农村金融改革的复杂性

纵观农村金融改革的历程，梳理迄今为止农村金融改革的成果及问题，可以发现农村金融改革与农村其他领域改革类似，都具有复杂性的特征。所谓复杂性包括改革过程中包括的主体众多、历史遗留问题复杂、涉及利益调整结构性矛盾突出、改革措施的传导机制和作用链条长、改革措施的效果不确定性大等具体表现。农村金融改革的宏观环境涉及到农村改革的各个方面，既受上游改革的多重影响，也对下游改革的诸多方面有掣肘的效果。农村金融改革在农村经济改革中处于比较核心的位置，其作用仅次于农村土地和生产制度改革等关键制度改革，涉及农业生产要素的在配置，故而改革结果的影响也具有复杂性的特点。

从改革主体来看，农村金融涉及到的参与改革的主体众多。首先有中央层面政府的顶层设计，为农村金融改革划定边界、提供总体框架。其次有地方政府的主导性参与，提出具体的农村金融改革试点方案和措施，因地制宜地开展各种金融改革试验。再次有农村金融机构的市场化探索，其出于国家宏观需要和各自主体利益诉求，从机制体制、产品服务创新、市场一体化等方面推动改革的进展。从需求端来看，农户是农村金融改革最重要的主体，其金融需求在不同阶段也具有不同特征。此外，随着农业资本化程度的提高和农村劳动力的转移，农村经营形态也发生了巨大的变化，传统农户作为金融需求主体的重要性在下降，新型农业经营主体的作用不断提升，成为金融需求新的重要主体。无论是农户还是新型农业经营主体，其金融需求都因为异质性巨大，而具有显著的复杂性特征。在考虑到农村小微企业，县域经济中的中小企业、个体工商户等需求主体，加之农户进城过程中城镇化的金融需求，农村金融需求无论是层次、类型还是规模，都因需求的多元化、多样化而具有复杂性特征。

从改革的路径来看，农村金融改革并非仅是体制外的增量改革，还涉及到对历史的路径依赖，因而多是体制内的存量调整。存量调整的改革难度和成本远大于增量改革，这无疑增加了农村金融改革的复杂程度。改革开放之前，农村金融体系也几经变革，但缺乏完整、有效的金融资源市场化配置体系。缺乏市场传统和市场意识的情况下，农村金融的市场化改革遭遇的阻力也是十分巨大的。其中，既有来自于供给侧的阻力，也有来自需求端的阻力。从供给侧来看，农村金融改革的阻力主要来自市场化进程中，金融组织牟利性与农村金融的普惠性之间的矛盾。其导致越是市场化程度高的金融组织，脱离农村市场的动力也越强，服务农村市场的意愿也越低。从需求端来看，农户的市场化金融意识薄弱是造成资金短缺不易顺利转化为有效金融需求的主因。农户等农业经营主体尚未完全建立起与市场经济体系的对接，也缺乏对现代金融意识很好的理解，表现为信用意识不足和市场意识欠缺。此外，农户金融需求小、散、急、杂等特点也与传统金融体系有一定冲突。来自供给和需求两端的阻力造成改革路径上的复杂，体现为体制调整的反复、产品服务创新形式的低效、供求间互动的不足、机构调整的频繁等。

从改革效果来看，农村金融改革的复杂性体现在体制改革和具体措施效果的不确定性。造成不确定性的根源在于农村经济和社会体系的复杂性，表现为时间维度的多变性和空间维度的差异性。从时间维度看，农村经济和社会体系在三十多年的改革进程中是变化巨大的，工业化、城镇化和农业现代化进程不断推进导致宏观环境经常发生调整，随之而来的是各种经济体系和政策体系不断发生的系统性和非系统性的调整以适应现实的变化。这往往造成一项农村改革措施在推出时具有一定政策效果，而随着时间的推移改革效果的递减，有时甚至成为阻碍的力量。也存在一些借鉴国外先进经验的改革措施在国内出现水土不服，如作为有效促进农业信贷和小微金融的小额信贷在很多发展中国家都有很好的表现，在我国却呈现出普遍的道德风险问题。这些都与我国农村经济社会环境的不断变化有关。从空间维度看，我国农村地区的区域间差异巨大，不同地区无论是经济结构、经济发展水平，还是农村社会结构都有很大的不同。因而一项试点改革成果在一个地方可能很好的发挥作用，但在另一个地方却很难实施，强行推广要么难以实施，要么造成失败的结果。正是由于时间和空间上的变化特征所造成的改革结果的复杂性，我国的农村金融改革职能采取渐进式改革并因地制宜的方式进行。

