中国经济升级版与试验区制度创新

上海财经大学自由贸易区研究院

　　摘　要：本章探讨了中国经济升级版的内涵和外延、国际上自由贸易园区的发展状况、上海综合保税区的基础条件、中国(上海)自由贸易试验区的建设目标和主要任务。上海自贸试验区一方面要完成国家给予的制度创新工作，另一方面要实现自身的转型发展。上海自贸试验区政策经验的可复制、可推广，可以有两种类型：一是向其他自由贸易园区的复制；二是向全国各地地区的复制。

　　关键词：中国经济升级版；上海自贸试验区；转型发展；制度创新

一、中国经济升级版的内涵

(一)中国经济升级版的提出

　　2013年3月17日，在全国“两会”记者会上，国务院总理李克强首次提出“中国经济升级版”的概念。在谈到实现2020年经济发展目标时，他表示，“关键在推动经济转型，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，形成新动力，并且使质量和效益、就业和收入、环境保护和资源节约有新提升，打造中国经济的升级版”。

　　3月25日，在与出席中国发展高层论坛2013年会的境外代表座谈时，李克强再次提出打造“中国经济升级版”。

　　3月27日~29日，在江苏、上海调研和考察期间，李克强强调：我们要用开放促进改革，要以勇气和智慧打造中国经济升级版。打造中国经济升级版，这对稳增长、增后劲具有双重作用，是现代化必由之路。没有这种积极主动的“升级”，发展也难以稳住、更难持续。李克强希望，长三角区域发挥基础雄厚、区位独特的优势，在改革开放上大胆探索、先行先试，走在率先发展的前列，成为率先升级的表率。在沪期间，李克强视察了外高桥保税区，并支持该港区建设成为自由贸易园区。

　　5月29日，李克强出席中国(北京)国际服务贸易交易会暨全球服务论坛北京峰会并发表主旨演讲，他指出，就长远来看，要打造“中国经济升级版”，必须推动工业化、信息化、新型城镇化和现代农业加快发展，而推进“新四化”都和服务业不可分割。

　　此后，李克强总理在不同场合多次强调，要用更大气力释放改革红利，努力打造中国经济升级版。

(二)中国经济升级的紧迫性和重要性

　　从国内看，改革开放30多年来，中国国内生产总值(GDP)由1978年的3 645亿元人民币上升至2012年的518 942亿元，占世界GDP总量的比重从1.8%上升至11.5%。根据世界银行的数据，中国人均GNI由1978年的190美元上升至2012年的5 180美元，按照世界银行的划分标准，已经由低收入国家升至上中等(即中等偏上)国家。

　　然而，中国经济发展“不平衡、不协调、不可持续”现象十分突出。例如，高投入、低质量、低效益的粗放发展方式；只顾经济发展，不顾环境保护，河流污染、雾霾天气十分严重；贫富差距问题突出，并导致一系列的社会问题。中国经济既有发展版本是在当时历史条件下形成的，带有当时发展阶段难以克服的矛盾和问题，未来如果不尽快扭转粗放型发展方式，发展成本会越来越高，路子就会越走越窄。

　　中国经济正处于转型发展的关键阶段，需要解决的重大问题很多，如扩大内需、治理环境污染、食品安全、社会诚信、社会公正等。中国经济发展需要创新与合作，培育面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间。在这一过程中，要更好地发挥市场机制的作用，借鉴国际投资贸易通行规则，转变政府职能，构建新的制度框架。

　　从国际看，2002年我国加入WTO世界贸易组织后，特别是2008年国际金融危机以来，国际高标准投资贸易新规则正在形成。

　　美国推进《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)谈判，TPP涉及市场准入、减免关税、保护知识产权、汇率机制、贸易平衡、防止环境污染、财产征收规则、工作环境等问题。TPP成员的所有产品关税将在12年内免除，所有行业皆须开放自由竞争。TPP一旦达成，展开谈判的12个成员国，将形成约8亿人口的市场，占全球经济约四成，规模比有27个成员国的欧盟还要大。TPP生效后，在中国周边将形成世界上最大的自由贸易区，这将对中国对外经贸环境产生重大的影响。

　　美国与欧盟正在推进《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》(Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership Agreement，TTIP)谈判，TTIP是美国和欧盟双方通过削减关税、消除双方贸易壁垒等来发展经济、应对金融危机的贸易协定。该协定的谈判在2013年6月启动。谈判一旦达成协议，意味着欧美自贸区成形，这将一举成为世界上最发达和规模最大的自由贸易区。

　　在经济全球化的大背景下，国家之间的贸易投资是双向的或者是多边的。我国若采用国际高标准投资贸易规则，不仅有利于吸引外资，也有利于我国企业“走出去”，这在我国拥有大量外汇储备的情况下，意义十分重要。2013年7月10日~11日，第五轮中美战略与经济对话，双方同意积极推进投资协定谈判，中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判。

