宁夏国税稽查工作回顾与展望

宁夏回族自治区国税局稽查局课题组

税务稽查作为税收征收管理的最后一道关口，承担着堵塞征管漏洞，优化经济环境，促进经济公平发展的重任。近十年来，宁夏国税稽查部门始终围绕税收中心工作，大力整顿和规范税收秩序，组织开展了对建筑安装、烟草、电力等56个行业的税收专项检查；集中力量查办大案要案，先后查处了“中桥”“银科”“银川12.26”“贺兰蓝泉工贸”“石嘴山鑫远”“银川12.1”等一批重大涉税违法案件；持续开展打击发票违法犯罪活动，成功侦破“7.26”、河南周口等900多起发票违法案件；重点开展了对废旧物资经销、煤炭经销等22个行业的专项整治。十年间，全区国税各级稽查部门累计检查纳税人16279户，查补收入15.4亿元。稽查基础工作不断夯实，稽查工作体制机制全面创新。提出了“抓好五个规范、搞好五个创新、实现五项目标”的稽查工作思路，开展了“稽查规范年”和“稽查信息化建设年”等一系列活动，稽查工作体制机制逐步完善。税务稽查工作的深入开展，加快推进了依法治税的进程，促进了宁夏国税工作的持续健康发展。同时，目前税务稽查工作中还存在一些问题和薄弱环节，需在下一步税收征管改革中采取有效措施，不断加以完善。

税务稽查职能作用的充分发挥，需要有适当的稽查体制来保证。稽查体制改革是税收征管改革的重要组成部分。回顾宁夏国税稽查体制变革历程，主要可划分以下三个阶段。

1．稽查体制改革初始阶段（1994年至1997年）。自1994年新税制实施后，全区国税稽查部门基本处于多种形式的分散状态。自治区、市、县三级国税机关都设立专职稽查机构，称为稽查分局或稽查大队，从事稽查工作的人员增多；各税务分局仍有税务检查职能，稽查执法权由稽查分局和税务分局共同行使。全区国税稽查工作基本处于各自为战，缺乏统一协调，税务稽查部门执法主体资格还不明确。

2．稽查体制调整充实阶段（1998年至2000年）。1998年，自治区、市、县国税局稽查分局统一更名为某某国家税务局稽查局。全区国税稽查工作由过去分散各自为战转为协调统一行动。初步确立了区局稽查局对大要案查处的指挥权，区局稽查局的龙头作用得到发挥。适应税收征管工作需要的稽查体制机制基本形成，稽查执法行为日益规范，监督制约机制开始建立，稽查执法更加有法可依、有章可循。稽查“四分离”制度得到切实加强，稽查工作责任制，稽查案件复查制等监督制约机制逐步建立。

3．稽查体制逐步规范阶段（2001年至2007年）。这一时期，稽查局的执法主体资格得以确认，稽查局的职责更加明确。各级国税局稽查局行政执法主体资格在新颁布的《税收征收管理法》及其《实施细则》中有了明确规定。从2003年开始，全区国税稽查部门逐步推行一级稽查体制。宁夏国税系统结合实际，对稽查体制分步进行了改革，在6个市级局推行了“集中稽查”，撤销合并了26个县区级稽查局（科），保留了11个县级稽查局。改革后，全区国税系统共有18个稽查局，其中：省级稽查局1个，地市级稽查局6个（含银川经济技术开发区稽查局），县级稽查局11个；共有稽查人员316人，占全区国税干部的11 %。其中省级23人，地市级210人，县级83人。

4．规范稽查机构设置，明确职责分工阶段（2008年至2012年）。现行宁夏国税稽查体制是根据《国家税务总局关于规范国家税务局系统稽查机构设置明确职责分工的通知》（国税函［2007］910号）精神，以及总局批复的《宁夏国税稽查机构改革方案》（国税函［2008］330号），在对全区国税系统稽查机构设置情况进行深入调研的基础上，下发《关于印发〈宁夏回族自治区国家税务局系统规范稽查机构设置明确职责分工实施方案〉的通知》（宁国税发［2008］146号），于2008年下半年对全区国税系统稽查机构设置进行了调整。在稽查机构调整中，各地全面充实稽查队伍，合理统筹和运用稽查人力资源，有重点地加强和充实县（区）局稽查力量，建立和完善各项工作制度，明确业务流程和岗责。经过这次调整，全区国税稽查机构由以前的18个增加到28个，稽查人员由原来的340人增加到423人，稽查人员占税务人员的比例由原来的11％提高到14%。与2003年相比，最明显的变化有三点：一是各级国税局均设稽查局（新成立的宁东能源化工基地国家税务局和吴忠市太阳山开发区国家税务局除外），即恢复了以前县（区）级国税稽查机构。二是县（区）以下稽查机构行政级别提升，即县（区）国税稽查局为副科级单位，地市级国税稽查局为副处级单位。三是稽查人员占税务人员的比例进一步提高。

