高速公路投融资模式

高速公路是近代发达国家交通运输发展的重要特征之一。20世纪50年代中期，西方发达国家从第二次世界大战后虚弱的经济状态中恢复过来，进入了经济持续增长和社会现代化时期，社会运输需求不仅总量增长，需求结构和需求形式也在不断变化。随着国民收入水平的不断提高，在发达国家和一些发展中国家，私人小汽车拥有量不断上升，小汽车成为主要的客运工具。各国都存在着公路运输能力落后于交通量增长需要的问题，普通公路无法大幅度提高汽车运输的时效性和可靠性，而高速公路具有全立交、全部控制出入、双向隔离行驶的特点，能使通行能力和运输速度大幅提高，安全可靠性好，且能全天候运行。建设高速公路是提高公路运输能力，并使交通运输适应经济社会发展需要的必然选择。在工业化转向成熟发展阶段，大规模建设高速公路，成为各国交通运输发展的共同规律。

高速公路自20世纪30年代在西方国家开始出现，经过70多年的探索和发展，目前全世界已有80多个国家和地区拥有高速公路，通车里程超过了20万公里。其中美国、日本、德国等发达国家已经构筑起与本国经济社会发展相适应的高速公路网。我国高速公路建设起步较晚，第一条高速公路——沪嘉高速于1984年12月21日才开工建设，比西方整整晚了半个世纪。但是，经过20多年的艰苦奋斗，我国高速公路建设取得了举世瞩目的成就， 2010年底，高速公路已发展到7.4万公里，位居世界第二，国家高速公路网中重点建设的“五射两纵七横”14条线路中，已建和在建路段达到95%以上。高速公路网的逐步形成进一步实现了大规模跨省贯通，加强了各大区域间的经济交流，分担了各省、经济区之间的客货运输，通道效应日趋显著。2010年，公路运输共发送旅客306.26亿人次、旅客周转量14914亿人公里、发送货物242.53亿吨、货物周转量43005亿吨公里。

在2011年3月5日举行的第十一届全国人大四次会议开幕会上，温家宝总理在政府工作报告中提到: “大力推进经济结构调整，提高经济增长质量和效益。”2011年3月6日，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(草案)》的出台标志着我国交通运输将出现新格局——规划草案明确: 要按照适度超前原则，统筹各种运输方式发展，基本建成国家快速铁路网和高速公路网，初步形成网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系。另外，按照国务院公布的高速公路网发展规划，中国正在全力以赴地加快国家高速公路网主骨架建设。同时也强化了对铁路、机场和沿海港口的集疏运功能，促进了综合运输体系结构的优化。

李盛霖在2012年全国交通运输工作会议上的讲话指出: “继续推进高速公路建设。统筹综合运输体系发展，配合国家公路网规划审批，进一步优化路网布局。加快国家高速公路网剩余路段、瓶颈路段建设，推进具备条件的国家高速公路网区域贯通，发挥路网整体效益。支持纳入国家区域发展规划，对加强省际、区域和城际联系具有重要意义的高速公路建设，实施重要路段扩容改造，提高主要通道通行能力。完善疏港高速公路和大中城市绕城高速公路等建设。”

国家高速公路网简称“7918网”，由7条首都放射线、9条南北纵向线和18条东西横向线组成。预计“十二五”末基本建成。届时，中国高速公路通车总里程将有望达10万公里，超过美国跃居世界第一。当然，我国高速公路建设要更注重提高我国综合运输体系的质量和效益，有效防范过度和重复建设。

高速公路是典型的资金密集型产业，其建设需要花费大量的财力、人力、物力。改革开放以前，中国的公路建设实行“政府直接干预、决策并负责实施建设全过程”的体制进行管理。随着中央和地方财政对公路投资额的逐步减少，公路的养路费慢慢成为中国公路建设资金的主要来源。改革开放促进了国民经济的快速发展，而长期滞后的公路网却成为严重制约国民经济发展的瓶颈。公路建设，特别是高速公路建设要上一个新台阶，那么公路建设投融资的筹集就必须有新的思路。中国公路建设投融资管理体制改革中最伟大的一次创举就是引进车辆通行费制度发展高等级公路建设事业。车辆通行费制度实施后，中国高速公路建设融资方式和融资渠道呈现出多元化的可喜局面。

