金融监管体制的创新

一、金融监管体制及其分类

由于国情不同，各国金融监管体制在具体形式上呈现出多样化的特征。但根据各国金融监管体制的主要差异和不同的标准，现有文献大多将金融监管体制分为以下三种理论模式: 基于金融机构观点的机构型监管、基于金融功能观点的功能型监管和基于金融监管目标的目标型监管。

1.机构型监管

机构型监管(institutional regulation and supervision)，又称“部门监管”(regulation and supervision by sector)，即指按照金融机构的类型设立监管机构，不同的监管机构分别管理各自的金融机构，但某一类型金融机构的监管者无权监管其他类型金融机构的金融活动。各监管机构的监管高度专业化，其业务的划分只根据金融机构的性质(银行、证券公司、保险公司)，而不论其从事何种(混合)业务进行监管。传统上，各国金融监管体制就是基于机构监管的原则而设立的。如图13-1所示。

机构型监管的出发点在于对各类型金融机构性质差别的认识，这在金融分业经营条件下，或者在金融业各部门分工比较明确、界线比较清楚的条件下，效果非常明显。机构型监管模式由于关注于单个机构的状况，因而特别适合审慎监管; 由于每家金融机构只由一个监管者负责，这样还可以避免不必要的交叉监管。

但是，随着金融混业经营和各部门之间界线的日益模糊，其不足之处也显而易见: ①机构型监管无法解决各金融机构的公平竞争问题。因为如果提供类似金融服务和产品的各金融机构是受不同监管当局监管的话，那么它们所面临的监管程度及与此相关的服从成本就可能存在很大的差异，进而使某些特定的金融机构享受特殊的竞争优势。②金融集团还可以利用其业务分散化、多样化的特点，进行“监管套利”(supervisory arbitrage)活动，即将某项特定业务或产品安排到服从成本最低或受强制性监管最少的部门或子公司。③由于每一个机构监管者都要对其监管对象从事众多的业务进行监管，它就必须针对每一类金融业务(银行、证券和保险业务)分别制定并实施监管规则，这样实际上浪费了社会的资源。

图13－1 典型的机构型监管模式

2.功能型监管

所谓功能型监管(functional regulation and supervision)，是指依据金融体系基本功能而设计的金融监管体制，即一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管，而无论这个活动由谁来从事。金融功能比金融机构更稳定，金融功能优于组织结构，金融体系的功能分为以下6种: ①清算和支付结算功能; ②聚集和分配资源的功能; ③在不同时间和不同空间之间转移资源的功能; ④管理风险的功能; ⑤提供信息的功能; ⑥解决激励问题的功能。典型的功能型监管模式如图13-2所示。基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管。这是因为:

(1)功能观点着重于预测在未来实现中介功能的机构的组织结构，有了这些预测，政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案，而不是试图保护现有的机构形式。这样的监管方案更具灵活性，更能适应不同国家的需要，在金融日益国际化的情况下尤其有用。

(2)交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展，模糊了不同金融机构所提供的产品和服务的界限，也降低了进入该行业的门槛。尽管金融产品种类繁多，但从功能的角度看却是同质的，并且在长时间内是相对稳定的。因此，从功能的角度从事监管的法规制定与执行更稳定，也更有效。

(3)从功能的角度从事监管，还减少了机构进行“监管套利”的可能性。

(4)从功能的角度从事监管，有利于促进金融机构组织必要的变革，与此同时又不必同时修改与之相关的监管政策或调整有关的监管机构，而从机构观点出发，监管机构的这种变动则是不可避免的。

图13－2 典型的功能型监管模式

从历史的角度考察，我们可以发现，在分业经营或者金融业内各行业部门的界线比较清晰的条件下，由于银行、证券和保险性质差别明显，按机构监管实际上就等同于按业务监管，即功能型监管，所以并没有功能型监管的提法。只是在金融混业经营条件下，随着不同金融机构间的界线日益模糊，不同金融机构功能的一致和业务的交叉对传统的机构型监管体系在总体监管能力、公平竞争和交叉重复监管等方面提出了挑战，才出现了基于功能观点的功能型金融监管理论。

