现行财政体制下县域经济发展问题研究

摘 要:营改增的全面推开,开启了新一轮财税体制改革,为地方财政体制转向更加适应深化体制改革要求的轨道提供了更多的可能及尝试。本文以河南省沈丘县为例,通过县域经济发展情况和财政收入运转情况两个方面对近年来沈丘县财税经济的发展现状进行概述,试图从现行财政体制下县级财政的支出与收入对比状况、财政支出增长状况、财政支出保障的难点、政府债务状况等方面着重分析当前县级行政区在新一轮财税体制改革下存在的突出问题。这一系列问题表现为县级行政区经济下行压力加大、财权与事权不匹配、财政收入结构失衡、刚性支出增长过快、财政负担过重等具有普遍性的问题。从实质上看,这些问题仍属于机制体制性问题的范畴,进一步深化改革、加快转变政府职能才是消除问题根源的关键所在。

关键词:财政体制;县域经济;发展影响

一、现行财政体制与相关税制改革

我国现行财政体制是从1994年开始实行分税制财政体制及财政事权划分和相关税制配套改革,其间进行了多次改革完善,为县域经济社会发展注入新活力。

(1)划分中央与地方的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,承担调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

(2)按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税,主要有关税、消费税、进口产品消费税和增值税、中央企业所得税等;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税,主要有增值税、资源税、证券交易税等;将适合地方征管的税种划为地方税,主要有营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)、地方企业所得税、个人所得税等,并充实地方税税种,增加地方税收入。2002年国家对所得税划分进行了调整。自2003年起,将企业所得税和个人所得税改为中央与地方共享税,中央分成60%,地方分成40%。

(3)确定中央财政对地方税收返还数额。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%的增值税-中央下划收入)。1993年,中央净上划收入全额返还地方,保证现有地方既得财力,并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年后,税收返还额在1993年的基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定,即上述两税全国平均每增长1%,中央财政对地方税收返还增长0.3%。如若1994年以后净上划中央的收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还数额。

(4)原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。为顺利推行分税制改革,1994年实行分税制后,原体制分配格局暂时不变,过渡一段时间再逐步规范化。2002年国家对所得税划分进行了调整。自2003年起,所得税不再按归属划分,而改由中央和地方按60∶40比例分成。2016年5月1日后,“营改增”确立了中央与地方50∶50的分成比例。

(5)确定中央与地方财政事权划分。2016年8月24日,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,推进中央与地方财政事权划分,完善中央与地方支出责任划分,加快省以下财政事权和支出责任划分。将部分适宜由更高一级政府承担的保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展等基本公共服务职能上移,将适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移,并根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况,合理确定省以下各级政府的支出责任。2016年选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。2017年—2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019年—2020年基本完成主要领域改革,梳理需要上升为法律法规的内容,适时制定或修订相关法律、行政法规,推动形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

二、现行财政体制下沈丘县财税经济运行情况

(一)沈丘县域经济发展运行情况

“十二五”期间,沈丘县域经济保持较快发展。2015年,沈丘县生产总值达到214.9亿元,是2010年的161.6%,五年年均增长10.08%。其中第一产业完成增加值为43.22亿元,是2010年的124.1%,年均增长4.4%;第二产业完成增加值为98亿元,是2010年的182.98%,年均增长12.8%;第三产业完成增加值为73.7亿元,是2010年的163.6%,年均增长10.3%。人均GDP由2010年的11345元上升到2015年的22430元,是2010年的178.5%,“十二五”期间年均增长12.3%。固定资产投资保持较快增长。2015年,完成固定资产投资183.6亿元,是2010年的303%,五年年均增长24.8%;完成工业增加值87.4亿元,是2010年的187%,五年年均增长13.3%;三次产业结构比例由2010年的28.3∶40.4∶31.3上升到2015年的20.1∶45.6∶34.3,第二三产业增加值比重由2010年的71.7%,提高到2015年的79.9%(见表1)。

表1 沈丘县2010年—2015年经济构成情况

(二)沈丘县财政收入运转情况

1.财政收入增速情况

从2010年—2015年的财政总收入增速看,各年间的差异较大。2011年和2012年达到30%以上,2010年、2013和2015年保持在10%以上,2014年最低,仅为4.64%。从公共预算收入看,2010年至2014年,保持在20%以上, 2015年降低为13.6%,2016年前8个月,增速为12.1%。近两年来收入增速降低了50%,如表2所示。

