提高税收征管质量和效率的思考

秦福贵　杨成业

随着社会经济的快速发展，税制改革的日益深化，税收管理环境日趋复杂和多变，对税收管理工作提出了更高要求，也使税收征收管理面临着新的挑战和风险。如何在税收征管实践中，应用风险管理理念，实施税收风险管理，使有限的征管资源实现最优配置，有效防范税收流失风险，最大限度地减少应征税收和实征税收的差距，以减少税收风险、提高税收遵从度和征管效率，实现科学管理的目标，具有重要的现实意义。

1．风险管理理论内涵。风险管理理论产生于20世纪30年代，是研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。风险管理就是经济单位通过对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置风险，以求把风险导致的各种不利后果减少到最低程度，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。一方面，风险管理能促进决策的科学化、合理化，减少行为的风险性；另一方面，风险管理的实施，可以使工作中面临的风险损失降至最低。

2．风险管理要素及特点。目前，风险管理多以美国COSC委员会（由反欺诈财务报告全国委员会发起的组织）正式发布的企业风险管理框架（Enterprise Risk Management，简称ERM）作为标准框架。由于风险管理本身具有的内在规律性，ERM框架及其方法理论也同样适用于企业以外的其他组织的风险管理。

综合ERM风险管理框架的风险管理要素，包括八个方面：（1）内外环境。环境分析是认识和应对风险的基础。同其他任何管理活动一样，风险管理也是在一定的环境下进行的，也要受到环境中各种因素的影响。 （2）目标设定。即设定一个组织进行风险管理的目标，该目标可以分为战略目标、经营目标和合规目标。（3）事件识别。指识别可能对主体产生影响的潜在事项，包括区分代表风险的事项和代表机会的事项。这是进行风险评估和应对的基础。 （4）评估风险。指对识别的风险进行分析，以便确定应该如何对它们进行管理的依据。 （5）应对风险。即针对识别出的风险提出应对策略。风险的应对策略可分为规避风险、减少风险、接受风险和共担风险四类。（6）控制活动。是指设计的程序和政策，操作的目的是管理和控制风险以取得组织的目标。 （7）信息与沟通。要求组织的信息和沟通体系支持其他组成成分以确保组织中的人理解、获取、交换和记录在组织中管理和控制风险所必需的信息。 （8）监控。整个流程尤其是风险控制和程序必须被监控，以评估它们的有效性，确认哪些地方需要修改，要采取哪些补救行为。通过这样一个系统的风险管理框架，一个组织可以对自身面临的风险进行有效管理。所以，ERM风险管理框架可以运用于管理税收风险。

税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法，合理配置管理资源，通过风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理，以及过程监控、绩效评估等措施，不断提高纳税遵从度和税收征管水平的过程和方法。借鉴风险管理理论，建立健全科学、严密、有效的税收风险管理体系，对当前和潜在的税收风险进行确认并实施有效的控制，变事后处理为事前、事中的预警控制，科学地监测和有效地防范、化解税收风险，可以实现税收管理效能的最大化，不断提高税收管理的水平和质量。

目前，OECD组织中很多成员国已经开始推行税收风险管理，实施税收风险管理代表了现代税收管理的发展趋势和潮流。在我国，国家税务总局在《2002～2006年中国税收征管战略规划纲要》中，首次正式提出“防范税收风险”，于2010年提出了“以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以建立和培养专业化人才队伍为支撑，积极探索税源专业化管理，优化服务，严格执法，不断提高税法遵从度和税收征收率”的税源专业化管理指导思想。税收风险管理作为一个全新的理念受到越来越广泛的关注，并成为税源专业化管理的重要内容，更加凸显了这一管理理念在税收管理中的重要地位。

近年来，随着各地税务机关将风险管理引入税收征管领域的探索实践不断深入和税源专业化管理的不断推进，税收风险管理也进入了人们的视野。宁夏国税系统自2010年推行税源专业化管理以来，坚持以加强税收风险管理导向，从有效控制纳税风险和降低征纳成本出发，积极探索实施税收风险管理，取得了很大成效。