事实上，尽管功能型监管模式具有以上的好处，但是我们必须看到，作为一种理论模式，目前仍处于理论发展的初始阶段，尚不成熟，现实当中也很难找到完全与之相对应的例子。即使是在功能型监管体制下，业务多样化的金融集团也可能面临多个以业务为界线的专业部门的监管，而且，金融机构的功能越多，它面临的监管者越多，监管成本也相应增加。纯粹的功能型监管的最大问题还是在于: 在这种监管体制下，各监管机构都无法对金融机构整体情况有一个清晰明确的认识，特别是金融机构的整体管理水平、风险水平和清偿能力。毕竟金融功能是通过金融机构来实现的，一旦其由于某一功能出现问题而倒闭，那么该机构的所有的功能也都同时不复存在，这样将更不利于金融系统的稳定。

3.目标型监管

由于机构型监管安排和功能型监管安排各有利弊，于是，学者Taylor(1995) 和Goodhart(1998)等提出了基于金融监管的目标来设计监管体制的思想(regulation and super-vision by objectives)。他们认为，只有将监管目标明确定义，并且准确无误地将实现监管目标的责任委托给监管机构，监管才有可能有效地进行; 只有在监管责任明确的前提下，才能讨论监管责任的有效性和透明度; 只有监管机构明确各自的监管目标，才有可能产生明确的内部控制重点，避免各监管目标之间的冲突; 为了实现各监管目标，其监管技术和监管理念差异很大，而如果由单一的监管机构进行监管，很难说它能否很好地处理这方面的问题。故此，金融监管体制的最终评判标准，应当是这种监管模式在实现监管目标方面所体现的效率和有效性，所以，应当根据监管目标设立监管体制。

(1)Taylor的“双峰式”金融监管体制。虽然金融监管有很多的目标，但最主要的目标有两个: 一是针对系统性风险进行审慎性监管，以维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，尽量防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃; 二是针对金融机构的机会主义行为进行合规(行为)监管，以防止发生欺诈行为，保护知情较小者(中小消费者和投资者)的合法利益。为此，Taylor提出了“双峰式”金融监管模式的设想，如图13-3所示。

图13－3 典型的“双峰式”监管体制

但“双峰式”监管模式将引起两个问题: 一是是否所有的金融机构都要接受一个单独的审慎监管者的监管; 二是中央银行是否要承担审慎监管者这一角色。Goodhart认为，由中央银行负责对所有金融机构的审慎监管是不恰当的，甚至是“危险”的。因为中央银行具有最后贷款人的职能，是金融安全网的重要组织者。一旦中央银行承担对所有金融机构的审慎监管，那么金融安全网就可能发生“外溢效应”，金融体系的激励机制将发生明显的扭曲，而银行业与其他金融机构仍存在明显区别，所以对银行的审慎监管应与其他金融机构区别对待，分别由不同的监管机构负责。

(2)Goodhart的“矩阵式”(matrix)金融监管体制。在Taylor的基础上，Goodhart等进一步考虑了不同金融机构之间的差异，根据不同的监管目标，提出了“矩阵式”监管体制，它包括6个监管部门，分别是: 独立的针对存款放款机构系统性风险的系统监管者、独立的针对证券公司和保险公司以及其他非银行金融机构保持持续经营能力的审慎监管者、独立的针对批发金融业务的合规监管者、独立的针对零售金融业务的合规监管者、交易所的自我监管和保证竞争性公平的监管部门。如表13-1所示。

系统监管者和审慎监管者的区分是考虑到银行在金融体系当中的特殊地位，并出于防止金融安全网外溢到证券、保险等从事高风险金融活动的行业，以免扩大道德风险，将批发业务与零售业务区分是考虑到在零售性金融服务业中，信息不对称现象以及相应的委托代理问题更为严重。

当然，这样分别设立监管机构不可避免地存在缺陷，如在金融集团或大型金融企业中，不同业务部门之间很有可能发生风险的传染; 零售业务与批发业务的区分很可能由于金融产品的创新而变得非常困难，矩阵式监管仍会发生监管的重复与交叉，可能增加监管的服从成本，等等。这就要求各金融监管机构之间进行协调，或者各机构要在彼此的目标之间进行权衡，而这又会相应增加金融监管的体制成本。事实上，金融监管体制如何设计往往取决于一国金融监管的目标。