表2 沈丘县2010年—2016年财税总收入和公共预算收入情况

注:本表中2016年的数据仅为当年前8个月的统计数据。

2.财政收入结构情况

从2010年至2016年8月的财政收入结构看,公共预算收入中税收收入的比重保持在70%以上,2014年最高,达到74.77%。非税收入的比重保持在30%以下。财政收入结构较为稳定,收入质量有待提高。政府性基金收入中的土地如出让金收入比重较大,从2012年至2015年,维持在90%左右,但增速逐年下降,2013年至2015年增速分别下降14.2%、25.7%、26.9%(见表3和表4)。

表3 沈丘县2010年—2016年公共预算收入中税收收入和非税收入情况

注:本表中2016年的数据仅为当年前8个月的统计数据。

表4 沈丘县2010年—2016年政府性基金收入情况

注:本表中2016年的数据仅为当年前8个月的统计数据。

3.财力构成情况

从财力结构看,2010年至2013年公共预算收入占可用财力的比重在20%左右,2014年至2015年分别达到25.47%和24.74%,上级补助收入占可用财力的比重在50%左右,专项转移支付收入占可用财力的比重在20%～30%之间(见表5)。

表5 沈丘县2010年—2015年可用财力构成情况

4.地方级各税种收入完成情况

从国税和地税征收的13个税种看(见表6),增值税:2015年,增值税完成8706万元,比“十一五”末增长66%。2010年—2013年,稳定在6000万元左右。2014年增幅较大,2015年增长速度小幅下滑。营业税:由2010年的6434万元增长2014年21268万元,年增幅均保持在20%以上,2015年完成17545万元,增幅下滑,下降17.5%。2016年1—8月收入9911万元,5月1日“营改增”后,营业税由此退出历史舞台。企业所得税:2010年—2013年,呈逐年增长趋势,2015年小幅下滑,增长-0.8%。个人所得税:2010年—2013年,收入呈小幅下滑趋势。2014年增幅较大,达到443%,2015年增长大幅下滑,增长-41.2%。耕地占用税:2015年完成26649万元,是“十一五”末的6.5倍,呈逐年增长趋势。2015年,主体税种(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税)完成36558万元,同比下降10%,短收5499万元,占地方公共财政预算收入的比重比上年同期低9.6个百分点,占税收收入比重低于同期11.5个百分点。营业税下降较为明显,企业所得税、个人所得税、城市维护建设税和增值税呈现负增长。小税种(房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、资源税、契税)完成47238万元,同比增长38.3%,增收13089万元,占地方公共财政预算收入比重低于同期9.6个百分点,占税收收入比重高于同期11.5个百分点(见表6)。

表6 2010年—2016年沈丘县财税收入完成情况

注:本表中2016年的数据仅为当年前8个月的统计数据。

5.重点税源行业税收完成情况

从全县八大行业纳税情况看,食品行业:“十二五”以来,纳税呈逐年增长趋势,纳税额由2010年的6706.6万元上升到2014年的15979.2万元。2015年该行业由于受市场因素影响,纳税额下滑,完成5358.5万元,同比下降66.5%。矿山机械:“十二五”以来,纳税呈逐年增长趋势,2014年纳税增幅较大,增长180%。由于基数增大,2015年纳税额下降48.3%。纺织工业:“十二五”以来,纳税额保持在700万元左右,其中,2012年完成325.7万元,同比下降65.3%, 2014年完成1699.6万元,增长153.8%。磨料磨具:纳税额不稳定,“十二五”以来保持在500万～900万元。皮革制业:除2014年增长130%外,纳税额呈逐年下降趋势。造纸网业:“十二五”以来呈逐年增长趋势,2015年纳税额同比下降78%。机电建材:“十二五”以来呈逐年增长趋势,2014年纳税额增长最快,达到64.7%,2015年同比下降43.3%。2016年1-9月,食品行业纳税3 201.8万元,同比增长11.9%;矿山机械纳税1632.5万元,同比下降9.1%;纺织工业纳税289.9万元,同比下降54.1%;磨料磨具纳税387.1万元,同比增长17.3%;皮革制业纳税308.9万元,同比增长118.7%;造纸网业纳税395.3万元,同比下降9%;机电建材纳税1541.5万元,同比增长21%;其他行业纳税9135.9万元,同比增长37.3%.产业集聚区企业前三季度纳税20687.67万元,同比增长39.63%(见表7)。

表7 沈丘县2010年—2016年重点税源税收情况

注:本表中2016年的数据仅为当年前8个月的统计数据。

(续表)

三、现行财政体制下沈丘财政支出及政府债务状况

(1)财政支出与收入对比。一般公共预算收入与支出的对比关系反映了地方财政运行的基本状况。2010年至2015年,沈丘县一般公共预算支出与一般公共预算收入比分别为5.12、5.18、5.76、4.69、3.77和3.76。由此看出,财政运行状况逐年向好(见表8)。