1．税收风险管理理念得到认同。在各级领导的大力倡导和宣传发动下，各级国税机关已对风险管理理论及其对征管工作的指导意义有了一定的理解，在征管实践中已开始主动应用风险管理理论，并将风险管理制度和流程的探索列入重点工作付诸实施，税收风险管理理念已得到各级国税机关初步认同。

2．税收风险管理的工作模式和流程基本确立。按照明确岗位职责，理顺工作程序，防范执法风险，落实管理责任的要求，宁夏国税系统对196项税收征管业务进行了规范，明确了税收征管部门、各岗位、各环节的工作职责和业务流程，还以税收执法责任制为基础，将税收风险管理融入税源管理之中，对税收收入、发票管理、减免税管理、延期类审批、减免税提退5个事项设置了126个风险点，根据不同风险对象，采取风险教育、风险识别、风险分析、风险应对、风险监控等措施，促使税务人员注重自身风险防范，规范执法行为。经过一段时期的实践，确立了一级预警、三级应对的工作模式和风险预警（市局）——提醒服务（县区局）——纳税评估（市局、县区局）——税务稽查（市局、县区局）的工作流程，风险分析识别、等级排序、分级应对、绩效评价诸环节的逻辑关系得到进一步明确。

3．税收风险管理的信息化支撑有力。从宁夏国税系统的情况来看，整合开发了以税收征管系统（CTAIS2.0系统）为依托的税收征管辅助系统，该系统包括数据处理、税收管理和税务稽查3个子系统，共建立了21个模块，基本涵盖所有税收业务，有效强化税源数据监控分析和应用，实现税源管理上下联动，征管查横向互动信息化、立体化。

4．征管资源配置收效良好。根据风险等级程度和复杂程度的不同，相应调整资源配置。通过建设风险预警、纳税服务、纳税评估、大企业管理等团队，充分发挥团队比较优势，形成团队合力，将最优的征管资源配置到最高等级、高发和高难度的风险应对岗位上，一定程度上提高了市、县（区）级税务机关识别和应对风险的能力，实现了提升管理质效目标。

在以税收风险管理为导向推进税源专业化管理工作中，宁夏国税系统加强了税收宏观分析、行业分析和重点风险分析，深化了对经济政策、税收政策、经济形势和区域经济特点等因素影响税源变化的规律性探索，强化了行业税源分析、评估与监控，加强人机结合查找问题，应对风险，堵塞漏洞，有效控制了涉税风险的发生。

1．治税理念的偏差仍然制约着税收风险管理深化。在税收管理中，基于全面防堵骗逃税收的治税理念，不论有无实际税收风险，一概视为存在风险，不论风险等级大小，均实施无差别的征收管理，导致征纳双方缺乏互信，征管力量偏重于风险全面预防，未集中力量管理存有风险的纳税人，这样不仅未能有效促进纳税遵从度和应对风险，还反而造成征纳成本大增、征收效率偏低。另外，内外部对风险管理的认识未达到完全统一，提高税收遵从度未成为征纳双方的共同目标。一方面，内部部分税务干部对风险管理新理念、新方法的认识不统一、理解有偏差、掌握不到位；另一方面，外部纳税人的法治观念和风险意识不强，谋取私利、逃避纳税义务的侥幸心理长期存在，而自我预防并修正风险的主动性缺乏，控制和预防税收风险的能力不高，税法遵从度低。

2．风险管理职能过于分散，专业的组织机构尚未完全建立。一方面，由于我国现行税收管理体制是建立在专业化管理模式上的分权管理体制，如增值税日常管理由流转税部门管理，企业所得税由所得税部门管理，这种分权设置有其专业化管理的优势，但是在以税收风险管理为导向的管理体制中，却是一种组织上的障碍。受制于机构设置、征管模式和人力资源结构等瓶颈，目前还没有设置专门的风险管理部门，也未按照税收风险管理流程形成一套科学、规范、系统的岗责体系。另一方面，资源配置上偏重行政管理和业务审批，形成了管理人员过多而一线人员不足、日常管理任务重而税源管理力量欠缺、审批职责过重而风险管理力量不足的局面。尤其是高层次、复合型人才更多地处于管理岗位，不承担风险管理的职责，导致风险管理人才在质上的不足，识别风险、应对风险的力量在数量和质量上都无法满足实际需要。

