探索税务内控机制建设

许文博

内控机制的核心是“内部控制”。内部控制是指一个组织为实现自身的目标，保证其管理或者经营活动的经济性、效率性和效果性，由决策层、执行层、操作层共同参与，对内部业务流程进行全过程监控而制定和实施的一系列政策、程序和措施过程。

内部控制理论发源于美国，发展勃兴于20世纪80年代的内部控制管理运动。对内部控制的关注最初是源自于企业自身对规范化管理和股东掌握企业运营的准确信息的需要，以及外部审计师审计财务报表的要求。内部控制理论与实践的不断发展是学术界、职业组织、大型企业及政府组织共同推动的结果，而一些影响巨大的公司经营失败或舞弊事件的发生，则是大大加速了内部控制理论研究以及实践应用的发展进程，并催生了一些里程碑式的文献和立法规定。其中最有代表性的就是2002年7月美国国会通过的《萨班斯—奥克斯利法案》。法案涉及内部控制的主要条款不仅要求公司管理层定期评估公司财务内控的有效性，并且要求外部审计师对管理层的评估结果和公司财务内控的有效性出具审计意见。该法案对内控制度建设和改进，其启示及指导作用是积极和有益的。经过多年的发展，内部控制远远突破原来的内部牵制、会计控制的范围，涉及的领域已非常广泛，并成为发达国家公共管理部门实施内部管理的重要举措。

随着现代社会经济形势的快速发展，税务部门的内外部环境都发生了深刻的变化，特别是在当前国际国内经济形势复杂变化的情况下，建立内部控制机制，将内部控制理念与“两权”监督制约和政风行风建设、强化源头治理、防范廉政风险和职务风险相结合，推进部门内控机制建设，对权力进行规范制约，对于有效防范税收执法和管理中的各类风险，保证权力的正确行使，具有重要的作用和现实意义。

推进内控机制建设的基本内涵是探索有效控制权力运行的途径方法，把监督制约的要求贯穿到权力结构和运行机制的各个环节，不断增强税务机关内部自我发现、自我纠正、持续改进问题的能力，逐步建成内容科学、程序严谨、配套完备、成效显著的反腐倡廉制度体系。不断增强各级税务机关和税务人员的廉洁自律意识和风险防范能力，提高依法行政和内部管理水平，确保权力的正确、规范、高效行使，实现从源头上预防和减少腐败的目的。

基于以上认识，内控机制建设的主要内涵包含四个要点。一是其实施对象是税务机关的内设部门，主要是针对税务系统业务板块多、专业性强，控制手段比较缺乏的特点，通过规范各个部门的内部管理，全面改善各级税务机关的权力结构和运行机制，从源头上对权力进行有效制约。二是其主要内容是规范权力运行。税务系统内部控制建设强调以权力运行为主线，通过内部控制，使重点部门、重点岗位、重大事项、重要环节的权力运行都有章可循、有律可依，保证权力运行不出轨、干部用权不失范。三是其本质要求是促生内在运行的制约力。内控机制建设强调以提高执行力和遵从度为核心，通过提高权力运行的程序性和规范性，使部门之间和部门内部行为主体之间，由于分工和职责的不同而形成的相互约束和牵制，实现自我发现问题、自我纠错、持续改进问题的目标。四是其表现形式是科学有效的管理机制。内控机制强调通过内控文化理念培育机制、廉政风险排查机制、分析预控持续改进机制、工作推进考核考评机制，对部门权力行使实施有效制约、规范、约束和评价，从而引导部门之间、部门内部之间各个行为主体的互动，促进各项管理制度在不同层次、不同侧面的互相呼应、相互补充，使权力制约的要求与税收征管和内部管理的各种制度规范相适应、相融合，形成全面覆盖、关联制约、有效控制、协调顺畅的管理机制。