(2)财政支出增长情况。2010年至2016年8月,沈丘县一般公共预算支出增长速度分别为10.46%、31.47%、38.7%、16.08%、3.29%、13.58%和10.46%,2013年后增幅呈逐年下降趋势。2010年至2014年由于城镇化进程加快,房地产税收迅猛增长,公共预算收入同比增长分别为26.3%、29.8%、24.6%和42.5%。2014年以来,由于受经济下行压力影响,引起收入形势变化弹性大,2014年至2015年公共预算收入同比增长分别为28.8%和13.6%,财政收入逐步下滑。支出随收入放缓的影响,公共预算支出同比逐步减少(见表8)。

表8 沈丘县2010年—2016年支出与收入规模对比

注:本表中2016年的数据仅为当年前8个月的统计数据。

(续表)

(3)财政支出保障的难点。经济进入新常态后,财政收入和支出增幅都出现下滑现象。而县级财政支出需求刚性强,支出压力进一步加大。例如从表9的2010年—2015年预算执行情况看,教育每年增长分别为:13%、38.1%、47.5%、8.1%、3.2%和6%;医疗卫生每年增长分别为:35.6%、52.5%、39.7%、15.9%、3.8%和13.6%;社会保障每年增长分别为:15.2%、21.2%、22.8%、12%、-2.7%和10.7%;农林水每年增长分别为:11%、28.2%、67.3%、29.9%、4.7%和3.5%。经调研分析了解,沈丘县财政支出保障有以下三个难点。

表9 沈丘县2010年—2016年预算执行情况

注:本表中2016年的数据仅为当年前8个月的统计数据。

一是政策性增支压力大。2014年国家出台文件相继上调了公务员和事业单位等财政供养人员的工资福利标准。上调工资福利后对地方财政增支的影响有两方面:其一是增资后人员经费增加带来的增支压力。其二是增资后带来单位缴纳的养老保险对支出的影响。此外,沈丘县当前的增支因素还包括:加大扶贫开发投入,提高城乡居民医疗保险补助标准,提高基本公共卫生服务均等化补助标准,提高困难群众生活保障标准,提高农村义务教育校舍维修改造补助标准,提高农村特岗教师工资标准,建立困难残疾人生活补助和护理费补助,落实公务交通补贴,落实乡镇工作补贴和职级并行政策,完善村级组织运转经费保障机制等。

二是支出刚性化。2010年以来,沈丘县多数支出项目,尤其是教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等民生支出项目,每年预算执行数都超出年初预算数。说明尽管面临较大的收支压力,但县级财政支出,尤其是民生项目支出呈现刚性化。

三是公共投资保障难。为加快城镇化进程,促进产城融合,沈丘县近年来大力推进“五区统筹”建设,即集中建设新城区,逐步改造老城区,强力推进产业集聚区,稳步提升粮食生产核心区,加快建设商务中心区。全县拟定的“六个一批”50个重点项目中,包括和谐新村安置小区、城区内河综合整治等总投资28.3亿元的7个城区建设项目;思源学校、农网改造等总投资13.8亿元的11个社会事业项目。这些政府公共投资的资金来源除吸引社会资金外,主要靠公共预算收入、土地收入和债务收入,在一般公共预算中基本都无法安排足额的政府公共投资。

(4)政府债务情况。从沈丘县2010年至2016年8月债务规模情况看,沈丘县2014年以来债务增长较快,较上年增加了近5倍。截至2016年8月底,债务余额达151901.57万元。从债务负担率看,近两年来虽然提高了不少,但总体比较适中,目前保持在10%左右,债务率达到了50%左右。总体上看,沈丘县化解存量债务的压力较大,财政风险不断累积(见表10)。

表10 沈丘县2010年—2016年债务基本情况

(续表)

注:本表中2016年的数据仅为当年前8个月的统计数据。

四、现行财政体制下县域经济发展存在的问题

(1)经济下行压力较大,影响县域经济发展质量。“十二五”期间,沈丘县生产总值年均增长10.08%,人均GDP年均增长12.3%,固定资产投资年均增长24.8%,工业增加值年均增长13.3%;三次产业结构由2010年的28.3∶40.4∶31.3上升到2015年的20.1:45.6:34.3。从这些经济指标分析,三次产业呈现出“二三一”结构,虽然第二产业比重高于第三产业,但是第二产业工业总量不高,工业增加值较低,年均增长一个百分点左右,对GDP增长支撑动力明显不足,GDP与可税GDP的结构矛盾突出,二、三产业增速与税收不同步,是影响沈丘县宏观税负水平的主要因素。第三产业发展缓慢,三次产业结构失衡,人均可支配收入较低,严重影响地方经济发展质量。受宏观经济下行影响,市场需求依然不足,短期之内,全县工业经济难有较大幅度回升,下行压力依然较大。投资重大项目支撑不足,虽然固定资产投资增长较快,但主要在房地产业上占有较大比例,商品房库存量仍然较大,楼市去库存进度缓慢。当前,缺少大项目的支撑,很难保证投资持续健康增长。

