加强发票管理工作

马耀武　谭立新　高秉坤

发票既是消费者维护自身权益的重要凭证，也是税务机关控制和掌握税源的主要手段。以票控税是一项系统的发票管理乃至税收管理工程，是以信息化为支撑，以规范化为准则，以社会化监控为主要辅助手段，最终达到科学化管票控税，确保税收收入的稳定增长。

近年来，固原市国税局采取加大宣传力度、推行有奖发票、细化发票领用验旧代开管理、推广通用机打发票、查处发票违法行为、规范税收征管软件操作、开发软件等多种有效管理措施，强化以票控税功能，提高以票控税成效，促进税收收入高速增长。继2008年全市税收收入突破3亿元，2010年突破6亿元，2011年更是轻松超过了10亿元大关。实践证明，以票控税将日益成为税务部门加强税收征管的一个重要手段。

1．推行有奖发票。我市从2006年开始使用有奖发票，通过加大推行力度，逐步扩大有奖发票的中奖面，提高发票中奖额度等方式，逐渐培养消费者自觉索取发票的习惯，提高消费者维权的意识，使以票控税的思想牢牢扎根。

2．开展发票知识宣传。充分利用各种渠道，加强对纳税人的发票知识培训，积极向纳税人讲解发票在领购、开具、取得、保管、真伪发票识别等方面的基础知识。使纳税人能真正懂得发票管理规范、发票真伪识别、发票处罚内容，提高了纳税人对发票重要性的认识，扩大了发票的使用范围。今年更是别出心裁地制作了数万份内容为“消费后请索要发票”的温馨提示贴，张贴在纳税人经营场所醒目位置，有效增强了消费者索票意识，进一步提高发票使用覆盖面。纳税人用票户和用票量大幅增加，发票宣传效果明显，为以票控税营造了良好的社会环境。

图1　2008～2012年用票户数变化折线图

图2　2008～2012年用票量变化折线图

1．细化发票领用验旧代开管理。完善发票领购程序，科学控管发票发售环节，使用发票人及时领购发票。规范发票领购方式，针对普通发票、地税手工发票等不同票种，采用验旧购新、交旧购新等多种领购模式。规范发票缴销审核，认真比对发票验旧信息与申报信息，有效监控纳税人发票使用情况。严格执行普通发票代开管理办法等规定，认真审核申请资料，仔细核对发票信息，做到代开有申请、开票有证明，按程序、按适用税率足额征收税款。

2．大力推行通用机打发票。固原市位于宁夏南部山区，境内规模较大的企业很少，多数企业规模较小，软件操作能力和熟练度较低，对于使用通用机打发票有畏惧心理。为了顺利推行此项工作，全市上下统一思想，精心安排部署，积极做好宣传，及时解决机打发票推行中出现的新情况新问题，积极为纳税人提供普通发票机打系统的安装及日常维护服务，为推行工作的顺利开展提供保障，机打发票推行工作取得了很大进展。全市已有通用机打发票用票户1303户，其中企业610户，占企业用票户1198户的50.92%。

3．加大发票违法行为查处力度。各级税务机关加大对拒开发票、加价开票、转让发票、使用假发票等违法违规行为的查处力度。对出现的违法违章使用发票行为按照规定进行补税及罚款处理，并限期清缴入库。通过各级税务机关开展的发票专项、日常检查及消费者举报等渠道，对制售、贩卖、使用以及接受假发票的纳税人都给予相应的处罚，起到了一定的震慑作用。2009年以来，对654户使用普通发票的纳税人进行有针对性的检查、排查、比对，查处违法受票业户158户，查处问题发票1985份，查补税款、滞纳金及罚款689.43万元。

充分应用现有的税收征管软件，规范系统操作流程，积极开发新软件，及时解决工作中的新问题，提高了以票控税科技含量。

1．用好CTAIS信息系统、税收征管辅助系统等税收征管软件。发挥软件数据统计监控作用，从发票销售到发票交旧验旧环环相扣，严格系统操作，确保录入数据的准确性和真实性，提高了数据综合质量。运用CTAIS信息系统相关查询监控功能，通过“小规模纳税人发票开具金额与缴纳增值税比对查询”模块，定期查询纳税人发票开具和纳税申报比对情况，发现疑点，及时排查。运用税收征管辅助系统准确掌握发票用票户、用票量的增减变化情况，查询搜索疑点数据，为发票管理提供数据来源和技术保障。