十年来，宁夏国税稽查部门围绕税收中心工作，大力整顿和规范税收秩序，集中查处重大涉税违法案件，认真开展税收专项检查和专项整治，积极发挥以查促管、以查促收职能作用，不断夯实稽查基础工作，创新稽查工作体制机制，稽查规范化、信息化建设步伐加快，全区国税稽查工作迈上了一个新台阶。

1．坚持服务大局，稽查工作成效显著。全区各级国税稽查部门牢固树立大局意识和全局观念，狠抓稽查重点工作，圆满完成各项工作任务，取得了显著成效。十年间，全区各级国税稽查部门累计检查纳税人16279户，查补收入15.4亿元，稽查选案准确率、查补入库率和综合处罚率等各项工作逐年提高。尤其是2009年以来，查补收入达到3亿元，实现了跨越式增长，增幅名列全国前列，为全区国税工作顺利开展奠定了基础。

2．充分发挥职能，税收秩序持续改善。税务稽查担负着整顿和规范税收秩序的重要职责。全区各级国税稽查部门通过开展税收专项检查、专项整治和查办大要案件等重点工作，促进地区税收秩序的持续好转。十年间，先后开展烟草、电力、煤炭、石化、石油天然气、铁路、金融保险等59个行业的税收专项检查，共检查纳税人6364户次，查补收入5.09亿元；重点组织开展对农副产品收购发票、废旧物资经销、交通运输发票行业、煤炭生产及经销等22个行业的税收专项整治，查补收入近2亿元。自2008年起，联合公安、地税部门，在全区范围内开展打击发票违法犯罪活动，成功侦破“7.26”、河南周口等900多起发票违法案件，抓获犯罪嫌疑人130人，收缴假发票近800万份，查补收入1.1亿元，有力地整顿和规范了税收经济秩序。

3．突出工作重点，案件查办取得突破。大要案件查处是稽查工作成果的集中体现。全区国税稽查部门积极创新稽查手段，牵头组织召开全区“五长”联席会议，总结联合办案经验，建立联系制度，印发《关于加强打击涉税违法犯罪的协作意见》，制定《宁夏回族自治区国地税局联合税务稽查管理办法》，加强部门信息交换和联合办案，着力提高大要案件查办效率。十年间，先后查处了“中桥”“银科”“银川12.26”“贺兰蓝泉工贸”“石嘴山红梁煤业”等百万元的重大涉税案件155起，查处“石嘴山鑫远”“银川12.1”等千万元以上案件5起。其中，“银川12.26”案件被总局评为2006年度十大税案之一。查处的大要案件数量和个案案值都有明显增加。

4．试点能级管理，队伍活力得到激发。自2008年开始，开展稽查人员能级管理试点。石嘴山市国税局作为自治区局稽查能级管理工作试点单位，围绕“量能管理，高效稽查”的工作思路，积极探索“以考定绩、按级取酬、全员参与、动态管理”的能级管理模式，先后制定了《石嘴山市国税局稽查局能级管理实施方案》和《石嘴山市国税局稽查局能级管理考核办法》，初步形成“以能定级、以绩定酬、动态管理”的工作激励机制和能级考评体系，稽查查补收入从2006年的1000多万元增长到2008年的3500多万元，每年增加1000多万元，检查户数和人均查补数逐年增长，2008年人均查补收入71万元，高出全区人均查补收入数近3倍。2009年，在全区国税稽查部门大力推行稽查人员能级管理，召开推行稽查能级管理现场观摩会，在地市级国税局全面推行稽查人员能级管理。

5．完善制度体系，稽查规范化程度提高。一是提出了“抓好五个规范、搞好五个创新、实现五项目标”的工作思路，制定了《宁夏国家税务局税务稽查报告制度考核办法》《税务稽查工作规程实施细则（试行）》《税务违法案件协查管理办法》《关于进一步加强全区税务稽查工作规范化管理的实施意见》等制度和办法，初步形成以制度管事的稽查工作机制。二是强化系统管理职能。制定《稽查办案设备管理办法》《分级分类稽查实施办法》《税务稽查人才库管理办法》和《稽查能手评选办法》等一系列制度，形成较为完备的稽查工作管理制度体系。三是结合全区重点税源企业和部分行业稽查实践，编写工业、商业、其他行业和信息化管理企业四大类22个行业的检查规范，总结归纳不同行业企业的生产经营特点、纳税检查方法，梳理检查重点、常见涉税问题、检查主要科目和方法、案件取证以及援引的法律条款等，形成指导一线检查工作的操作提示。