3．基础数据的准确性和完整性有所欠缺，影响风险识别的准确度。第一，受制于交易信息申报、报送义务和举证责任等立法现状，当前各级税务机关能采集到的涉税信息范围狭窄、渠道少且不准确，一些对风险分析至关重要的物流、现金流信息数据无法取得，立法上对交易第三方的交易数据报送也未设置法定义务。第二，风险信息管理系统的开发水平和整合水平不高，使各种信息分散在各层、各系统中，各系统间又缺乏有效整合，信息的集中度、共享度不高，有限的信息资源未能得以充分利用，导致风险分析和识别质量不高，指向性不强，不能适用税收风险管理的要求。第三，目前风险案例和模型数量不足、质量不高，影响了风险特征指标系统的归纳和提炼，缺乏实践验证的风险指标特征体系的指向性不强，还不能准确地反映风险点和风险等级的分布情况，无法有针对地抓住重点开展风险应对。

4．风险评价模型不完善，风险评价的科学性有待提高。正确评价企业税务风险是做好税务风险防范和控制的前提，如果不能很好地解决企业税务风险综合评价问题，后续的风险控制和管理则无从谈起，更不用说对症下药了。随着风险管理的越来越复杂，税收管理的对象千差万别，即使在同一地区、同一行业的纳税人，由于规模及管理等各种经营环境的不同，纳税人表现出来的经营活动都有十分大的差异，实际工作中很难找到统一的评价标准评价各种风险可能造成的损失。目前，在税收风险管理中采用的“人机结合”、定量分析和定性分析相结合的方式，由于缺少可以参考的成熟模型和标准案例，都需要税收管理人员实地核查，查阅大量原始资料等，评价模型目前还主要是一种辅助手段，过多的依靠人工干预影响了风险评价的效率。

5．税源分类管理的标准体系尚需健全，风险控制的方式还需完善。目前，宁夏国税系统在税源专业化管理中采用“一级预警”、“三级应对”的模式，同时结合税源实际和管理现状，实施以分规模、分行业、分税种或分管理事项为重点的分类管理，在具体操作环节还需要建立健全统一的分级分类管理标准。另外，在风险控制方法上，主要采取以票控税、以耗控税、以税负控税等方法；在控制类型上，主要采取税务机关直接对纳税人产、供、销情况实施单向控制，税源管理多是“带着问题”事后进行风险控制，缺乏主动性。

税收风险管理的最终目的就是减少税收流失，提高纳税遵从度。随着全社会纳税遵从度的不断提高，税收风险发生的概率就会随之降低。

1．实施差别化管理，提高纳税人税法遵从度。风险应对的主要任务是纳税人根据不同的风险级别和风险形成的情形，有效整合税收管理资源，协调各管理层级、管理部门，采取相应的应对策略和应对预案，以实现对税收风险的有效防范、控制和化解。在实际管理工作中，税务部门可以根据纳税人不同的风险等级和风险形成情况，按照纳税人偏离风险预警值的程度设置由低到高的风险级别，并在应对策略、应对措施上体现差别，从低到高依次为观察、引导、监控、评估核查、重点稽查，对纳税人的影响程度、介入深度、管理力度逐步增加。既体现管理和服务的平衡，引导纳税遵从，又体现对高风险纳税人的管理控制，改变传统的“一刀切”管理方式，也避免对纳税人的不必要干扰。通过这种差别化的管理措施，影响纳税人的遵从心理，形成既有激励又有约束的遵从引导机制。

