转变政府管理职能

宋洪振　霍　艳

胡锦涛同志在2008年2月23日中共中央政治局第四次集体学习活动中提到“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务”。国家税务总局于2009年发布的《全国税务系统2010～2012年纳税服务工作规划》中也提出了到2012年末初步形成“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的纳税服务新格局目标。为更好地落实各级政府和国税总局的纳税服务指导精神，本文以天津地税12366纳税服务热线的建设经验为调研基础，探讨实施纳税服务分类管理的方法。通过分析，我们认为以实施纳税服务分类管理为切入点，开拓新思路，为纳税人创造便捷、经济、高效的纳税服务环境，将有助于提升纳税服务工作整体水平，对于建设服务型税务机关，构建和谐的税收征纳关系具有较强的现实意义。

1．经济发展方式的转变和市场竞争多元化趋势，使纳税服务需求更加细化和多样化。一方面，社会专业化分工的加剧，新兴产业尤其是现代服务业的进一步发展，使新的服务需求层出不穷，给传统涉税咨询服务工作带来了挑战。另一方面，个体经济、私营经济的快速发展以及它们同大型企业之间财务核算能力的不同，使“问询式服务”和“辅导式服务”同时并存。

2．税收征管的科学化、精细化发展，为纳税服务工作提出了更专业的要求。新形势下实施的纳税评估、重点税源管理、信息管税等工作，要求税务机关在现有征、管、查三分离的管理体制下，在机构内部实行专业化更强的分工，并因此在各个环节产生了内容迥异的税收管理要求，间接推动了纳税服务需求类型的增加。传统的以政策咨询为单一内容的纳税服务工作正朝着融合政策宣传、纳税辅导、权益保护为一体的综合性纳税服务体系转变。面对庞大复杂的服务内容，税务机关需要建立统一的服务载体并对服务对象、服务手段、服务内容、服务流程实施有效分类管理以促进服务效率和质量的提高。

3．税制体系的复杂性，决定了实施纳税服务分类管理的必要性。当前，税制设计较为复杂，除进出口税收外，税务机关负责16个税种的征管。不同税种的征税对象各不相同，以地税为例：所得税按照法人主体资格划分企业所得税和个人所得税，营业税按照行业设置税目，财产行为税又将纳税人持有的财产和特定行为作为征收范围。加之当前实施的分税制财政管理体制，不同类型的纳税人在国税、地税两个税务机关所涉及的管理内容也存在较大差别。纳税人在实际经营活动中，对各项税收法规和征管规定，存在很多理解方面的难题，这就需要政策综合能力较强的服务部门，将具体服务需求按类型进行分门别类的整理并提供与之对应的服务内容。

4．节约税收成本，需要精确的服务需求定位。节约纳税人的税法遵从成本和税务机关的管理成本是建设综合纳税服务体系的重要目标。通过对天津地税12366纳税服务热线咨询内容的分类分析可以看出，接近50％的咨询内容集中在纳税报表的填写和报送环节，而涉税举报内容主要集中在发票开具环节。因此在推出服务内容和手段时就要考虑如何以纳税人的合理需求为导向更加精确地满足该类服务要求，防止盲目低效的投入。

通常而言，完整的纳税服务过程包括需求沟通、识别评估、制定方案和反馈回访四个阶段。需求沟通阶段的主要内容是纳税人通过税务机关提供的沟通渠道及时完整准确地表达自己的需求；识别评估阶段主要是税务机关纳税服务人员以税收专业知识和经验在纳税人的需求内容中分离出税收要素并确定其中的合理内容；制定方案是以识别评估出的纳税人合理需求为导向，以税收法律法规为依据制定出的相应落实措施或解释；反馈回访阶段主要是通过工作流程完成解决方案的核准并答复纳税人，工作流程设置因需求类型和复杂程度而不同。对于一般性的解释内容可在识别评估后立即反馈纳税人，而对于复杂的需求，尤其是附带具体落实措施内容的，则可能经历多个环节的流转。同时，回访纳税人是这个阶段的重要延伸工作，是检验上述各个阶段工作满意度的手段。因此，分类管理需要在上述四个阶段中分步实施。