(2)财权与事权不统一,无法科学统筹安排地方财力。政府职能和支出责任划分横向上“缺位”与“越位”并存,纵向上事权划分不清晰,财权与事权不对称。无论是1994年的分税制改革,还是2002年实施的所得税分享改革及2016年5月1日的“营改增”,重点都是划分财权,而对事权和支出范围未作相应的界定和调整,县级(乡镇)政府理财自主权不强。一些具有收入职能的部门垂直管理后,地方政府支持经济发展和管理经济活动的手段越来越少,县乡政府财力来源渠道趋于狭窄。同时,省、市对县、乡体制确定以后,存在“上级出政策、下级掏口袋”的问题,上级出台减少地方收入的政策较多,县乡政府难以结合本地实际,统筹安排地方财力,加大了地方预算安排的难度。

(3)财政收入结构不合理,可用财力增长缓慢。分税制后的税制结构是以流转税为主体的结构。从地方税体系来看,财税收入是大税种的小部分,如营业税,中央接2014年收入基数划分,2016年5月1日前营业税收入完全归地方,2016年5月1日“营改增”后的增值税收入将实行50∶50分享,以后县级财政收入每年减少一半。2002年实行所得税共享以后,中央分成60%,地方分成40%。小税种的大部分,税源零散,征收难度大、成本高,增收弹性小,难以成为地方财政收入的主要来源。

(4)刚性支出增长过快,超出承受能力。地方增人增资以及法定支出和重点支出必须保障,且要保持较快增长,财政收支矛盾仍较突出。近年来,上级出台了一系列增支规定,如对科技、教育、农业、扶贫、卫生、计生等方面的投入都确定了占财政支出的比重,一些项目、增加工资等均规定县财政配套一定资金比例,给县财政支出带来了很大的压力。财政收支矛盾突出,一方面由于收入结构不尽合理,税收收入所占比重较低,税收规模相对较小;另一方面由于财政体制原因,增收不增财力。

(5)县域财政包袱沉重,加剧了财政困难。截至2016年8月底,债务余额达151901.57万元,债务率达到了50%左右。债务负担率虽然可控,但每年县财政都要拿出一定数额的资金用于归还债务,导致财政资金调度困难,县级财政运转日趋艰难。同时,由于沈丘经济社会发展滞后,无支柱产业支撑,财政收入增长乏力,债务偿还对土地出让收入的依赖依然较大,加之融资平台公司盈利能力不强,偿还债务能力较差,通过信托融资、回购(BT)等方式形成的政府性债务规模较大、融资成本较高,增加了偿还债务的压力。

五、完善县域经济运行及财税体制改革的对策思路

(1)深刻认识经济发展新常态,客观看待财税收入增速放缓。随着经济增速放缓、经济转型深入、结构性减税政策叠加,在未来一段时间,沈丘财税收入将处于增速趋缓的态势,税收告别高增长时代。因此,在尊重经济税收发展规律的基础上,树立科学合理的税收发展观,是实现经济税收协调发展的认识前提。政府部门应加快转变“粗放型发展模式下唯GDP”的目标考核理念,统筹经济和税收的协调发展,着力提高招商引资的质量和效率,加快对贫困落后区域及生产部门的转移支付,致力于实现区域公共服务均等化,为经济发展和税收增长的可持续发展制定长远规划。

(2)积极引领经济发展新常态,加快经济结构转型调整。虽然三次产业结构调整明显,但二产业占主导,一产业比例稍高的格局尚未得到改观,县域经济工业化前期向工业化中后期推进的步伐仍需加快。提高生产性服务业的发展规模和水平,以优化产业格局为主导,加快淘汰产业集聚区内高耗能、高污染、低效益的产业。培育战略性新兴产业,鼓励传统产业实施技术创新,提高科技进步对经济增长的贡献率,推动传统行业向中高端迈进,发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系,促进沈丘税源质量稳步提升。