2．完善纳税服务机制，强化服务与管理相结合。一是构建多途径的税收政策辅导咨询机制。做细、做深个性化辅导咨询，有效解决大企业无知型不遵从问题。加强与企业面对面宣传辅导以及实际操作层面的详细解答，注重就税源监控管理中发现的问题进行辅导，从而避免不必要的税务风险，确保税收政策得到全面遵从和执行。二是构建涉税风险预警提醒机制。把对企业内控情况的评价作为日常服务的重要内容，分析、研判大企业在各方面的不遵从风险，及时向企业管理机构反馈、报告风险分析揭示的管理问题，帮助企业化解税收风险。三是构建纳税人权益保障机制。认真落实政务公开和办税公开制度，自觉接受纳税人和社会监督，保障纳税人的知情权、参与权、监督权。不断调整和改进纳税服务重点和形式，营造公平、公正、和谐的税收环境，促进合作性税收遵从。

3．加大对违法行为的查处力度，提高不诚信纳税成本。严格税收执法是引导纳税人纳税遵从度的有效保障，也是打击纳税人不依法纳税最有力的武器，增强税法的刚性是提高全民纳税遵从意识的重要途径。在美国等西方国家，税收执法十分严格，可谓严管、重罚，当检查出纳税人偷逃税收，必须依法严格处罚，甚至罚的“倾家荡产”。因此，引导纳税人纳税遵从，除了加大宣传税法、优化服务等措施外，更要严格税收执法，严查纳税违法行为，加大不诚信纳税的成本，使税收遵从从高到低的纳税人的纳税成本从低到高，对违法者和企图违法者形成强有力的威慑，促使其自觉提高纳税遵从度，依法诚信纳税。

1．完善税务部门风险管理组织构架。风险管理组织是风险管理单位为实现风险管理目标而设立的内部管理层次和管理机构，主要包括风险管理组织的结构、组织活动和相关规章制度，明确风险管理组织的职责和组织机构，以及风险管理组织同其他部门的关系，可以科学、有序地进行风险管理活动。

目前，在国税系统中还没有专门的风险管理机构和明确的管理层次，尽管成立了风险管理领导小组，但受组织构架、岗责划分、人员配备等方面因素影响，还不能满足风险管理在具体税收管理工作中的需要。因此，要想在税源管理工作中科学有效地开展风险管理实践，应从省局层面开始，自上而下的原则，建立专门的风险管理部门，明确该部门的职责以及和其他管理部门之间的关系，配备具有一定专业知识的人员，分别在省、市、县局建立战略、战术、操作层面的三级管理层次。省级税务机关站在战略高度，统筹安排风险管理工作，指定风险管理工作规范，利用全省征管数据优势，重点关注风险识别和风险分析；市级税务局则结合本地区税源结构特点，制定风险管理实施的具体措施，建立适合本地税源特征的风险评价指标和模型，指导基层部门开展风险处置工作，起到上传下达的联络作用；县级税务机关发挥贴近纳税人、掌握第一手资料的优势，按照风险等级的高低，开展有针对性的纳税服务和风险应对工作，对风险处置情况及时反馈。依靠权责分明、结构严密的组织构架，可以对推进税收风险管理，深化税源专业化管理提供强有力的保障。

2．深入推进信息管税，提高用于风险识别的基础数据的准确性和完整性。大力推进税源科学化、专业化、精细化管理，离不开全面、真实、准确的税收基础信息。一是制定科学合理的数据标准，规范数据采集，严把数据入口关。要对目前使用的征管信息系统指定统一的数据采集标准，用于规范和约束基层操作人员的数据采集工作。二是完善征管数据审核审计系统，加强对已采集数据逻辑关系的审核。三是拓展外部第三方信息的采集利用，通过对内外信息数据的分析，及时掌握税源管理状况，找准税源管理的风险点和风险源，有针对性地采取措施。通过开发使用联动机制管理系统，将税收分析、纳税评估、税务稽查各单项软件，以及税收管理员工作整合到一个工作平台，形成信息的共享和良性互动。四是探索建立跨地区信息情报采集、交换管理机制，提升跨地区税源信息交换、查询功能，形成税源控管的信息化优势。