2．加强建筑业统一发票的管理。强化了建筑安装、房地产开发等行业《外出经营活动税收管理证明》的管理。要求《外出经营活动税收管理证明》的开具、报验、核销都要通过征管软件操作。通过系统实时掌握辖区内在建工程的规模、施工期限、工程结算报账、建筑业统一发票开具等信息，为税收管理员有效开展工作提供电子数据支持，堵塞了征管漏洞。

3．针对以前委托代征单位税票开具不规范、缴纳税款不及时、手工核算工作量大等问题，我市开发了委托代征完税证开票软件，面向委托代征义务人推行，实现了委托代征完税证手工开具到计算机开具的转变，保证了票证和税款的安全，实现纳税服务上水平。

1．纳税人不按规定开具发票。一些纳税户采取不开客户名称、发票日期，转借、转让、代开或开具“头大尾小”发票等手段，逃避纳税。如餐饮服务业纳税人互相转借、转让、倒卖发票，造成恶劣的社会影响。还有的利用在减免税期间为他人提供发票，导致税收流失。

2．不开、虚开发票行为时有发生。在日常管理和稽查中，有时会发现一些纳税户为逃避纳税义务，在销售商品或应税劳务时开具购买假发票，还有一些企业通过虚开发票等手段多列成本、费用，从而达到不缴或少缴税款的目的。

3．以其他凭证代替发票使用。部分纳税人因消费者购物不需报销而不索取发票的习惯，不开具发票而以收款收据、送货单、保修单代之。还有纳税人为节省成本，以白卷筒纸打印小票代之，从而逃避“以票控税”的税源监控。

4．失踪、走逃纳税户使用的发票难以收回。作为主管税务机关只要是纳税户符合申请领购发票条件，经审核后就可发售发票。但一些纳税户在税务机关取得发票后，既不申报纳税也不缴销发票，致使税务机关无法追回发票和应征税款。

5．制造、销售假发票依然存在。制售假发票者所制售的假发票品种齐全、种类繁多，税务机关管理的发票都在制假售假之列，假发票的品质也已经达到真伪难变的境地，制售假发票已经成为一个地下产业链，表现在日常生活中，我们有时在车门框中会发现有“代开发票”的名片，在手机中会收到提供发票的短信等。

近年来，随着经济社会的发展，纳税人数量快速增长，与此相比，税务干部增加不多，征管力量不足。我市纳税人户数2006年13575户，2012年已经增加到20430户，增幅为50.5%。而同期税务干部仅增加了28人，增幅为6.05%。人均管理纳税人由29.3户增加到41.6户。基层税收管理员疲于应付电话催报催缴、税种及票种核定等日常工作，下户实地评估核查、发票专项检查和日常检查不能正常开展，检查力度跟不上。

首先，由于各科室、管理分局之间的信息沟通不及时，加之管理员管户较多，查询不够，对连续三个月发票用量超过一定比例的就把关不严，定额调整就难以及时和到位。其次，《外经证》在实际工作中未真正发挥应有的作用。由于各地企业所得税附征率实际执行不统一，造成“洼地效应”，有的建筑安装业户异地施工时，按照规定应开具《外经证》，营业税等就地缴纳，企业所得税回原地缴纳，但有的纳税人不主动申请开具《外经证》，而在劳务发生地开票附征企业所得税，给纳税人有机可乘。再次，大量的现金交易、电子商务等普遍存在的情况下，造成征纳双方信息不对称，以票控税工作难以施展其功效。

普通发票的管理措施和手段相对滞后，无论是防伪水平，还是发票查询系统，都与增值税专用发票有很大差距。如通用机打发票开票软件只有发票入库、开具、报送等简单功能，存在着软件不联网、报送数据可更改、后续维护服务落后的问题。目前各基层分局（税源管理科）在推行税控机方面也存在诸多问题：一是税控机本身价格及维修和养护成本较高，无形中增加了纳税人的纳税成本。二是纳税人本身有自主开发的销售软件支撑的内部收款机，既使用方便，又能少计少报收入。三是各级税务机关对推行税控装置都有畏难情绪，积极性不高。