就税务系统而言，构建权力内部控制机制的主要任务包含五个方面：一是创新反腐倡廉工作机制。树立科学系统的权力制约理念，使内控机制建设成为惩防体系建设的重要抓手，实现党风廉政建设与业务工作的紧密结合，把预防腐败的要求落实到权力结构和权力运行的各个环节。二是优化权力配置结构。全面梳理权力事项，针对权力的不同性质、内容、作用对象和影响范围，科学配置权力岗位，细化制约标准，形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的权力运行规范，着力从源头上解决自由裁量权过大等突出问题。三是规范权力运行程序。分析权力事项的分布、结构、重点及运行规律，编制工作流程手册，量化控制标准，保证每道程序之间的控制和制衡，实现决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求。四是提高风险应对能力。围绕重大决策、审核审批、干部任用、经费管理等权力比较集中的重点部位和关键环节，全面排查环境风险、体制交替风险、权力风险、管理体系风险、人员素质风险、政策风险等方面权力运行的薄弱环节和风险隐患，通过风险识别、分类、评价等手段，形成主动预防的风险管理环境。五是强化科技制约和信息沟通。充分运用现代信息技术，结合电子政务、电子监察系统建设，努力探索“机制＋科技”的权力运行模式，将制约的措施和办法以信息化的手段固化下来，真正实现制度管人、机器管事。

中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中强调“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节，最大程度地减少权力‘寻租’的机会。”将内部控制理论引入国税部门现代管理元素之中，是贯彻落实科学发展观，建设和谐社会、和谐税收的具体要求，也是落实党风廉政建设责任制的重要举措。国家税务总局肖捷局长指出：要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，结合税制、征管、内部行政管理等改革，积极完善内部岗责体系，优化流程，健全制度，强化监督，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条，从源头和机制上防范腐败风险。近几年，国家税务总局按照中央党风廉政建设和反腐败工作要求，结合税收工作实际，通过清理职权、公开亮权、科学分权、规范用权、制度控权等措施，着力于构建权责明晰、流程规范、制度完备、制约有力的内控机制，促使权力规范透明高效运行，实现源头防腐的目的。2009年，率先在总局机关开展部门内控机制建设，并选择部分省（区）国税局进行试点。全国税务系统开始根据税收征管改革与发展的新形势、新要求，结合党风廉政建设工作，借鉴现代企业内部控制理论和方法，通过采取规范业务流程和科学的控制方法，逐步深入推进内控机制建设。各级税务局高度重视，建立并修订了一批预防和监督管理制度，并不断加大制度执行的力度，取得了一定的成绩，总体效果是不错的。

一是从整体讲，税务部门对内部控制的认知水平并不高，很多还局限在内部牵制制度或内部结构控制阶段，事前防范的意识并不强。如有的认为内部控制就是部门制度体系建设，属于内部管理与监督范畴。一些领导干部把内部控制建设理解为各种规章制度的制定和汇总，认为做了整章建制工作就等于建立了内控机制，而没有把内部控制建设作为内部管理的基础性工作加以重视，有的甚至把内部控制建设与发展对立起来。

二是责任主体不够明确，权力配置结构需要进一步改进。国税部门不同于国有企业法人治理结构模式，内部控制的责任主体不够明确，推进内控机制建设主要依赖于各级领导干部对内部控制认识程度，显得驱动力不足。一些税务机关对内设部门的权力事项、授权依据、行使状况掌握不够全面和清晰，特别是在权力结构的设置上，考虑组织的运作效率较多，着眼于保证权力运用的合理性较少。如征收、管理、稽查分离不够彻底，一些审批权力在部门和业务条线封闭运行；稽查选案、检查、审理、执行虽然分离，但实质上是体内循环。

三是权力运行中的风险需要进一步明晰。一些税务机关对权力运行中各个环节、各个岗位已经构成或可能构成的各类风险若明若暗，对造成风险的内在原因缺乏深入的分析，加之一些权力在部门或独立岗位中封闭运行，加大了风险系数，这就迫切需要对可能产生奉献的环节和部位进行有效控制。