3．建立和完善行业税收风险评价模型，健全风险识别分析运作机制。风险评价既是税收风险管理中的关键步骤，同时也是税收分析管理的难点所在。科学的分析和准确的评价风险，可以为风险的处置提供可靠的依据，但在实际工作中，却很难找到统一的评价标准或评价模型，对税源管理中的各种风险进行评价。因此，在实际工作中，要根据当地税源结构的特点，通过成立风险管理专家组，对每个行业指标进行分析，逐步建立全省统一的行业参考指标体系，用于指导各地采集所需数据以及对行业指标的合理应用，逐步建立分行业风险评价模型库，并通过成功应用模型进行交流和分析，逐步完善和丰富行业评价模型。同时，要健全风险识别分析运作机制，通过风险管理联席会议制度，对税收征管面临的风险领域和风险类别进行总体考量，对各类风险群体和风险程度进行集中分析，对跨部门和跨税种的风险管理进行统一安排；在科学设计风险目标规划的基础上，以风险识别排序和应对处理为重点，以减负增效为原则，创新税源税基管理方式方法，建立风险监控管理机制。发挥征管资源和数据信息集中优势，重点开展综合风险分析和分税种风险分析，组织分地区、分行业、分企业类型风险特征的筛选、分类、归纳和描述，健全税收风险特征库。通过对风险的识别分析、归集排序，将风险等级应对与税源监控管理职责相匹配，选择有效的方式实施应对处理，以较小的管理成本获得较大的管理效能。

4．持续改进风险管理体系，健全风险管理监控评估机制。由于风险具有可变性的特征，这就决定了风险管理是一个动态的管理过程。风险管理单位在制定了具体的风险管理目标后，就需要对风险管理全过程实施监督和控制，并对风险管理的实践效果进行评价，以便及时发现风险管理中的问题并加以纠正。因此，在应用风险管理的过程中，应该建立和健全风险管理监控评估机制，要着眼于提高风险管理绩效和水平，科学设定风险管理监控考核指标体系，建立起直接影响、间接影响、后续影响等多层次的风险管理监控评价圈，从风险识别准确性、风险控制有效性、税法遵从提高度和征管成本效益等方面对税收风险管理质量和效率作出评判。要及时总结税源变化的一般性规律，掌握并积累资料，建立科学、实用的纳税评估模型，形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系，及时发现问题，堵塞管理漏洞。通过科学、合理的考评机制来检验风险管理的成效，促进风险管理不断接近目标，实现税源风险管理体系的自我修正和完善。

随着整个社会法制建设不断完善，纳税人法制观念不断增强，对于税务机关执法手段、征管方式等要求越来越高，如果执法方式简单，容易诱使征纳双方矛盾激化，也会相应使执法人员执法风险加大。规避税收执法风险，有效提高税收征管的针对性和有效性，对当前的税收工作具有重要的促进作用。在实施强化税收分析、风险管理控制的过程中，对税收征管工作全过程进行有效监督是风险管理机制正常运行的有效保障。一是要坚持全面落实税收行政执法责任制度，以岗位设定为基础，依岗定责，明确具体岗位的执法内容与执法程序，减少不作为、慢作为或任意作为等行为。加强涉税规范性文件的审核监督，严格执行规范性文件制定审核及备案管理制度。二是要切实发挥税收执法检查的功效与作用，通过日常、专项和年度执法检查，查摆问题，纠正错误，落实责任，并加强整改工作的跟踪问效管理。三是要健全完善评议考核与执法责任追究制度，采用计算机考核与人工考核相结合的方式，评价税收执法质量，增强评议考核的科学性和客观性。四是要进一步加强对税收执法权和行政管理权的监督，同时要积极拓宽监督渠道，完善群众举报制度，全面推行政务信息公开，重视人大、政协、司法等部门监督以及新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查核实，并依法及时处理。全方位地实行综合治税，建立协税护税体系，共同维护税收秩序，创造良好的外部环境。

（作者单位：宁夏回族自治区隆德县国家税务局）