(三)中国经济升级版的内涵

　　第一，使市场在资源配置中起决定性作用。2013年11月中国共产党十八届三中全会公报指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。把市场和社会能够承担的职能交还给市场和社会，营造公平、透明、高效的市场环境，激发企业活力，政府管理重心则要逐步后移，由“前置”的审批环节转向“后置”的服务和监管。

　　第二，实施开放战略，以开放促改革，以改革促发展。坚持互利共赢的开放战略，深化涉及投资、贸易体制改革，完善法律法规，为各国在华企业创造公平经营的法治环境，通过协商解决同相关国家的贸易争端。建立国际高标准投资贸易新规则，以及与之相适应的行政管理体系。通过实施开放战略，把握全球经济格局变化和产业价值链重构的机遇，通过建立全球和区域贸易网络，获取资源配置权、定价权、话语权和参与新规则的制定。

　　第三，持续增强创新活力。通过改革，建立有利于创新潜能充分释放的体制环境。充分利用市场的倒逼机制，促进资金、人才、技术等创新要素向企业集聚，注重发挥企业家才能，加快科技创新，加强产品创新、品牌创新、产业组织创新、商业模式创新，提升产业整体素质和竞争力，关键要把企业和社会的创新活力焕发出来。

　　第四，全面深化改革。以统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明领域体制改革，进一步解放和发展社会生产力、解放和增加全社会创造活力。中国将加强市场体系建设，推进宏观调控、财税、金融、投资、行政管理等领域体制改革。将努力深化利率和汇率市场化改革，增强人民币汇率弹性，逐步实现人民币资本项目可兑换。

　　第五，保持发展数量和质量的统一。支撑经济增长的主要因素由生产能力的大规模扩张，转向提升产业价值链和产品附加值、提高全要素生产率和资源配置效率、提高科技进步和体制变革对经济增长的贡献率。中国经济升级版不是不要数量和速度，而是要有质量、有效益、可持续的速度。

(四)中国经济升级版与建设上海自贸试验区的关系

　　第一，上海自贸试验区是中国经济升级版的缩影。试验区将率先进行转型发展，走出一条以全面深化改革为突破口、以创新为动力、数量与质量相统一的发展之路，发挥先试先行、率先转型发展的示范作用。

　　第二，上海自贸试验区是中国经济升级版的试验田。试验是指为了解某物的性能或某事的结果而进行的尝试性活动，试验的另一层含义是防范风险和重大失误。上海自贸试验区将参照国际投资贸易通行规则，开展制度创新和试验，形成倒逼机制。

　　上海自贸试验区建设不是一个孤立的项目，同步展开的有中国—东盟自由贸易区、海峡两岸服务贸易自由化进程、前海深港合作区等，以及中国在推动东亚经济一体化的RCEP；中日韩自由贸易区；中瑞自由贸易区等。

　　上海自贸试验区是顺应全球经贸发展新趋势，更加积极主动对外开放的重大举措，是国家战略和国家行为。对于上海来说，建设自由贸易试验区是国家授予的一项重大任务。建设上海自贸试验区，将成为我国继2002年加入WTO世界贸易组织后对外开放的又一里程碑。

二、国际上自由贸易园区的发展

(一)自由贸易区与自由贸易园区的区别

　　自由贸易区(Free Trade Area，FTA)与自由贸易园区(Free Trade Zones，FTZ)是两个不同层次、不同内涵和不同范围的概念。中国(上海)自由贸易试验区属于后者。

　　自由贸易区(FTA)是指两个或两个以上的国家或地区组成的区内取消关税限制、区外实行贸易保护的经济集团。自由贸易区的依据是国家之间自由贸易协定、投资贸易互惠和减免关税，面积涉及相关国家的整体范围，对双边或多边国家企业的经营活动有直接影响。世界上现有三大自由贸易区：北美自由贸易区(NAFTA)，含美国、加拿大、墨西哥等国家；欧盟(European Union)；中国—东盟自由贸易区(CAFTA)，于2010年1月全面启动。

　　自由贸易园区(FTZ)是指一国或地区对外经济活动中对货物监管、外汇管理、企业设立等实施特殊政策的一个特定区域。自由贸易园区的依据是东道国经济政策。自由贸易园区特点为境内关外、便利通达和海关特殊监管，目的是促进投资、扩大进出口贸易和参与国际竞争。自由贸易园区面积相对较小，数平方公里到数百平方公里不等，对在自贸园区注册或经营的各类企业经营活动有直接影响。

　　由于自由贸易区和自由贸易园区在概念上有明显区别，从严格意义上说，中国(上海)自由贸易试验区可以缩写为“中国(上海)自贸试验区”或者“上海自贸试验区”。倘若缩写为“上海自贸区”，含义并不准确，容易形成歧义。