四是事后监督形式单一，无权威性，行政问责与执法责任追究制度无刚性或刚性不足。目前，监督检查主要是依靠自查和各类工作的常规检查，碍于情面和“家丑不可外扬”思想的束缚，自我监督没有权威性，致使许多风险控制点成为“盲区”；即便是上级的专项检查和执法检查，由于没有规范和严格的违规处罚措施以及连带责任追究制度，因此最基本的通报也是“隔靴搔痒”，不能切准要害；查出的问题采取大事化小、小事化了，这样，就会不可避免地在制度执行上大打折扣，起不到监督和威慑的作用。

1．推进责任主体的深度参与。内部控制成功因素的关键首先是责任主体的深度参与。一直以来，税务机关内部控制建设既缺乏外部的推动力，也缺乏内部的源动力。主要原因一是对内部控制的认知度低，二是管理习惯、传统惯性的作用，造成责任主体的缺位。只有两个动力迸发和领导干部的深度重视，才能将内部控制建设落在实处。同时还要树立以人为本的观念。内部控制包含两个层面，即软性的文化层面和硬性的制度、流程、工具层面。作为一种制度安排，内部控制发挥作用需要文化层面，也就是人的主观层面的强力支撑。放眼中外内部控制失效的企业，绝大部分并不是硬性的制度、流程和工具不健全，而是人们主观上缺乏文化上的认同和对制度本身的尊重。所以，内部控制建设要强调以人为本，要求机关内部控制建设要充分发挥人的作用，依靠提高人的综合素质、道德水准和法规意识，充分发挥管理者和全体员工的主动性、积极性和创造性，从而达到内部控制的最佳效果。

2．以制度文化促进权力的规范透明高效运行。为实现这一目标，需要建立一套健全有效、管理科学、行为规范的决策、执行和监督体系及责任制度，有助于从源头上预防和减少腐败行为，同时也是落实党风廉政建设责任制的重要举措。内控制度建设是一个长期的、持续改进的工作，需要建立适合于内控制度的长效机制，有一个与之相适应的执行力文化。制度是一个标准而并不是一张网，仅凭制度创造不出效益，如何将强制性的制度升华到文化层面，使税务干部普遍认知、认可、接受以达到自觉自发自动按照制度要求规范其行为，完成他律到自律的转化，是构建制度文化的真正内涵。按照国家税务总局关于内控机制建设要通过清理职权、科学分权、公开亮权、制度控权，“最大限度地减少不廉行为滋生的土壤和条件”“最大限度地减少干部职工犯错误的机会”等理念，加强税务内控机制建设就必须逐步形成责任明晰、制度完备、合理分权、流程规范、制约有力、监督到位的部门内控机制的基本流程，形成以完善制度为支撑，以规范权力为基础，以信息公开为依托，以廉政监控为手段，以责任追究为保障的一整套的权力内部控制工作机制。

3．强化信息管税，提高内控监督水平。当今社会，依靠传统的“人管人”“人盯人”的管理模式显然已经无法适应飞速发展的税收事业和反腐倡廉工作的需要。要克服当前工作的“瓶颈”，有效实施税收执法监督，进一步推动税务系统惩防体系建设和内控机制建设取得突破性发展，就必须在转变理念思路上下功夫，在创新工作方法上做文章，从税收信息化建设的实际出发，立足现有的信息化手段，积极探索运用先进信息技术强化执法监督，把制度的监督与技术的监督有机结合起来。

