加强税务稽查现代化建设之浅见

天津市西青区地方税务局课题组

税务稽查是完善税收制度与税收征管体系的有效方式，税务稽查作为征管体系中的“重中之重”，其打击偷、逃、骗、抗税，推进依法治税的职能越来越显著地凸显出来，在发挥震慑作用的同时，稽查规范征管的作用愈发显得重要。随着津税系统等一系列系统平台的推广应用，税收工作现代化水平有了显著提高。但比较而言，税收现代化在税务稽查工作中的应用滞后于征收和管理，在一定程度上影响了税收现代化的整体提高。因此，对于税务稽查部门来讲，加强税务稽查现代化建设任务迫切，意义重大。

所谓税务稽查现代化，从狭义上讲，是指在社会主义市场经济条件下，税务机关代表国家，依照税收法律法规，依托计算机，采取人机结合，运用严格、缜密、智能、网络的方式对纳税人的纳税情况进行审核、检查、监督和控制的一种形式。从广义上讲具体应体现在以下几个方面：一是用现代化的服务理念建立稽查服务机制。二是用现代化的管理理念提升稽查工作水平，严格遵守《税务稽查工作规程》，按照“选案—实施—审理—执行”的业务流程规范执法行为，使稽查四环节，环环相扣。三是改变目前存在着的稽查机构设置分散，体制不畅，职责不清，职能不能很好发挥的现状，实现“集中征收，分类管理，一级稽查”的税收管理体制。四是用现代化的技术手段增强稽查的科技含量，积极加强信息技术在稽查领域内的应用，提高稽查工作的信息化管理水平，提高工作效率。

现代税务稽查在目标上，从组织收入为主走向反偷逃税为主。传统税务检查主要以检查数量来评价检查工作的。组织收入固然是税收工作的根本目标，但是，税务检查的目标仅仅是以收入多少论高低，那么必然会引导检查人员把检查重点放在税源大户上，放在追补税收上，而容易忽视打击偷逃税收的违法行为。“以补代罚”“以罚代刑”，虽追补了税款，但实质上没有对偷逃税违法行为进行严历制裁，不利于堵塞偷漏税黑洞，不利于制止偷逃税收现象的蔓延。传统税务检查不能把流失的税收最大限度地追补回来，不能充分依靠法制来确保税收安全，从而无法在根本上保证税收持续、稳定的增长。税务检查的主要目标应是打击偷逃税收行为，从法律上促进纳税人依法、及时、足额缴纳税款。事实证明，不论纳税大户还是纳税小户，不论有税户还是无税户，不论减征户还是免税户，税务部门都应依法进行税务检查。但是，仅仅依靠税务检查人员是难以承担的，即使年年开展群众性税务大检查，也很难有效地制止偷逃税的问题。如果税务人员能依靠现代化的服务理念，那么有利于纳税人对稽查局及检查人员的工作心悦诚服，对稽查工作感到很亲切，很温暖，增进税企和谐；用现代化的管理理念提升稽查工作水平，规范检查，有利于高效地打击税收违法行为，规范地方税收秩序，达到“以查促查、以查促管、以查促改”的目的；建立一级稽查模式，实行集约化管理，实行专业化分工，有利于实现收入型稽查向执法型稽查的根本转变，最大限度地避免重复检查，规范稽查执法行为，加大稽查打击力度，提高稽查效能；依靠信息化手段，依靠计算机用科学、规范、高效、智能的方法开展税务检查，有利于打击偷逃税目标的实现，最终就能有效地保证组织收入这一根本目标的实现。

稽查选案缺乏科学性和准确性。传统税务检查的选案比较原始，主要根据上级税务部门要求检查面，或按群众举报，或按性质、行业，或按常见性问题选择确定的，具有较浓的随意性特征。近几年来，随着计算机的应用，选案已逐步摆脱了人为的随意性，采取计算机随机选择，即用编码顺序组合排列，将税收数量大小差别、申报纳税状况等作为选案依据。虽然随意转为随机，但仍具有非规范性的特点，难免影响税务检查的质量。因此，在选案环节上进行变革，主要依托计算机资源共享、信息灵敏的功能，充分享用网络互通，大容量收集历史的、现实的、纵向的、横向的相关信息，为税务检查提供科学、严密、规范的选案依据。