(二)自由贸易园区的发展

　　国际上，自由贸易园区是一个广义的概念，涵盖自由港、保税仓库、保税区、综合保税区等多种类型。自由贸易园区是一个统称，在美国称为对外贸易园区(Foreign Trade Zones，FTZ)，英国称为自由园区(Free Zones，FZ)，新加坡称为自由贸易园区(FTZ)，其他还有经济特区(Special Economic Zones，SEZ)、产业园区(Industry Zones，IZ)等名称。由于世界各国经济发展水平和国家制度的差异，自由贸易园区的具体政策和行政管理也有很大差异。

　　自由贸易园区发展史，大体呈现三个阶段：(1)萌芽阶段(13世纪至16世纪)；(2)初步发展阶段(17世纪至第二次世界大战)；(3)蓬勃发展时期(20世纪中期以来)。1547年意大利宣布在热那亚湾建立雷格享(Leghoyn)自由港，是世界上第一个正式命名的自由港。之后，法国的敦刻尔克、丹麦的哥本哈根、德国的汉堡和不莱梅、葡萄牙的波尔图等都开辟了自由港区。

　　目前，世界上约有1 200多个自由贸易园区，其中发达国家有400多个，新兴和发展中国家有700多个，中国的保税区、保税港区和综合保税区也包含在内。表4-1列示了自由贸易园区的七种类型和功能定位。

表4-1全球自由贸易园区的主要类型

类型

主要功能

区域特点

典型区域

(1)自由港

转口贸易

靠近世界主要航道

中国香港、新加坡、地中海沿岸的直布罗陀、红海出海口的吉布提

(2)转口集散

货物集散，大进大出

靠近主要市场

汉堡自由港和不莱梅自由区，瑞士布克斯、西班牙巴塞罗那自由区

(3)出口加工

出口加工为主，国际贸易储运为辅

廉价劳动力资源

菲律宾15个，马来西亚10个，韩国、印度和印尼各2个，中国台湾3个

(4)贸工型

国际贸易，简单加工和制造

集加工贸易与转口贸易于一体

菲律宾的马里韦莱斯自由贸易区，土耳其的伊斯坦布尔自由贸易区

(5)商业零售

商品展示和零售

设商业区，商品零售

智利的伊基克自由贸易区

(6)保税仓库

再包装、分级、挑选、混合处理

保税作用，允许外国货物长时间保税

意大利的罗马巴里和雷利亨及西班牙阿利坎特的免税仓库

(7)自由边境

加工工业

靠近美国

墨西哥马魁拉多拉边境工业区

　　资料来源：张耀光等.中国保税港区的布局特征与发展战略[J]. 经济地理，2009(12)，并经笔者整理。

　　美国自由贸易园区数量最多。据《2011年第73届美国对外贸易园区年度报告》可知，2011年美国对外贸易园区委员会新批3个园区，共有269个园区(含主园和副园)开展经营活动，有34万从业人员和2 800家企业。进入园区货物价值为6 400亿美元，这一数字与2010年的5 340美元相比，增长19.8%。2011年入园货物的57%来自美国国内，美国对外贸易园区成为外国和国内货物整合、开展国际贸易的重要场所。

　　自改革开放以来，中国尝试设立广义口径的自由贸易园区。20世纪80年代设立了深圳、珠海、汕头和厦门4个特区。90年代在上海、天津、大连、深圳、厦门、青岛等地设立出口加工区和保税区，进入21世纪，设立保税港区。至2013年，我国已经设立51个出口加工区(另有9个B区)、12个保税区、5个保税物流园区、18个综合保税区和14个保税港区，以及广东拱北和新疆乌鲁木齐2个跨境工业区，总数为102个园区。这些园区统称为海关特殊监管区域，对于促进我国经济发展发挥了重要的作用。

三、上海综合保税区基础条件和转型发展需求

　　上海自由贸易试验区的前身是上海综合保税区，该区于2009年11月设立，由“四区三港”组成。含上海市外高桥保税区(10平方公里)、外高桥保税物流园区(1.03平方公里)、洋山保税港区(14.16平方公里，其中：陆域面积6.85平方公里；岛域面积7.31平方公里)、上海浦东机场综合保税区(3.59平方公里)等，总面积为28.78平方公里，内有企业8 000多家。上海综合保税区的位置图如图4-1所示。

图4-1　上海自贸试验区位置图

　　近年来，上海综合保税区的业务量、税收和增加值均名列全国同类园区前茅。该区是上海市、长江三角洲乃至中国对外贸易的重要门户和通道，该区对中国经济和上海城市发展发挥了重要的作用。有三个指标可以说明上海自由贸易试验区的重要作用。

