国家治理能力和治理体系现代化

政府权力的有效运作，是国家治理体系现代化的基础。基于此，党的十八届三中全会明确指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。“有效的政府治理”实质上提出了政府治理体系的现代化目标模式，而有效政府的关键在于做好政府擅长的事情，而不是无限扩大政府掌控的范围。为实现有效治理，首先需要确定政府的“作用应该是什么”，政府“能做什么和不能做什么”。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化的关键是提高政府治理能力。这也是从传统的国家治理体系向现代国家治理体系转型的难点所在。提高政府治理能力，需要重新认识与构建政府与市场、政府与企业、政府与民众、政府与社会、政府与政府的关系。

厘清政府与市场的边界。在现代市场经济国家，市场通过价格反映供求关系进而对资源进行有效配置。应该说，经过三十多年的探索实践，我们对市场配置资源的优越性已有较为深刻的认识，也正是因为认识了市场的威力，激发了市场的活力，我国经济才能取得如此优异的成绩。可以说，我国市场配置资源的功能和条件逐渐形成，但距理想状态依然有较大差距。突出表现在市场体系不健全、市场秩序不规范、市场规则不统一，政府干预过多、过滥，缺位与错位并存等。党的十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用可谓恰逢其时。面对日新月异的科技进步与复杂的市场环境，政府决策出错的概率在增大，真正了解市场的是企业。政府应减少对微观经济的干预，把属于市场的还给市场，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用转到为市场主体服务，着力清除市场壁垒，弥补市场纠偏机制不足和自发机制过度的缺失，发挥其提供公共产品和体现社会属性的功能。

释放各类企业活力。无论是国有企业还是民营企业都是中国迈向经济强国的不可或缺的重要力量。政府对待各种类型的企业都应一视同仁，正如党的十八届三中全会提出的，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。一方面，对国有企业来说，要更多服务于国家战略目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域应有所作为，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。但目前国有企业的角色定位混乱，导致地方政府既“跑部钱进”，也“跑央企进钱”，“政府企业化”与“企业政府化”的畸形现象并存，极大阻碍我国的市场化改革并滋生大量的腐败问题。怎样引导国有企业真正服务于国家战略目标，将是下一步改革亟待解决的难题。另一方面，政府必须切实消除形式各样的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象，为民营企业创造公平竞争的环境，构筑民营企业发展的财产权基础，充分激发其积极活力和创造力，促进民营企业健康持续发展，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

兼顾富民与强国。国家治理应有利于增进全体人民的福祉，兼顾富民与强国。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的出发点和落脚点是促进社会公平正义、增进人民福祉。强国与富民内在统一，二者都不可偏废，迈向经济强国必须兼顾两者。如果国家经济实力强大了，但居民并不富裕，那么强国所带来的辉煌很难持久；反之，如果居民很富裕，但政府财力羸弱，则该国在国际舞台上也难以有所作为。因此提高政府治理能力，迈向经济强国必须平衡好富民与强国的关系。在认识到“大河有水小河满”的同时，更要看到“小河有水大河才不会干”。从公共经济学的角度来看，居民与政府是一种契约关系。居民通过向政府交税换取自己单独无法有效提供的公共服务。更进一步，居民与政府的重要关联是财政，换言之，财政体制改革对于居民与政府至关重要。党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。通过深化财政体制改革，建立现代财政制度将为推进国家治理体系现代化，迈向经济强国奠定基础。在财政改革方面应尽快建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度，让居民可以有效监督政府、约束政府。建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，在保障国家事业正常发展的前提下，充分考虑企业和居民的承受能力，让居民在财富的蛋糕中能够分享更大的比例。同时倒逼政府职能从经济建设型、公司化政府转向服务型、法治政府。

创新社会治理。提高政府治理能力必须充分发挥多元主体交互治理的作用，实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动，这也反映了国家、社会和居民从对立对抗到合作共赢的进步。为居民提供公共服务并不需要全部由政府来承担，政府可以通过向社会放权，采取购买公共服务的方式达到同样的效果，通过拓展治理主体来提高民生服务的质量和效率。在一般公共服务领域，凡是适合社会组织承担的，都可以通过竞争性选择的方式让社会组织承担；在基本公共服务领域如教育、就业、医疗卫生等，也应加大政府购买服务的力度。政府的主要任务是制定购买公共服务的标准，及时进行考核评价，并将结果及时向社会公布。创新社会治理还应改革社会组织登记管理制度，引导各类非政府组织依法开展活动，最大程度调动各类组织的积极性，激发社会活力。通过创新社会治理，将部分政府职能有序转移给社会组织承担，同时也将社会组织承担的、本属于政府应该履行的职能交还给政府，实现政府治理与社会治理的共荣共生，形成“强政府、强社会”的良性发展格局。

有效激励各级政府。中央政府与地方政府的关系是政府治理中非常关键的一环。党的十八届三中全会已经意识到处理好政府之间关系的重要性，继续强调“发挥中央和地方两个积极性”。当前，影响地方政府“积极性”的重要诱因之一是财力和支出责任的不匹配。政府承担的支出责任近年来不断攀升，但其可直接支配的财力却变化甚微，日趋拉大的财力鸿沟需要借助转移支付才能在一定程度上得到缓解。因而，在中央与地方财力格局保持大体稳定的情况下，进一步调整优化各级政府的支出责任就显得尤为重要。界定支出责任的基本原则是公共产品的外部性、信息复杂程度和激励相容，除明显属于地方或中央的支出责任容易划分外，更多是属于中央与地方共同事权，这些事权包括具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品与公共服务，如跨区域重大项目建设维护等。在事权明晰的基础上，由中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。通过事权和支出责任的合理分配，充分调动“中央与地方两个积极性”，进而促进中国实现从经济大国迈向经济强国的战略转型。