6．注重数据应用，稽查信息化能力增强。通过开展“稽查信息化建设年”活动，印发《关于进一步加强稽查信息化建设工作的意见》，依托稽查辅助平台开展信息化选案，强化稽查案源管理。扩大运用查账辅助软件应用面，成立信息稽查技术支持小组，加大为基层稽查部门配备信息化办案设备力度；升级《宁夏国税稽查查账辅助软件》和《宁夏国税稽查数据采集软件》，编印《信息化管理企业税务稽查手册》，在全区六个地市国税稽查部门开展查账软件操作培训，强化信息手段运用，创新稽查管理和案件查办手段，稽查信息化建设步伐明显加快。

1．在稽查模式的选择上思路不够清晰。目前，全国部省市已开始尝试稽查体制改革，相比而言，宁夏国税稽查体制改革步伐滞后，且存在稽查机构设置和人员配备不合理、人力资源浪费严重等问题。经统计，2009年，占全区总稽查人数60％的市级稽查人员承担了80％的检查任务，而占全区30％的县级稽查局人员只承担10％的检查任务，人员与工作任务不匹配的现象突出。在经过多种稽查体制模式的尝试过程中吸取了一些经验，但也在一定程度上延缓了稽查专业化的进程。

2．税收征管与稽查的关系协调不畅。在实际工作中，税收征管和税务稽查主要存在信息沟通不畅、互动乏力，突出表现在纳税评估和税务稽查两者存在权责不清、衔接不畅、定位不准等问题。具体操作中，往往会出现纳税评估对象和税务稽查选案之间、纳税评估的实地核查与税务稽查实地检查之间以及纳税评估处理与税务稽查定性处理之间的界线不清。这些关系处理不好，会造成部门之间推委扯皮，效率低下，甚至会导致税收秩序的混乱。

3．案件查办效能低。从全国范围来看，人均和户均查补收入偏低。2009年、2010年、2011年全区国税稽查户均查补收入分别为26万元、24.5万元、21万元，分别为同期全国户均查补收入的68.4%、49.7%、36.2%。2009年、2010年、2011年人均查补收入分别为77.8万元、73.4万元、58.4万元，分别为全国税务稽查人均查补税款的56.4%、55.2%、41.7%。

表1　宁夏国税稽查户均查补收入和人均查补收入与全国对比表

4．稽查绩效考核评价机制不科学。现行稽查考核主要是围绕“检查户数”、“查补收入”、“入库率”、“结案率”等硬指标。为了实现这些指标，稽查部门的重点势必转向查补收入数、结案速度和入库程度等方面。一方面，使稽查部门在确定检查对象上喜大恶小，对税源大户年年查，对中小户尽可能不查，从而使税务稽查显失公平。另一方面，也容易导致在稽查处理时以能否顺利执行作为处理和定性处罚的基本尺度，税收执法的严肃性和刚性大打折扣。

5．稽查队伍不稳定，复合型、专家型人才缺乏。近三年来，全区国税系统稽查部门副科以上领导干部调整70人次，占到领导干部队伍人员总数的85 %；稽查人员调整240人次，占到稽查队伍总数的70%，这给稽查工作的正常有序开展带来影响。同时，各级稽查部门中能独立带队查办重大涉税案件的高素质人才较少，特别是熟知各个行业经营特点、财务管理和税收管理的专家型稽查人才缺乏。

6．办案经费使用效益低。受行政管理体制制约，全区国税系统稽查办案费使用效益长期偏低，没有做到将有限的稽查经费用在稽查案件查办上。特别是一些财务属本级国税局管理的稽查部门，办案经费使用易受所属局财务状况影响，存在挪用或挤占办案费用现象，稽查办案费用与案件查办数相比偏低。