(3)完善转移支付办法,构建地方财政转移支付体系。进一步清理省对地方的一般性专款,将分散在政府各部门的专项资金逐步纳入转移支付制度的调整范围,提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。实事求是地确定、降低欠发达县区专项工程的配套资金比例。建立健全省、市、县转移支付体制,加大对县转移支付力度。探索建立转移支付激励机制,拿出部分转移支付资金,将其分配与经济增长质量、收入增幅及结构、保工资程度、重点支出增长比例等挂钩,变“输血”为“造血”,调动各级培植财源、增收节支的积极性。

(4)加大机构改革力度,减轻财政支出压力。积极推进财税体制改革,加快落实国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,本着财权与事权对等的原则,合理划分政府事权关系,重新界定省级以下各级政府事权和支出责任,规范财政支出范围。在规范政府职能的基础上,统一预算内外资金,凡属政府行使职能取得的收入,应逐步纳入预算统筹安排,提高政府调控能力。进行地方政府的机构改革,转变政府职能,精简机构,尤其是合并乡、镇及村级机构,调整基层教育布局,走集约化办学路子,压缩人员、减少开支,缓解县乡财政的支出压力。

要规范政府行为,加强债务管理。在制订和实施防范、化解财政风险的有效措施的基础上,科学合理地确定监控指标体系和分析方法,对财政经济运行全过程进行预警监控,提前发现问题,及时解决问题,消除风险隐患,不断增强抗风险能力。同时,按照“责权利”和“借用还”相统一的原则,对政府财政债务实行归口管理,控制政府债务总量。科学测算和制订地方政府债务规模、中长期还款规划及年度还款计划,建立偿债准备金制度,增强化解债务的能力。

(5)加快税制改革,提高地方分成比例。现行地方税收体系还不完善,地方税收管理权限多集中于中央,难以适应地方复杂的经济情况和千差万别的税源现状,难以保障县级政府相对稳定的财政收入来源,不利于调动地方组织税收收入的积极性,影响地方经济发展。长期以来,增值税和营业税位列我国前两大税种。2016年5月1日起,全面实施“营改增”,地方收入的稳定来源营业税退出历史舞台,国税征收的增值税将稳居第一大税种,并确立增值税中央与地方50∶50的分配化比例。随着地税征收的第二主体税种——营业税的消失,地方收入规模将迅速减少。应深化财税体制改革,调整、改革税收征管制度,完善地方税体系,尽快建立和健全地方税制,确立稳定地方收入的主体税种,加快房产税、环境税及所得税改革,把城建税、教育费附加由随流转税征收改为独立税种,并把国税征收的消费税转为共享税,化归地方征收,扩大地方财权事权。同时,建议中央、各省加大对县级财政转移支付和补助力度,保证县级财政收入增长的可持续性。

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The Studyonthe Developmentof County Economyin Current Financial System——An Empirical Analysis Basedon Shenqiu Countyin Henan Province Financeand Taxation Societyof Shenqiu Countyin Henan Province

Cui Yuliang,Cui Chentao,Li Ping

Abstract:The comprehensive reform of the reform has opened a new round of fiscal and taxation system reform,which provides more possibility and try for the local financial system to adapt to the track of deepening the reform of the system.In this paper,taking Shenqiu County of Henan Province as an example,this paper gives an overview of the development of finance and taxation economy in Shenqiu Countyin recent years through two aspects:the development of county economy and the operation of fiscal revenue,and tries to analyze the expenditure and income of county finance from the current fiscal system The comparison of the situation,the growth of financial expenditure,the difficulty of financial expenditure protection,the government debt situation,and so on the current county-level administrative district in the new round of fiscal and taxation system under the outstanding problems.This series of problems show that the county-level administrative region economic downward pressure,financial and power does not match the imbalance in fiscal revenue structure,rigid expenditure growth too fast,the financial burden of overweight and so has a universal problem.In essence,these problems still belong to the institutional institutional issues,further deepening thereform,speed up the transformation of government functions is to eliminate the root causes of the problem lies.

Key Words:Financial System;County Economic Development;The Impact of Development

[1] 本文系河南省沈丘县人民政府2016年决策招标研究课题“财税体制改革与县域经济发展研究”阶段性成果(课题编号:2016JCZB01),课题委托单位:河南省沈丘县人民政府,课题承担单位:河南省沈丘县财税经济学会。

[2] 崔玉亮(1966—),课题执笔,河南省财税经济学会秘书长,高级经济师、工程师。研究方向为财税政策玉区域经济发展。

[3] 崔晨涛(1990—),课题执笔,硕士,河南省财税经济学会特邀研究员。研究方向为公共财政与税收理论。

[4] 李平(1981—),课题执笔,河南省沈丘县财税经济学会理事,研究方向为财政理论与政策。