20世纪80年代初期，广东省率先突破了传统的公路建设投融资体制，对“贷款修路，收费还贷”进行了尝试，实践证明这次尝试取得了巨大的成效，从此为公路建设资金开辟了新源头，银行提供的贷款成为中国干线公路特别是高速公路建设的主要资金来源，而这一“收费还贷”机制在中国高速公路建设事业的快速发展中发挥了举足轻重的作用。截至2006年底中国建成的4.54万公里高速公路基本上都是靠贷款修建的，包括政府贷款和公司贷款。贷款的来源机构包括世界银行、亚洲开发银行、日本协力银行、外国政府以及国内政策性银行和商业银行。从20世纪90年代中期开始，自BOT模式在路桥基础设施建设中的运用，我国高速公路建设经营中的融资方式又有了新的进展，从中吸取了宝贵的经验，开辟了新的资金来源——外资和国内民间资金。四川省的乐宜高速和绵遂高速、浙江省的诸永高速、福建省的沈海高速公路福泉段莆田至秀屿支线项目、湖南长浏高速公路项目都采用BOT方式建设，标志着中国利用外商资金和国内民间资金发展高速公路建设事业已取得了实质性的进展。

根据《国家高速公路网规划》，我国未来高速公路建设存在巨大的资金缺口，单靠国家投资不现实也不可行。目前，有效利用资本市场上充足的外资及社会闲置资金，将对高速公路建设与发展发挥积极作用。例如，组建高速公路公司发行股票上市和发行企业债券，是我国公路建设项目投融资体制改革的一项重大举措。中国高速公路业正处在产业的扩张期，高速公路行业正面临着持续繁荣的契机。国家政策的扶植是高速公路发展的首要因素，稳定的行业背景为高速公路投资提供了稳定的投资回报。总体来说，我国高速公路项目投融资仍存在以下几个方面的问题:

(1)投融资模式单一，无法满足高速公路项目的资金需求。目前，各高速公路项目投融资模式的选择与项目所在地区的区域经济发展水平没有必要的联系，也没有与建成项目的效益挂钩，往往处于一种政府单方面的投资安排状态，融资的市场化程度极低。目前，虽然不断涌现融资租赁等新的融资模式，但高速公路项目的资金来源仍主要为财政拨款、国债基金和银行贷款等渠道，发展市场化融资任重道远。

(2)投资主体不够广泛。在现有投融资体系下，我国高速公路建设的投资主体还不够广泛，由于高速公路投资具有前期投资大、回收期长、受政策调整影响大等特点，只能更多地依靠银行贷款等间接融资方式，缺乏直接融资手段，高速公路建设的大部分融资来源于负债融资。直接融资的主要来源是证券市场，通过企业上市直接募集资金，到2007年5月为止，诸多效益较好的高速公路已经纳入上市公司，全国收费路桥类上市公司已达到19家。但为规范高速公路经营权转让，国家交通行政部门在2006年底暂停了直接融资的审批。

(3)投融资管理体制不够完善。在我国高速公路项目管理体制中，存在“找钱的不管用钱，用钱的不管还钱”的现象，严重违反了市场经济规律，不能充分发挥高速公路的社会效益和经济效益。高速公路项目管理要以价值最大化为经营目标，进行人、财、物资源的合理配置，明晰产权结构，为现金流的通畅运转夯实基础。只有彻底改变项目产权和利益无明确边界与约束的局面，才能使项目所有者、建设者和经营者真正关心资产积累和国有资产的保值增值，才能从根本上提高企业自我积累的能力。

随着我国高速公路建设提速，高速公路未来发展的资金缺口将日益增大，目前的资金来源无法有效满足高速公路建设需要。因此，为了保障我国高速公路建设资金，实现可持续发展，改革高速公路投融资体制，发展新的投融资渠道和组合结构，完善高速公路项目的信用评级和担保制度，识别和防范高速公路项目的投融资风险，改善高速公路经营管理方式，设计出更适合现代投融资体制管理方式的激励与约束机制，已成为当前高速公路建设的紧迫任务。