1．从管理体制入手，构建扁平化的稽查管理体制。在税收信息化应用程度不断提高的今天，传统的稽查组织结构已越来越不适应新形势下税收工作的需要。从历次税务稽查机构改革情况来看，机构设置越多就越容易造成资源的巨大浪费。因此，必须运用集约化的管理理念，以简单、高效为工作目标，整合人力、物力、财力要素，构建集约化、扁平化的组织机构，实现高效的运作和管理。现行宁夏国税稽查部门“金字塔”式的组织结构，机构庞大，层次较多，是造成税务稽查工作效率低下的重要原因。随着税务部门信息数据的高度集中，应当改变传统的管理模式，尽量减少管理层次，加大管理幅度，形成扁平化的稽查组织结构。宁夏国税稽查体制应适应专业化税源管理，改变过去以查补收入任务为中心的稽查体制，实现预防和打击涉税犯罪行为并重的稽查模式，进一步理顺税务稽查管理体制，强化稽查部门执法权，增强执法刚性。具体来讲，可实行区以下的垂直管理的稽查体制，撤销县（区）级稽查局，按经济区域成立银南、银北两个大片区税务稽查局。同时提升税务稽查局的行政级别，打破原有稽查区域管辖，片区税务稽查局在交通不便的地区可以设立派出机构。自治区局稽查局主要负责对全区行使稽查管理职能，组织协调总局督办案件查处；片区稽查局侧重于大案要案和群众举报案件的查办以及对各地市税务稽查工作的指导和协调。

2．从部门配合入手，理顺税收征管与稽查的关系。税收征管和稽查是税收管理环节的重要组成部分，只有将征管查结合起来，才能最大限度地发挥征管合力。

（1）合理划分征管与稽查的检查权限。征收管理与税务稽查互为补充，将二者有机结合，做到职责分工明确、工作目标一致、检查手段上相互补充，做到“以查促管”。稽查要克服单纯“查”的做法，征管要克服单纯“收”的做法，突出管理，做到“管中有查，以查促管”，才能使纳税人全面履行纳税义务，提高税法遵从度。

（2）准确定位征管与稽查的职能。随着新的税收征管改革方案的实施，按照税源专业化管理的要求，成立专业化稽查机构，进一步理顺税务稽查管理体制。在保持原有的稽查选案的基础上，着重做好风险监控部门推送的高风险纳税人以及纳税评估、反避税、出口退税环节移交的涉嫌偷逃骗税案件，提高税务稽查的针对性和实效性，强化稽查机构的执法和管理职能，使其真正成为税务部门的重要执法主体。

（3）建立和完善税收征管和税务稽查工作规程。建立和完善税务稽查、征管合作机制，做到以查促管，查管并举。征管部门对发现的涉税违法案件线索要主动移交稽查部门，稽查部门要将查处情况及时反馈。建立首查责任制，全面推行案件抽复查工作制度。对案件首次进行检查的人员，要规定其把案件查深查透，并且每年要按一定比例进行复查，建立案件责任追究制。

3．从提高绩效入手，建立科学的稽查工作考评体系。提高税务稽查工作绩效，建立一套科学合理的税务稽查工作考核评价体系是十分重要和必要的，并将考核结果作为稽查人员奖惩、晋升的重要依据。考评指标应包括以下几方面：①稽查行为合法性。主要以稽查部门工作程序和内容是否合法作为考核内容，以税务行政复议和税务行政诉讼的发生率及其结果作为考核指标。②税务稽查工作质量。以税务稽查实施的广度和深度为考核内容，做到点和面相结合、数量和质量相结合、定性考核与定量考核相结合。淡化对查补收入数量的考核，强化对稽查执法质量的考核，包括滞纳金加收率、偷税案件处罚率、入库率、复查率、涉嫌犯罪案件移送率、诉讼胜诉率、协查回复率等。③违法责任追究。主要考核行政处罚是否到位，凡稽查定性为偷税性质的，应考核税务稽查部门是否已补征偷税款，是否已加收滞纳金，是否已进行了罚款，对构成犯罪标准的案件是否移送司法机关。

4．从服务保障入手，合理利用现有稽查资源。一是经费保障。在稽查工作中，制定与查补收入相挂钩的办案补助经费政策，保证有相对独立、可靠的办案经费来源。特别是对大案要案查处，能提供必要的办案经费，有利于查深查透，严厉打击涉税犯罪。同时，要提高稽查办案装备水平，为稽查配备必需的交通、通讯、办案工具等装备。要有可靠的经费保障，并加大投入一线办案经费和设备的力度。二是人才保障。根据税务稽查工作的特殊性，要培养一名能够独立办案的合格税务稽查人员大约需要三至五年时间。因此，在税务稽查人员的选入、培养和使用过程中应建立相应的配套制度，特别是要有一定的激励和晋升机制，确保稽查人员选得准、用得好、留得住，只有这样才能保证税务稽查工作持续发展。

课题组组长：周　晔

课题组成员：周　晔　陆生彬　倪永刚　李进来　赵培春

执　　　笔：郭振宇