表13－1 典型的“矩阵式”金融监管体制

注: * 批发或零售业务的区分标准取决于其具体从事的业务; ＊＊根据是否为交易所成员而定。该表没有反映保证竞争性公平的监管部门，因为它针对于所有的金融机构，类似于政府对其他行业出于反垄断目的的监管。

需要指出的是，以上三种有关金融监管体制安排的理论模式，都是从不同的角度出发，依据各自的原则而提出的，而且都是基于对金融业和金融监管理论的某种程度的认识而提出的设想。在实践中并不一定能够找到完全与之对应的实例，即使是传统的机构型监管体制在各国的实践也不一样。事实上，将功能型监管和机构型监管进行完全严格的区分很容易带来误导，因为这两种理论的提出完全是出于不同的目的，无论出于何种理论的指导和何种体制的安排，都难免存在不足。金融监管体制最终还是一个实践的问题，纯粹的理论无法得出金融监管体制最佳模式的结论。事实上，各国的金融监管体制安排并没有固定的模式，无论从哪个理论模式出发来设计金融监管体制，在实践中都会遇到这样一个实际的问题，即实行统一的监管体制还是由多个金融监管机构共同负责金融监管。

二、现代金融监管体制的创新

第二次世界大战结束后，随着战后经济特别是西方国家经济的高速发展，生产资本不断集中，促使银行资本更加集中和垄断，大银行为了获得更大利润，寻求向外扩张，从而推动了金融业的国际化。金融业的国际化一方面使金融机构所面临的风险多样化和复杂化，加大了金融机构经营的不确定性，另一方面使得风险越来越不可能限制在一国或一地区内，金融风险会在国际范围内传播。总之，金融业的国际化导致金融风险的国际化，某一地区金融体系的问题都可能演化为国际性的金融危机。

1.金融监管的国际协调

金融国际化使得任何单个国家政府都无法对国际金融活动实施有效的监管，这就迫切要求在世界范围内推进对金融监管的国际协调，以创造良好的国际金融环境新秩序，提高全球金融市场监管的有效性，保持金融稳定。

目前金融监管的国际协调主要有以下几种形式:

(1)双边的谅解备忘录。一般用于两国之间的监管协调。通过两国间就金融监管某一领域问题的探讨并取得共识，签订协议明确双方责任和义务。目前我国证监会已与17个国家签订了监管合作的双边的谅解备忘录。

(2)多边论坛。一般是就某一监管问题在多个国家间进行会谈，并签署监管共同声明或文件。但这些文件一般不具备法律效力。

(3)制订统一的监管标准。通过各国或国际监管组织的协调，制定统一的监管标准，这些标准为各成员国监管当局所接受并遵守。比如巴塞尔委员会所颁布的资本充足率的标准。

(4)统一监管，即建立统一的监管机构进行跨国金融监管。目前只有欧盟的金融监管在一定程度上形成了统一监管。

2.主要的金融监管国际协调组织

根据是否具有法律约束力，可将现有的金融监管国际协调组织分为两类: 一类是对其成员国具有法律约束力的监管组织，比如欧盟，它所通过的监管规则对其成员国具有法律约束力，可以在一定程度实现对成员国的统一金融监管; 另一类是对其成员国不具有法律约束力的国际监管组织，比如巴塞尔委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管联合会等。在国际金融监管组织中，巴塞尔委员会的影响最为突出。

巴塞尔委员会成立于1974年，当时赫斯塔特银行和福兰克林国民银行的倒闭使国际社会认识到银行国际业务的风险性和危机的传染性，意识到加强对银行国际业务合作监管的迫切性。为此，在国际清算银行的发起和支持下，银行法规与监管事务委员会于1974年底成立，即现在的巴塞尔银行监管委员会，简称“巴塞尔委员会”。巴塞尔委员会现有13个成员国: 比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、西班牙、英国、美国。委员会为其成员国在银行监管合作方面提供条件，主要包括以下几个方面: ①交换成员国的监管安排信息; ②提高国际银行业务监管技术的有效性; ③研究和建立资本充足率最低标准等。委员会实施其国际监管遵循两条原则: ①没有任何境外银行机构可以逃避监管; ②监管应当是充分的。