1．在需求沟通阶段对服务对象实施更具针对性的分类，按服务对象类型采取不同服务方式和手段。纳税服务的对象按照专业知识背景可以分为专职财务人员、中介机构和一般办税人员等；如果按照经营规模和财务核算能力来划分，又可划分成集团公司，中小企业和私营个体户等；如果按照服务对象的身份类型划分，又可划分为办理税务登记的纳税人和社会公众两个类型。对于一个核算制度健全的大中型企业的专职财务人员而言，需求的表达通常非常准确完整，沟通过程相对简短，这类纳税人需要了解税收政策的准确内容，他们对于政策的变动更加敏感，所以对于这些纳税人除了提供常规的服务内容外，及时了解税收政策变化则是需求沟通的另一个主要内容。天津地税12366纳税服务热线为此在服务手段方面开通了手机短信免费订阅服务，并首先在A级纳税信用企业中推行，A级纳税人可以享受到包括申报期提醒、最新税收政策以及税收动态资讯等增值服务内容。其他信用等级纳税人则可通过免费的电子邮件形式订阅上述服务内容。但对于小企业或个体工商户而言，他们需要的是通俗易懂的解释和及时的纳税辅导，与他们的沟通需要多次往复且耗时较长，沟通过程中需要辅助引导的服务方式来增强信息的对称性，在服务手段上需要采取更多的提示性服务。为此，天津地税12366纳税服务热线开通短信催报提示服务，在每个申报期结束前一天免费提示纳税人及时申报，避免因逾期申报造成征纳双方税收成本增加。

此外，在需求沟通阶段纳税服务机构应注意广泛拓宽沟通渠道，方便服务对象。因为服务对象是纳税人和社会公众，所以要以现代通讯技术为依托建立适合各种沟通习惯的路径。天津地税12366纳税服务热线在建设时突出了便利、标准、互动、个性的服务品牌内涵，纳税人可以通过12366纳税服务热线电话、网站、手机短信、电子邮件、信函和上门咨询等方式与纳税服务工作人员进行交流。

2．在识别评估阶段对需求内容实施分类管理，建立常态化的需求分析体系。服务对象提出的需求往往是综合且笼统的，例如“转让不动产如何纳税”等问题涉及多税种、多环节。对于这些需求表达只有经过专业税收知识的过滤和提炼后才能转化为与税收要素相对应的内容。这一过程，需要纳税服务人员将服务对象模糊的表述转变为一个或几个清晰的问题，并逐一进行评估分析。对于评估分析的问题需要按照分类标准确定类别，通常可设置为两类：一是划分设置一级类别，主要用于区分问题的处理方向和流程，如咨询、建议、投诉、举报、预约等，由于不同的类别流程的节点数量差异较大，所以对纳税人承诺的办理时限也存在较大差别，例如对于一般的咨询问题，往往当场可以给予答复，而对于一个涉税举报的处理则可能需要进行深入的调查核实甚至立案稽查后才能得出结论；二是在每个一级分类标准下划分二级类别，来对纳税人的问题按办税环节进行细分，确定承办的具体单位或部门，例如，将咨询问题划分为发票管理、登记管理、纳税申报等问题。

建立需求分类体系，需要由专职的服务分析团队，经过常态分析、不断调整优化来实现。只有这样，才能贴近服务工作的实际需要。此外，建立分析体系不仅需要确定工作流程，更需要解决纳税人服务需求数量大与服务力量不足的矛盾。对于12366纳税服务热线这样的呼叫中心，呼损率较高是当前一个主要问题。纳税人的呼叫需求量，按月以申报期为界限呈现明显的“前高后低”的不均衡态势，按年则以所得税汇算清缴期为界限呈现明显的波动趋势。然而，由于坐席数量是根据日均接访量进行估计设置，很难满足峰值期的服务需求。面对这一问题，我们虽然通过调整坐席班次得到局部缓解，但效果并不明显。通过对这一现象进行分析，我们发现，接访量激增期的大多数问题，都是围绕申报表的填写、税务软件的操作、发票的查询等，这些问题具有程式化的答复特点，通话时间相对较短，但又往往比较紧急；另外一些为数不多的问题，涉及税种政策的详解、税款的计算、办税流程的咨询等复杂内容，占用线路的时间较长，纳税人对这类问题的时效性要求并不强烈。破解高呼损率难题的关键是利用需求分类的方法，根据问题的特点对纳税人进行有效的分流服务，为纳税人提供大量的自助服务信息，如申报期查询、发票查询、常见问题解答查询等等，减缓转入人工服务的来电压力；对于转入人工服务的咨询电话，通过设置语音目录进行分流引导，确保那些紧急且简单的问题得到及时解决。此外，对于自助服务信息，同样可以按照需求分类标准，在自动语音、网站中设置相关链接，方便纳税人读取查找。

识别评估阶段还应在分类管理的基础上注重对热点问题的汇总整理，向征管各个环节进行及时反馈，提供有助于改进工作的线索。天津地税12366纳税服务热线通过按期编写“12366快报”和“分析报告”等方式，向决策部门实时反映纳税人的呼声和征管中存在的问题。

