳定。乡镇审计机构负责对村级集体经济组织和其他单位进行审计，它同时要受到上级主管部门的业务指导和乡镇政府的行政领导。这种模式的独立性较强，层次较高，从本质上讲它是乡镇政府的内部审计（参见中注协网站“行业研究资料”NO.2006－2）。

那么，从审计主体来分，可以分为国家审计、注册会计师审计和内部审计，究竟什么样的审计模式比较好呢？

二、几种模式的优点与缺点

国家审计主体论是一种主要的观点。这种观点具有强大的法律支撑。由于新农村建设中有大量的财政拨款，因此按照《审计法》，作为国家审计机关毫无疑问应该担负起这项重任，但是由于审计监督的职责、权限和手段、精力、人员素质等自身的局限性，审计机关绝不可能“包打天下”，不可能解决农村工作中的所有问题。因此，一定要注意把握好审计工作的定位，既要充分履行职责，又不能越权越位。况且，基于农民的意愿出发，恐怕国家审计也未必是最佳选择。根据笔者调查数据显示，只有26％左右的村选择了国家审计主体的意愿，是三种审计模式中最低的。

中注协资助课题“注册会计师业务在农村财务公开与民主理财中的扩展”中对这个问题作了探讨，并提出了“注册会计师具有独立、客观、公正的行业特征以及承办各类社会审计业务的专业优势，将专业服务延伸到农村财务公开与民主理财，是拓展业务领域的一种现实选择”的建议。毫无疑问，这是一个极具建设意义的建议，但是同时也不可否认，经费来源与制度设计及法律依据等也对这项建议的可行性提出了质疑。而且不是所有发生在农村的且需要审计的经济及财务管理活动都能纳入CPA的实际业务范围；反过来，CPA的许多业务在农村也没有施展的余地。因此，短时期内很可能这两个主体有些业务活动无法“对接”，CPA审计和传统的农村审计不能有效融合。浙江省杭州市拱墅区在2007年公开选聘审计中介机构，对全区各村（社）2006年度财务情况进行审计，掀开了社会审计中介机构审计村级年度财务情况的先河（参见2007年9月4日《杭州日报》第二版）。

此外，在实际工作中，还存在着“乡镇经管站（或其内设审计部门）对村级集体经济组织进行审计”这样的审计模式，这种审计从本质上来看，是一种内部审计。这种审计模式简便易行，可操作性强，在当前实际工作中被广泛采用。但这种农村集体经济组织审计模式（内部审计）有以下局限：①农村集体经济组织审计缺乏较高层次的法律依据。②农村集体经济组织审计性质模糊。③农村集体经济组织审计独立性差。④农村集体经济组织审计形式和内容单一，审计方法和手段落后。⑤农村集体经济组织审计在制度化和规范化方面还很欠缺。⑥现有农村集体经济审计没有解决村集体经济组织成员与经营者间信息不对称的问题，审计的结果处理与运用不尽如人意，还不能有效解决违法违纪问题。

由此可见，几种模式都有各自的优势与缺点，笔者以为，国家审计在县乡财政审计和涉农部门领导干部的经济责任审计方面具有先天的优势。涉农部门领导干部是农村工作的直接参与者，农民利益的直接维护者。通过对领导干部涉及“三农”问题的经济责任履行情况的审计，促进领导干部履行责任。同时，要把任中审计作为开展涉农部门党政领导干部经济责任审计的主要方法，把贯彻落实党在农村的各项经济政策和涉农资金项目的决策依据、程序及其效益情况作为评价领导干部决策的重要内容，及时发现和揭示各级领导干部在贯彻落实“新农村建设”政策和涉农资金运行中的经济决策问题，增强领导干部民主决策、科学决策的意识和本领，从根本上保证涉农资金科学、有序的管理和使用。同时，县乡财政是涉农资金分配、拨付、管理和使用关系最密切的单位，通过对县级财政决算审计，摸清国家和省、市对县级转移支付涉农资金、财政改革政策落实及效率效果发挥情况，揭露和查处涉农资金使用质量不高、执行各项财政改革政策不到位、违反国家财经纪律等问题。结合开展预算执行审计、专项资金审计等，对财政、农业、林业、水利、国土、渔业、农机、科技、农业综合开发、扶贫办等各有关部门管理使用涉农资金的情况进行监督，揭示涉农资金和项目管理混乱、资金投入分散、监督不到位等问题，促进深化县级财政改革，理顺各部门行政管理和服务职能，提高财政运行质量，为建设社会主义新农村提供财政保障，服务新农村建设。毫无疑问，在这些方面，能担当审计主角的非国家审计莫属。