3.金融监管发展趋势: 机构型监管向功能型监管转变

与分业监管和混业监管相对应的是机构型监管和功能型监管。机构型监管就是在分业经营条件下，由不同的监管当局分别对不同的金融机构进行监管，即保险监督管理委员会监管保险机构、证券监督管理委员会监督证券经营机构等。如中国目前实行的就是机构型金融监管体制。

机构型监管是与银行、证券和保险分业经营相适应的。由于在分业经营环境下，银行、证券和保险之间的业务不能交叉，因此，由不同的监管机构来监管对应的金融机构具有一定的可行性。但是，现在全球都由分业经营向混业经营过渡，商业银行、证券业与保险业之间的业务越来越走向交叉融合。在这种环境下，实行机构型监管就会造成监管的盲区。例如，一家金融机构同时经营商业银行业务、证券业务和保险业务时，到底是由银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会来监督好呢，还是由保险监督管理委员会来监管好呢?

三、我国的金融监管体制及其创新

我国当前的金融监管体制是根据分业经营、分业管理的原则，逐步形成由中国人民银行(简称“人行”)、中国银行业监督管理委员会(简称“银监会”)、中国证券监督管理委员会(简称“证监会”)和中国保险监督管理委员会(简称“保监会”)构成的“1+3”所谓“一行三会”的金融监管格局。其中人行负责宏观金融调控，银监会负责银行、信托业的监管，证监会负责证券业、投资基金的监管，保监会负责保险业的监管。监管权限高度集中于中央政府。

这一金融监管体制的形成经历了三个阶段: 第一阶段是1983年以前，为恢复调整阶段; 第二阶段是1984～1992年，为改革阶段; 第三阶段是1992年至今，为完善阶段。特别是第三阶段，为了完善金融监管体制，出台了许多措施:

1993年12月，国务院发布《关于金融体制改革的决定》。1994～1995年，贯彻执行决定精神，初步形成现行的金融组织体系。

1995年分业经营体制确立后，原有的由中国人民银行统一金融监管体制逐步向分业监管的体制演化。

1998年6月，中国人民银行将其对证券市场的监管职责全部移交证监会，真正形成银行和证券的分业监管。

1998年11月，保监会成立，银行和保险分业监管。

2003年4月，银监会成立，银行业监管职能从人行分离，由银监会承包原由人行承包的银行业监管职能。人行则专事三项工作: 制订和实施货币政策、防范化解金融风险和维护金融稳定、提供清算服务。如图13-4所示。

图13－4 中国的机构性金融监管体制

从金融监管体制的模式选择上看，分业监管之前，由人行依法对金融机构及其业务实施监督和管理，应属于集中单一式金融监管体制; 分业监管之后的金融监管体制则兼具集权多头式和集中单一式金融监管体制的特征。作为金融监管全局的制度模式虽属于集权多头式，但对于单个金融部门的监管则属于集中单一式，比如在银行部门建立以银监会为核心的监管体系等。

这种“1+3、一行三会”的金融监管体制有利于管理机关集中精力对各自负责的对象进行更高的专业化监管，强化监管力度。但监管机构自成系统、事权被条块分割、监管工作缺乏配合，留下监管真空，从而出现分业监管与跨业违规的矛盾。

因此，由分业监管向统一监管的过渡，要求从原来的机构型监管向功能型监管过渡。功能型监管就是指在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管是混业经营环境下金融监管体制变化的一个新趋势。图13-5揭示了功能型监管体制下的金融监管体制。在功能型监管体制下，同一金融机构的商业银行业务由银行进行监管，其证券业务则由证券监管机构进行监管，相应的保险业务则由保险监管机构进行监管。

图13－5 混业经营下的功能性金融监管体制

功能性监管主要有以下几个方面的优点: 第一，它可以根据各金融业务监管机构最熟悉的经济功能来分配法律权限。证券监管更强调公开性和透明度，银行监管关心的是公众对银行的信心，因此更倾向于保密。第二，以功能为导向的金融监管体系可以大大减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区。但是，功能性监管最大的不足在于，它会导致对同一金融机构的多重监管，即多家监管机构对它进行监管，这会在无形中增加金融监管的成本。