1．检查是税务稽查实施阶段，是税务稽查工作的核心和关键环节，本环节也是稽查结果定性、处理的依据。受到稽查人员水平和人员素质、办案经验等诸多方面条件的制约，在检查环节容易出现违反法定程序行使税收执法权，从而导致执法过错的行为。如检查通知、询问通知等文书的滞后下达；稽查中间1人下户或随意变更稽查人员；调取账簿未办理相关手续，调取的资料不退还或造成调取资料缺失等等。以上执法程序的违法，必然直接侵犯纳税人的经济权益，导致税务机关在行政复议、行政诉讼中失败，执法人员也将因此承担民事赔偿责任，同时受到行政制裁，情节严重的将构成玩忽职守罪、滥用职权罪。二是税务检查事后由于缺乏监督和管理，纳税人对检查结果不作正确的账务调整，后续检查时亦未查看以前结论，导致企业再次偷税。如一企业对账外销售收入补缴了税款、罚款，但并未做账务调整，偷逃当年度所缴税款。三是税务稽查方法存在缺陷。因受税务稽查力量所限，不可能对所有纳税对象进行全面详查，便广泛采用抽查方法，因此稽查结果必然带有一定的误差。

2．税务稽查人员信息实际运用能力有待提高。多年以来，稽查人员的信息数据核查和报表审理都是用手工完成，大部分稽查人员还偏重于检查纸质的会计资料，不习惯看电脑显示数据。在纸质资料面前很有办法，是“老手”；但在电子资料面前，却是“新手”，真正核算起来受到使用习惯的诸多限制，对电子数据的检查不是那么得心应手。举例来说，在查案过程中，稽查人员要求企业财务人员提供其财务资料，财务人员以核算、审理都是在总公司为借口，拖延提供资料时间，而这中间稽查人员碍于传统检查方法限制，并没有完全拷贝其整个账套信息，只是针对其提供的有限会计资料“点对点”查询其原始财务信息，这样得到的信息比较零散，检查效果也会打折扣，且这中间还客观上存在财务人员通过计算机暗箱操作的现实可能性。现在税务稽查系统缺少集税收、会计、计算机运用为一体的复合型人才，这从客观上制约了税务稽查的办案效率。

审理税务案件，长期以来是由检查人员按照检查结果，依法提出审理定性意见，报规定部门审批处理结案，这是一种传统模式。这种审理方式有很大的局限性，往往会受到“人情”“关系”的制约，容易失去公允。如审理人员不认真执行《行政处罚法》和《税收征收管理法》的规定，应告知的不告知，应听证的不听证，或者告知、听证程序不对，事实调查不清，都会对最终的处理结果产生直接影响。再如，审理人员对检查情况不加审查，即认定处理；对案件证据未进行审查，或审查不严，对证据是否合法、是否有效、是否与案件有关联没有进行审查，对已有证据与认定事实的逻辑关系没有进行审核；对事实不清、证据不足、资料不全的案件未要求进行补正，草率定案，造成少征或多征，极易造成玩忽职守。

税务处理决定下达后，需要根据税务处理决定书写出《执行报告》，并告知纳税人补缴税款金额、缴纳方式及限缴日期等内容，监督被稽查人补税人库情况，至此，案件执行完毕。有时已查结的案件虽已作出稽查报告及送达各种税务文书及税票，若发生欠税与滞纳情况，如纳税人未按期及时缴纳税款，在税务机关限期缴纳期间，案件仍处于执行登记阶段，或许会出现长期挂线上不能结案的情况。

1．计算机选案是重要起点。在选案环节上进行变革，主要依托计算机资源共享、信息灵敏的功能，充分享用网络互通，大容量收集历史的、现实的、纵向的、横向的相关信息，为税务检查提供科学、严密、规范的选案依据。选案应当以依法治税为基本标准。只有税法才是判别是否依法纳税，是否偷、逃、骗、抗税收的准则。税务检查软件设计人员，要了解现行税收法律条文、法律纠纷、法律责任及法律结果。用税收法律的眼光，编制计算机稽查选案数据信息，主要可分六大类，一是企业的经营数据；二是财务数据；三是纳税申报数据；四是税款缴纳数据；五是违反法规数据；六是行政处罚数据。这些数据构成一个税务检查信息库。可按税法规定，设定选案数量指标，由计算机进行历史的、现实的、同行的、同类的反复比较，交叉筛选确定选案的数量值的范围，选出应进行税务检查的对象。

2．计算机稽查是中心环节。在稽查环节，根据微机存储信息（如BO系统）查阅被检查人的基本信息，研究稽查方案，确定工作重点，进行查前登记。以《税务检查通知书》通知被稽查人后实施稽查，查结后将稽查结果录入微机，即进行查后登记。建议编制一个大型综合型的稽查数据库，将包括纳税人偷税手段、违法事实、处理依据及相关法律、内部控制系统等内容，统一编制固定模块，使稽查所在实施稽查及进行查前、查后登记记时，只需根据违法事实调出菜单，找到相应模块，在模块显示的内容上，填充数据或做简要删改，就可使备查问题及处理情况清楚准确地显示在微机上，相对应的处理依据自动产生，从而提高税务稽查文书的准确性。