　　第一个指标是货物贸易。中国货物贸易进出口的20%是通过该区转向国际市场的。2013年上半年中国货物贸易进出口总额在1.9万亿~2万亿美元，上海自由贸易试验区的进出口额为4 300亿美元，占比重为22%，全年预计8 600亿美元，这要超过印度整个国家全年的货物贸易进出口额约7 700亿美元，也超过新加坡全年的货物贸易进出口额约7 700亿美元。

　　第二个指标是港口吞吐量。以货物和集装箱吞吐量排名的全球十大港口中，2012年上海港继续保持世界第一港口的位置，全年货物吞吐量为7.4亿吨，集装箱吞吐量3 250万TEU，两者均继续保持了世界第一。新加坡港口排名第二，2012年新加坡港口货物吞吐量为5.4亿吨，集装箱吞吐量达到3 160万TEU。中国香港和深圳的港口分别排名第三名和第四名，港口集装箱吞吐量分别为2 300万TEU左右，为上海港吞吐量的八成。

　　第三个指标是腹地经济规模。上海特大型城市和长三角城市群为上海自由贸易试验区提供了强有力的腹地经济。长三角城市群共有16个城市，城市人口超过1亿，2012年国内生产总值为9万亿元人民币，约1.45万亿美元。

　　上海综合保税区具有良好的基础条件，但转型发展的需求仍十分迫切。与国际上自由贸易港区相比，在贸易便利化、投资自由化、金融创新以及海关监管模式创新方面，仍存在着很大的差距。尽管港口吞吐量很大，但话语权、定价权、资源配置能力等方面仍然比较薄弱。

　　上海向中央政府提出，在上海综合保税区基础上建设自由贸易园区，主要目的是推进该区的转型发展和制度创新。中央政府提出，建设中国(上海)自由贸易试验区，不仅要走出转型发展新路，重点要进行制度创新。

四、中国(上海)自由贸易试验区的制度创新

　　2013年9月18日，国务院印发《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(简称《总体方案》)，明确了上海自贸试验区建设的指导思想、总体目标、主要任务和措施。

　　国务院指出：试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，是国家战略需要。

　　上海自贸试验区的总体目标：经过2~3年的改革试验，加快转变政府职能，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。上海自贸试验区功能体系见图4-2。

图4-2　中国(上海)自由贸易试验区功能体系

　　上海自贸试验区的五大任务：

　　一是加快政府职能转变。积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。提高行政透明度，完善投资者权益有效保障机制，实现各类投资主体的公平竞争。

　　二是扩大投资领域开放。选择金融、航运、商贸、文化等服务领域扩大开放。探索建立负面清单管理模式，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。改革境外投资管理方式，支持试验区内各类投资主体开展多种形式的境外投资。

　　三是推进贸易发展方式转变。积极培育贸易新型业态和功能，推动贸易转型升级。深化国际贸易结算中心试点，鼓励企业统筹开展国际、国内贸易，实现内外贸一体化发展。提升国际航运服务能级。

　　四是深化金融领域开放创新。加快金融制度创新，建立与自由贸易试验区相适应的外汇管理体制，促进跨境融资便利化。推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，鼓励金融市场产品创新。

　　五是完善法制保障。各部门要支持试验区深化改革试点，及时解决试点过程中的制度保障问题。上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。

　　根据国务院《总体方案》，上海自贸试验区营造相应的监管和税收制度环境。通过创新监管模式，推进实施“一线放开”，坚决实施“二线安全高效管住”，促进二线监管与一线监管相衔接，强化监管协作，推动试验区内货物、服务等各类要素自由流动。同时，在维护现行税制公平、统一、规范的前提下，以培育功能为导向，探索与试验区相配套的促进投资与贸易的税收政策。

　　上海自贸试验区可复制、可推广的主要类型有：

　　一是复制到其他自由贸易园区。在上海自贸试验区中“一线放开，二线管住”的海关监管新模式，国际中转贸易、融资租赁、保税展示、跨境电子商务等贸易新模式，可以复制到其他自由贸易园区。

　　二是复制到全国各个地区。上海自贸试验区的负面清单管理模式，以及相应的外商准入备案制；简化企业注册程序，企业注册资本从“实缴制”转为“认缴制”；服务业扩大对外开放领域和方式；试验区企业构建全球贸易网络、形成产业增值链和转型发展模式，可以复制到全国各个地区。

　　上海自贸试验区金融创新的各项内容，如人民币资本项目下可兑换，跨境融资、跨境业务结算、外汇管理体制改革等，将先复制到相关地区或其他自由贸易园区，然后向全国各个地区扩散。

　　根据国务院《总体方案》，上海自贸试验区制度创新内容是动态的，随着时间的推移，通过研究和探索，还将不断有新的方案、新的试点内容、新的规则推出。上海自贸试验区将进一步发挥中国经济升级版的试点和示范作用。