而社会审计的重点应放在加强新农村建设的重要改革政策和措施落实情况方面的审计调查，在加大对新农村建设资金的审计延伸的范围和力度方面找到自己的位置。建设新农村，无论是在资金投入还是在政策扶持上，各级政府都制定了一系列优惠政策措施，其根本出发点就是切实维护农民的根本利益，使农民享受经济发展的成果。审计人员要在维护农民利益的问题上敢于坚持原则，严格履行审计监督职责，依法维护财政经济秩序，加强对扶贫救灾、新型合作医疗、计划生育、困难家庭生活补助、征地补偿等资金的审计监督，确保这些资金真正用到农民身上。特别是通过村级财务情况审计，还老百姓一个明白，财务公开与民主理财制度才能得到农民更大程度上的信任，也才能还村官们一个清白，给建设有中国特色的社会主义物质文明、精神文明、政治文明、生态文明保驾护航，为构建和谐社会提供强有力的保障。因此，通过延伸审计，才能揭示新农村建设专项资金在分配、管理、使用中存在的深层次问题。加大对新农村建设专项资金的审计覆盖面，促使资金使用单位加强专项资金管理，专款专用，切实发挥新农村建设资金在社会主义新农村建设中应有的作用。此外，如开展进口农产品反倾销调查、农民资金互助合作社审计等也是注册会计师审计的优势领域。

如上所述，由于审计监督的职责、权限和手段、精力、人员素质等自身的局限性，国家审计绝不可能“包打天下”，至于CPA审计，由于经费来源与制度设计及法律依据等方面所存在的问题，短时期内CPA审计和传统的农村审计不能有效融合。因此，内部审计也将占有自己的一席之地。随着新农村建设的不断深入，涉农资金的投入将不断增加，占财政支出比例会继续提高。审计工作应适时调整工作思路和工作重点，加强对涉农资金的审计监督，并跟踪财政支付的程序和效果，促进规范管理，强化监管机制，达到合理使用、提高效益的目的。审计机关要从建设新农村的大局出发，加大水利项目、农业综合开发、生态环境、城市化建设、农村义务教育、文化卫生等农村公共事业建设资金的监督力度，跟踪使用效益。加强扶贫资金、科技资金、农业综合开发资金等农业专项资金审计，揭露和查处县级主管部门和乡镇挤占、挪用、借用、滞留、拖欠农业专项资金，防止配套资金不到位，保证农业专项资金发挥作用，帮助贫困地区、贫困群众脱贫致富。加强农业基础建设项目审计，注重政府投入资金的产出效益。农业基础建设是现代农业发展不可缺少的条件之一，围绕新农村建设，国家将加大投入力度，用于农田水利、防护林体系、农业综合开发等基础设施建设。特别是目前农村的养老保险、失地农民保险、农村医疗合作等基金管理和实施工作还相当薄弱，工作远未全面落实到位，审计组织就要从加强基金管理、政策执行情况的角度出发，严肃查处违纪违规问题，维护基金的安全和完整，促进保障制度有效运行，扩大农村农民保障面，切实解决农民“看病贵”和“看病难”等问题，使各项涉农政策全面惠及农村老百姓。审计机关在服务农业、农村、农民工作中能否得到群众的认可，从一定意义上讲也在于教育、医疗等关键项目审计的质量和效果。审计机关要对新农村建设的基础设施建设资金进行跟踪监督，确保投入资金用于农业基础建设，防止资金被挤占、挪用或损失浪费，为改善农业生产条件，提高农业综合生产力做出不懈努力。要坚持重大农业工程项目必审制，重点关注有无擅自降低建设标准、调整项目建设点、以旧报新账实不符、开发工程量造价不真实、高估冒算工程建设资金等问题。加强事关农民切身利益的多种项目资金的审计监督，促进党的惠民政策落实到位。这些大量的审计工作只依靠国家审计和注册会计师审计是不现实的，内部审计仍将发挥重要作用。