3．在制定方案阶段对服务内容进行适当的分类管理，建立关联税收知识体系。通过数据分析可以看出，除服务投诉、涉税举报和发票查询外，纳税人提出的需求中接近90％是咨询税收政策的。目前，税收政策的管理体系是按照征管、稽查和各个税种分设不同部门进行管理，这些部门出台的税收规范性文件大多数单纯涉及本部门的基本工作职能。然而现实中，纳税人的合理需求往往是以具体事项为主，涉及多个税种和征管环节，需要整合多个部门的税收规范性文件进行解决。随着企业经营模式的创新，纳税人的问题往往带有很强的阶段性。这就给咨询人员带来了难题，像12366纳税服务热线这样的纳税服务机构，平均每天都要受理几千个咨询问题，而且超过99％的问题需要坐席人员立即答复，否则服务效率和质量将受到直接影响。换句话说，由于这些涉税问题的时效性较强，纳税人对答复时间非常敏感。为了应对这种情况，我们一般会预先编辑一部分常用问题的解答内容以备不时之需。解答内容一般会引用一个文件中的几个条目或几个文件中的个别条目。实际上可以把这些解答看作是一组规范性文件内容的“分类组合”。编辑这些解答内容时要确定适当的信息“粒度”，涵盖范围既不能过于庞杂宽泛，也不能拘泥于个别要点；前者会降低服务人员的阅读效率，后者会降低检索效率不能满足问题内容的具体要求。同时，这些问题不能无序地堆砌，为了提高“即时答复效率”，需要将这些按照适当“粒度”编辑的解答内容按照税种（征管）——税收要素——业务关键词的“树形”结构分类归档形成服务内容以便服务人员快速检索。解答内容与所引用的规范性文件之间要建立直接的关联关系，以便随着规范性文件的变动而及时修改。同时，由于规范性文件对于具体税收情形的规定通常呈现出显著的历史沿革特征，所以规范性文件之间也要根据内容进行适当分类，每个类别内的规范性文件沿着时间主线进行直接关联，由此形成解答内容和规范性文件之间的横向紧密关联，同时形成各自内部分类明确的多维税收知识体系。

此外，建立服务内容的分类管理可以按照服务主题，从不同类别方案中选取内容进行多角度组合，解决了方案的复用问题。天津地税12366纳税服务热线目前利用信息技术开发的纳税服务系统收集了3263条法规和2291个问题解释，通过建立多维度的税收知识体系提高了服务人员的答复效率，同时12366热线还推出《四月》电子杂志，按期从知识库中抽取有关主题内容进行再次组合，编辑成解读性文档供纳税人免费阅读。

4．在反馈回访阶段根据需求分类合理设计工作流程，提高工作效率。纳税服务机构在反馈回访阶段的主要工作是将解决方案传递给纳税人。尽管超过99％的问题会在提出服务的第一时间得到答复，但仍有一部分“疑难问题”，如政策疑难问题、建议、服务投诉、涉税举报、预约等，需要经过长短不一的流程，由不同部门进行处理。这部分问题虽然所占比例较小，但直接影响纳税人对服务结果的“满意度”。传统的工作流程设计思路基本遵循“核准”的公文化处理模式，即从受理纳税服务需求开始，根据机构内部的管理分工，沿职务等级逐层传递至处理部门和承办人。从经验来看，平均每个节点的处理时间为1～2天，所以当节点数超过3个时，流程往返完毕答复纳税人的实际处理周期就会超过7天。对于提出纳税申报、发票管理、办税流程等方面问题的纳税人而言，显然不满意于这样的处理效率。解决问题的关键是建立“扁平化”的组织结构，在纳税服务机构内部设立专职税收政策管理部门负责各项政策的管理和解释，纳税服务机构内的受理部门和政策管理部门间通过管理流程建立“直联”关系，对于“疑难问题”经过受理部门负责人初步过滤直接传递给政策管理部门的“专家”进行处理，“专家”答复内容不再经过受理部门负责人而是直接回到受理人员及时答复纳税人。而对于服务投诉、涉税举报等内容，由于承办单位并不在纳税服务机构内，所以应在登记完毕后第一时间直接传递给承办机构处理，并由承办单位直接答复纳税人后再由服务机构回访纳税人。天津地税12366纳税服务热线正是通过建立“扁平化”的组织机构和尽量“压缩”的工作流程，保障了服务效率。自2010年4月开通至11月，在人工受理的近5万件政策咨询中，只有67件提交到市局有关处室和有关区县地税局进行处理。而对于服务投诉和涉税举报事项，都在经过专职管理人员确认后第一时间发送到有关单位进行了处理答复。