青岛开发区国税局按照“科技防腐”的工作要求，采取有效手段强化信息管税，不断提高税收执法内控水平。一是依托执法监控系统，主动将执法监督工作介入税收征管的全过程，对执法和管理过程及目标完成情况监控到处室及个人，通过及时发现和纠正违规行为，有效地解决税收执法随意性的问题，实现了对税收执法全过程的监督制约。2009年，该局围绕“两权”运行中问题多发环节和部位，利用税收执法监控子系统，对5大类32项指标进行实时监控，实现了执法监察的日常化。二是利用数据综合分析系统加强对执法行为的事后监督。在执法监督工作中强化数据综合分析系统的应用，充分利用该系统所提供的信息，及时发现各处室及岗位工作中存在的问题和不足，并通过讲评会的形式明确责任，督查部门据以落实责任追究。该局督查部门对执法考核子系统提示的393条执法过错，逐一进行了核实，对其中确认的3条执法过错涉及的4名责任人实施了责任追究，引起了全局上下的重视，促进了执法水平的提高，当年执法规范率达100%，各项数控指标均取得了历史最好成绩。三是利用CTAIS系统实现对执法行为的实时监督。经过多年的持续建设，CTAIS系统已经成为涵盖税收执法各个环节的较为完善的业务系统。开发区国税局利用该系统所提供的痕迹化管理功能，通过系统程序的设置，对税收执法权实行全过程严格控制，规范了税收执法自由裁量权，强化了对税收行政执法权运行流程的监督控制，增加了执法的客观性、公开性，增强了廉政监督的实效性、有效性，把科技防腐融入到国税干部的日常工作中，从机制上遏制了执法的随意性，逐步形成了科技防腐、源头防范的长效机制。四是利用外部网站政府信息公开接受社会监督。推行政府信息公开，主动接受社会各界的监督是外部执法监督的主要组成部分。开发区国税局充分发挥外部网站在信息公开工作中所具有的成本低、信息量大、覆盖面广等优点，在外部网站开辟执法公开专栏，扩大主动告知事项，着重对干部群众关心关注的热点、焦点、涉及纳税人重要利益的办税事项等加大内外公开力度，每月及时发布个体定税、减免税、一般纳税人认定、企业所得税核定征收等多项执法信息，自觉接受纳税人监督，提高了工作的透明度，保证了群众的知情权、参与权和监督权。

实现从传统的监督手段向科学监督、全面监督的转变，还离不开执法监控软件的进一步开发和应用。在执法监督的信息化应用中，笔者认为要全面落实行政执法过程网上运行的要求，避免行政审批“网外循环”，凡是有明确规定要网上办理的执法事项，都必须网上运行。同时，执法监督部门对执法情况要进行实时电子监控；合理设定监察点，在规范现有权力运行程序基础上，设置对权力风险点的防范措施，梳理优化权力运行过程并运用网络技术进行固化，减少人为因素影响，实现对行政权力约束刚性化；进一步完善监控软件功能，实现电子监察系统与各业务系统的互联互通、紧密结合，以达到系统可以根据预先设定的监控规则自动对各类数据、信息进行汇总统计、对比分析、即时筛选业务流程中的违规和疑似违规信息等功能的目的，执法监督部门既可以通过电子监控系统同步监控整个工作流程，又可以根据系统的提示和预警开展监督检查工作，实现事前、事中监督的有效连接。

4．加强信息沟通，建立内控执法监督部门间的信息沟通机制。信息与沟通是内部控制的五要素之一，也是内部控制系统的生命线。对于税务部门来说，监察、督查、考核、法规等执法监督部门间的信息沟通对于提高信息资源的利用效率，避免重复劳动，强化内控监督具有重要意义。要建立起内控执法监督部门间有效的信息沟通机制，明确各部门间信息传递、定期会晤以及部门内部协调配合的要求，促进执法监督部门间的信息沟通。一是税收执法监督部门要对各自监控到的执法信息进行分析甄别，对涉及其他部门的要及时传递给相关部门。二是执法监督部门在日常工作中发现的倾向性、苗头性问题，除及时反馈给相关单位加强整改外，监察、督查部门要积极配合开展跟踪监察和督查。三是对在定期会晤中了解掌握的执法管理总体情况，集体分析各种问题信息产生的根源，确定下一阶段执法监督工作重点，将有苗头性、倾向性的违纪、违法问题消灭在萌芽状态。

（作者单位：山东省青岛开发区国家税务局）