发票与社会经济生活息息相关，是税务机关联系纳税人的重要纽带。税务机关要有效发挥发票的载体作用，把发票宣传与税收宣传月活动、与平时的税收宣传工作一并结合起来抓落实。

1．增强消费者索票意识。通过集中开展宣传、送政策到纳税人等措施，不断深化发票的宣传。引导消费者养成购物索取发票的习惯，增强全社会对使用普通发票重要性的认识。定期举办发票培训班，系统讲解发票管理法规和有关业务知识，提高企业发票岗位人员业务能力，提高财务人员依法开票用票水平，从根源上解决问题。建议将发票管理等税收知识列入教材，使税法入校，从小抓起，使学生们从小就懂得发票在国家税收管理中的地位和重要性，形成人人关心发票、个个维护税收的协税护税良好氛围。

2．提供发票真伪查询渠道。开设发票防伪知识宣传专栏，设立发票真伪鉴定岗位，为受票人提供便捷的发票真伪鉴定服务，宣传普及发票防伪知识，提高社会公众识别假发票的能力。建立全国统一完备的发票数据库，利用现代科技手段，建设辨别发票真伪的信息平台，为纳税人和消费者提供电话、短信、网络等便捷的查询服务，完善社会监督。

3．形成社会监督管理合力。财政、审计等部门加大财务审计力度，及时发现处理偷逃骗税款和侵占国家资产的违法行为，引导全社会营造公平竞争、诚实守信的经济发展环境。

发票管理的过程实质是开票方、受票方、管票方三方之间利益均衡不断获得和破坏的过程。税务机关加强发票管理的同时，还要兼顾纳税人、消费者的利益诉求，实现发票管理博弈三方利益的均衡。发票发售管理应遵循“强化机打票使用，合理使用定额发票”的原则，加强普票发售环节的控管，合理确定发票发售数量，真正实现“以票控税”的目的。积极采取分类管理，根据宽严适度的原则，对不同经营规模和信用等级的纳税人需要采取不同的管票方式。对实行查账征收的小规模纳税人，推行使用通用机打发票，按照纳税人经营规模大小，核定十万元和万元两种开票限额。对实行定期定额征收的个体工商户，使用定额发票和机打发票两种，对于经营规模小，开票金额小的，按纳税人需要发售不同金额的定额发票；对于经营规模较大，开票金额较大的，推行使用机打发票。

充分利用发票中包含的大量数据和信息，进行有效的比对和分析，将发票的使用情况、纳税申报、税源管理紧密地结合起来，让发票“税源监控”的作用发挥出来。

1．严格履行“验旧售新”制度。为保证验旧金额的准确性，设专人专岗对验旧发票进行复核。对纳税人发票的使用情况逐笔进行检查，并录入到综合征管软件发票验旧模块中。

2．认真执行发票比对规定。在受理纳税人领购发票事宜时，发售人员通过CTAIS查询购票者纳税情况，如其申报（核定）的收入小于发票验旧金额，将查询情况向税源管理部门反馈，由税源管理部门调整定额或核补税款。

3．大力加强监管力度。定期查询纳税人发票验旧及发售情况，按照“全面比对、重点核查、全额征收”的原则，对发票开具金额与核定定额（应纳税额）差距较小的，由各分局调整定额，核补税款；差距较大的，组织专班人员予以核查，并全额征收。发票验旧与已纳税额的比对、核查，解决纳税人销售收入不好掌握的难题，减小执法难度，降低执法风险，提高“以票控税”质量，增加税收收入。