此外，在设计12366纳税服务热线工作流程时，天津地税还在各区县地税局设置了“远端座席”，并专门配备了IP电话。远端座席在工作职责上并不直接受理纳税人的电话咨询，而是作为联系12366纳税服务热线和各区县地税局办税服务厅的纽带。当12366纳税服务热线坐席人员受理到一些涉及办税流程方面的个性问题时，会使用专用IP电话联系有关远端坐席人员，现场解决纳税人的问题。通过建立以12366纳税服务热线为核心，以远端座席为纽带的扁平化工作模式，天津地税12366纳税服务热线自开通以来对所有受理事项保持99.64％的办结率。

1．坚持平等服务的原则。征纳双方法律地位平等是税收法律关系的基本准则，也是构建和谐征纳关系的必然要求。要切实尊重纳税人的平等主体地位，严格遵照税法规定，不以行业种类、规模划线，分类不分级，为每一位纳税人提供优质服务。

2．坚持以人为本的原则。以更好地帮助纳税人履行纳税义务和维护纳税人权利为出发点和落脚点，认真倾听纳税人呼声和诉求，准确把握纳税人合理需求，更多地从纳税人角度考虑工作思路和措施，坚持以人为本，提供贴心的个性化服务，及时解决纳税人最关心的问题。

3．坚持统筹协调的原则。综合考虑全市纳税服务工作的内外环境、基础条件和发展现状等因素，理顺纳税服务与税收执法、纳税服务与组织收入的关系，将各分局的“纳税服务岗”同12366纳税服务热线相关联，将纳税服务局同市局各处室相关联，形成以12366纳税服务热线为主、多部门多单位协调配合的“一体化”纳税服务局面。同时，在工作开展过程中要上下联动，统筹管理，做到科学筹划，合理布局，协调发展。

4．坚持成本与效益相匹配的原则。充分运用现代管理理念和信息技术手段，优化服务流程，降低征纳成本，提高服务效益，为纳税人提供操作简便、成本节省、程序简化的纳税服务，处理好长远与当前、整体与局部、创新与稳定、成本与效益等关系。

1．确保软硬件的互补给力。硬件方面，要运用现代化的通信设备、存储设备、信息交换设备等，实现终端的扩容需求和海量信息的快速读取。软件开发方面：一是要建立纳税服务需求数据库，丰富数据内容；二是要开发智能化自助服务系统，实现信息交流24小时畅通无阻。

2．注重服务人员的长期培养。纳税服务工作具有很强的业务综合性，除了要求岗位人员具有良好的礼仪规范和心理素质外，还对服务人员的税收业务水平提出了很高要求。像12366纳税服务热线这样的纳税服务机构的工作人员应保持相对的稳定才能保持服务工作的质量。这就需要建立长期的培养计划，在人员储备、选用和干部提拔等工作方面做到有步骤、有措施地开展，提高纳税服务人员的积极性。

3．实现服务手段的多样并举。当前报税人员的纳税遵从能力有了很大的提高，很多纳税人不仅能够熟练浏览网络信息，而且还能够熟练使用各项税控客户端系统。但是，还有一些办税人员不能较为熟练地从网络上得到及时的涉税服务信息。因此，要区分不同对象，采取不同服务手段。对于前者要鼓励他们多利用自动语音、网站中的自助信息满足自身的涉税需求，而对于后者要采用传统的咨询、培训、讲座等方式使他们能够尽快提高税收政策水平。

4．引入“柔性”流程适应业务变化。服务需求内容始终处于不断变化的过程中，要对服务对象提出的问题和诉求保持快速反应，就需要不断优化和改进工作流程，破除传统的按照管理层级往返，多环节审批的条条框框束缚，在保证服务质量的前提下最大限度地减少中间环节，提高流转效率，在有效降低服务对象时间成本的同时，提高纳税人的税法遵从度和满意度。

5．建立完善的评价体系。在设计评价指标时，应以《纳税服务工作规范》为主线，形成三类评价指标：纳税人评价指标，内部评价指标和第三方评价指标。结合新时期对纳税服务工作的新要求，覆盖机关、征收、管理、稽查各环节，对纳税服务工作总体目标进行分解，对每一项考核评价进行数字量化，使考核结果能以分值形式直观体现。

综上所述，在纳税服务工作中实施分类管理是落实国家税务总局构建服务型税务机关要求的重要方法。作为专职纳税服务机构，天津市地方税务局纳税服务局时刻遵循总局提出的“以法律法规为依据，以纳税人合理需求为导向，以信息化为依托，以提高税法遵从度为目的，丰富服务内容，创新服务手段，完善服务机制，提升服务质效”的要求，通过应用分类管理方法，不断提高各级税务机关的服务水平和效率，为深入贯彻落实科学发展观，构建和谐的税收征纳关系添一份力量！

（作者单位：天津市地方税务局纳税服务处）