针对稽查人员信息化水平不高的现状，应以计算机为依托，加强税务稽查内部信息化建设。培养一支技术水平过硬的稽查队伍。会操作使用计算机，会使用各种税务稽查应用软件，会从局域网和互联网上调取所需资料，会用查账软件与企业计算机连接调取企业资料，会使用各种现代化办案设备。能依法妥善处理好办案中遇到的各种情况，并能按稽查底稿要求完成各种稽查文书的填写。建议：（1）在学习查账软件的同时，加强稽查人员学习基础性计算机知识的能力。 （2）适当增加新进公务员在稽查系统中的比例。现在稽查队伍年龄偏大，运用计算机信息化能力不强。新公务员一般在大学里系统性地学习过计算机知识，可以把其“信息化学习能力”和老稽查员的“查账运用能力”有机结合，做到优势互补，更好地查办案件。

3．计算机审理是必经程序。在审理环节，审理人员可以根据稽查后录入的检查内容，查出问题、数据及处理依据进行审理，做到事实清楚、证据确凿、依据充分、处理适当。发现疑点就要重新核实，返回稽查实施，直至重新派人稽查，发现问题要及时纠正。对于稽查报告的审理，可以利用微机程序控制。在审理过程中，若发生疑问，如处理意见不当，税务文书不规范等，建议重新稽查，即审理未通过程序提示后回到查后登记阶段。审理环节做出审理结论，同意《税务稽查报告》的内容，打印出《审理报告》和《税务处理决定书》，审批后进入执行登记阶段。通过稽查审理，形成约束机制，如无特殊情况，要求在4天内完成，否则视为未按规定时限完成工作进度，影响干部年度考核。审理部门的严格把关，能大大提高工作效率，既维护了纳税人的合法权益，又加强了内部监督制约机制，可以最大限度地减少行政复议和诉讼。

4．计算机执行是基本方式。在执行过程中，针对已查结的案件虽已作出稽查报告及送达各种税务文书及税票，但由于各种原因发生欠税与滞纳，导致案件仍处于执行登记阶段的现象，建议在稽查信息统计系统中设置登记欠税或滞纳的辅助台账，经常与处于执行登记阶段的案件相对照，发现错漏查找原因，使系统运行中的案件状态与案件实际状态一致，反映出真实的稽查状况。凡是在执行登记阶段的案件，待罚款补税入库后，案件即执行完毕，然后在辅助台账上及时销号。执行登记是稽查“四环节”的末端，这一环节实施完毕，才能真正结案，才能体现一个案件完整的稽查过程。

“一案双查”。“一案”即稽查一件税案；“双查”，即对涉税案件一查纳税人偷逃税问题，二查税收管理员和稽查人员执法缺位、错位、越位现象，就是说在查办涉税案件时，既外查纳税人依法纳税情况，也内查税收征管漏洞和成因，并对涉案税务干部的违法违纪行为进行调查，一经查实，及时向分管领导汇报，并由执法监察部门追究相关人员责任。这一做法，既赋予稽查部门外查内析的双重职责，又拓展了监察部门的案件来源，对于增进稽查、征管、监察部门在案件查办过程中的联手互动作用，推动税务干部队伍教育、强化监督管理将起到积极的促进作用。该做法也是我局近年来积极创新稽查工作机制、拓宽稽查工作思路、推行稽查工作现代化方面进行的一项有益尝试。

1．探索建立系统化的稽查案卷档案，增强信息资源开发与利用工作的前瞻性，主要是在现有一户一卷、一案一卷的归档方式基础上，按条块结合的方式分别建立纳税人申报纳税基本情况档案、生产经营情况档案、纳税检查资料档案和检查分析资料档案，进一步加大稽查档案资源的深度开发应用。

2．强化档案信息化管理理念，努力提高档案管理工作的信息化水平。目前，各级税务部门对信息管税的重视程度越来越高，信息化建设投入也逐年增加，建议市局结合“津税”等平台，借鉴征管查互动系统的做法，开发专门的稽查档案管理软件，对档案管理实行自动生成、检索和共享，通过集中式管理，整合档案信息资源，降低管理成本，最大限度地发挥档案资料为征管、评估、稽查服务的功能，提高税务档案的管理水平和管理效率。