完善发票违法行为监督检查工作力度，提高检查工作效率，完善发票违章举报和责任追究机制，严肃查处违法行为，使普通发票管理真正走上法制化道路。

1．加大发票违法处罚力度。纳税人是否违规用票，取决于违规的获利与惩罚力度的比较。查处力度不够，对纳税人不能起到应有警戒和震慑作用；缺乏激励机制，纳税人规范使用发票和消费者主动索票的积极性难以充分调动。一要对故意虚开和不开发票的行为进行严厉的惩罚，降低违规获利的诱惑力。二要大力推行有奖发票。安排专项奖励经费，用于对索取发票和检举发票违法行为的奖励，抵消纳税人为不开发票而让利对消费者的影响，构建诚信用票有奖、违规用票受罚的发票管理环境。三要引导和扶持发票职业打假人。发票违法行为是个社会问题，但也是个经济问题，经济问题的最佳解决途径是经济手段。发票打假可学习借鉴知识产权打假的经验，在法律上建立民事索赔机制，在社会上引导和扶持千万个王海一样的职业打假人，当受票人的合法权益受到损害时，由开票人依法承担民事赔偿责任，让这些人通过民事索赔正常合法权益。

2．强化普通发票日常及专项检查。结合征管工作实际，定期组织对纳税人使用普通发票的情况进行检查，重点查处纳税人不使用发票、真票假开、使用假发票的行为。稽查部门也将普通发票的使用情况作为日常稽查的重要内容，在检查中，做到发票检查与税务检查相结合。在搞好日常性检查的基础上，有计划地定期组织对重点行业的普通发票使用情况进行专项检查。主要检查其取得发票是否规范，通过逆查方式来核对纳税人是否存在“真票假开”“大头小尾”、不使用发票、使用假发票等现象，严格依法进行整治，规范发票使用情况。

将税收管理员从集贸市场等占税收贡献小但又涉及面广、牵扯巨大精力的业务中解放出来，下大力气管好管住发票，确保票款安全。强力推行纳税人自行建账申报，扩大网上申报，逐渐弱化纳税服务厅的作用，将富余的征收和管理人员一律充实到纳税评估、发票检查和稽查部门，为以票控税提供必要的人力保障。

1．全面推广机具开票，建立网上开票系统。要坚持发票管理“数字化、电子化”的发展方向，按照“推广机打发票，重视数据管税”的工作思路，着力推行机打发票。要在巩固现有的应用成果上，进一步加大机打发票应用的范围和数量。机具开票可以即开票即存储数据，又有逻辑校验，发票开具出去，相关数据又能回到税务机关，形成管理闭环。从以前的应用情况看，推广应用机打发票不仅能更加方便纳税人领购、缴销发票，而且有利于规范发票开具，强化信息采集、有效遏制非法发票的使用。税务机关要大力压缩手工开票的空间，采取互联网开具发票或税控收款机开具发票等多种形式，及时准确地掌握纳税人发票使用情况，有效监控不开发票、套开发票和虚开发票的行为，大大提高发票管理的效率。

2．强力推行税控装置。依据《税收征收管理法》第二十三条规定：“国家根据征收管理的需要，积极推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置，不得毁损或者擅自改动税控装置。”《〈税收征收管理法〉实施细则》第二十三条和第二十八条都对推广使用税控装置做了进一步规定。《征管法》第60条第5款又对：“未按照规定安装、使用税控装置，或者毁损或者擅自改动税控装置的”也做出相应的处罚规定。在当今高科技迅速发展时代，推行使用税控收款机，实行逐笔开票意义非常大，并且要全面推广。尽管目前推行困难重重，但推行税控装置将是以后税收征管的重要手段之一。随着税控机的大面积的使用，以票控税必将进入良性循环的轨道。

3．实现银税信息共享。密切关注电子货币的发展动向，加快税务机关与金融系统的信息沟通，积极探索电子发票制度，凡是能够通过银行资金流变动来反映经营情况的银行电子凭证可视同为发票。通过信息化手段，降低发票成本，提升管理效率。

强化发票管理是提高税收征管质量的必由之路，是税务部门重要且永恒的话题，随着经济社会的不断发展，发票管控手段也应该不断推陈出新，只有这样，发票管理才能起到真实反应经营者的实际经营状态，准确掌握纳税人应税收入，依法及时足额征税的重要作用。

（作者单位：宁夏回族自治区固原市国家税务局）