一、农村金融改革的复杂性缘于农村经济与社会转型的复杂性

中国的改革发端于农村，肇始于包产到户和家庭联产承包责任制的建立。改革之初的农村领域的核心问题是农业生产，特别是提高粮食供应以解决全国人民的吃饭问题。家庭生产解决了集体经济时期大锅饭体系下的生产激励问题，通过赋予农户剩余索取权，大大提高了农业生产效率。此阶段的农村金融体系对农业生产的支持效果并不显著，仍然局限在为农户生活短缺服务的阶段。随着农民剩余资金、剩余产品的积累，农村剩余劳动力开始出现，工业化和农业现代化在农村地区快速推进。农村金融需求迅速强化，但国有金融体系仍在国家工业化战略的惯性下保持着对农村金融供给的距离，加之城市改革的启动，工业化城镇化资金的需求也迅速扩张，挤压了农村金融供给的空间。在此阶段，两种脱胎于集体经济体制的民间融资成为满足农村金融的重要力量：一是农村信用合作社，二是农村合作基金会。前者虽划归农行管理，但原有的公社隶属关系仍在乡镇建立后起到重要影响，乡镇政府对农村信用社具有相当大的影响力。这为乡镇企业的异军突起提供了重要资金来源，推动了我国农村地区工业化的进程；后者自80年代试办以来，规模迅速扩大，极大地满足了农民生产性金融需求，推动了农业的产业化和资本化进程，同时也为乡镇企业提供了资金支持。可以说，农村金融是在改革的空间内，从体制的夹缝中自发的生成并发展，其自发性在缺乏有效管理和疏导的情况下，必然造成不规范乃至金融风险，决定了其被改制会取缔的命运。而正规金融对农村市场的供给在上世纪末被全面抽离，农村金融供需矛盾再次凸显。进入新世纪后，随着新型城镇化的推进和后刘易斯拐点阶段的到来，农村经济改革的主要任务再次发生变化。传统的农户经营模式在劳动力转移和农业资本化的推动下，逐步转向集约化经营，新型生产主体开始出现，新型的农业生产关系也逐渐建立起来，农村金融的需求结构再次发生了调整。。传统农户生产性需求更趋多元化，消费性金融需求快速上升；新型农业经营主体的金融需求旺盛增长；农村城镇化和县域经济发展的金融需求缺口巨大。农村金融改革需要应对的需求无论从总量上还是结构上都呈现出更加多元、更加复杂的特征，对农村金融改革提出了更大的挑战。纵观农村经济改革的三个阶段，在不同的农业任务驱动下，农村经济发展的复杂性逐渐增强，农村经济领域涉及主体众多、性质多样，加之区域间、城乡间差距仍十分巨大，农村金融改革的复杂性可见一斑。

与经济改革同步进行的是农村的社会转型。中国传统社会是建立在小农为基础上的超稳态结构，自然经济体制与儒家文化高度契合。小农经济对土地的依附与儒家文化伦常结构的固化形成了相对封闭的熟人社会体系。传统封闭的农业社会中农民行为逻辑是自然与社会条件下的理性选择，概括起来具有以亲缘为纽带的人际网络结构、以个体分散决策为基础的决策模式、缺乏社会保障条件下的风险规避、自给自足条件下对商业逻辑的排斥以及封闭社会中对家族和个人信誉的珍视。从农村社会整体来看，农村职业结构单一性、产业结构的循环性、社会评价机制的软化性、治理结构中乡绅宗族的传统等构成社会结构的特点。显然，传统社会结构与现代商业金融之间存在社会文化上的差异。建国以来，延续千年的小农经济逐步被社会主义的集体农业经济取代，社会治理结构也随之进入正轨治理的阶段，农民首次有了自己的单位，成为社会正式结构的一环。改革以来，随着家庭联产承包责任制的建立，农村的社会治理结构再度变迁，集体治理迅速瓦解，随之建立起来的是介于集体与传统之间的“村民自治”体制。总体来看，传统的家族治理虽失去了主流体制地位，但其文化影响仍很深远；人民公社运动遗留的农村集体组织形态仍然存在，但也失去了对农户的硬性约束力；村民民主自治虽然被确立为基本的农村治理规则，但其具体的实施过程缺少稳定的内在逻辑和实施细则。城市化进程造成农村治理结构的开放性，削弱了农村自理结构的体系性。社会治理机制上的杂糅性直接导致农户行为虽身处市场，但与市场内在逻辑间仍存在不小的差距。现代商业金融在农村地区失去市场有风险和成本收益的考量，也直接与农村社会转型状态下的失序直接相关。以信用意识为例，基于“差序格局”和“熟人社会”原则的农村信用观念与现代商业信用体系相冲突。作为“外人”，商业金融机构不易获得与民间融资等同的信用重视，其信贷资源容易被视为公共资源。而由于农户再次退化为无正规治理的小农状态，基于市场的社会正规信用体系无法在农村地区迅速建立。更为重要的，改革开放后，农户虽仍然以土地经营为主，但随着工业化和城镇化的推进，社会流动性大大增强，原来在集体经济和户籍管制强化下的农村封闭性逐步转变为开放的社会，农户失去了传统的社会内部失信惩戒机制，阻碍了建立在信用基础上的正规金融体系发展。总而言之，农村社会变迁过程尚未完结，农村社会既呈现出日益复杂的状态，也处于不断的变化之中。可以预期，在为完全实现社会转型之前，农村金融所面对的市场必然是复杂多变的，农村金融改革必然呈现出复杂的特征。

二、农村金融改革的复杂性缘于农村市场的空间弱质性

弱质性是对农业生产特征的准确描述，它首先来源于农业生产过程对自然环境的高度依赖。农业是几乎所有产业中收自然条件影响最大的产业。粮食和其他农产品产量依赖于自然条件和环境条件，自然风险体现在自然条件不利于农业生产的变化对农产品产量的影响。自古以来，自然风险都是农业的首要风险，因而有靠天吃饭的传统观念。农业的资本化和技术化虽然在一定程度上提高了应对自然风险的能力，但自然风险对农业的影响仍然十分显著。农业的弱质性还来源于市场风险。传统的农产品市场是典型的完全竞争市场，产品差异性小，行业壁垒低、供给者数量众多、生产过程分散。完全竞争的市场特征决定了农业的超额利润率为零，整个产业的收益水平低。农产品是生活必需品，其需求相对稳定，缺乏弹性，而供给却因为竞争充分和低壁垒，具有较高弹性，因此供需间失衡现象普遍存在。农产品歉收情况下，价格虽然上升但产量下降会拉低整体收益。反之，当农产品丰收时，供给增加而需求却没有显著变化，导致价格下跌，谷贱伤农，增产不增收。农业生产还具有周期长的特点，导致供给调整周期性地滞后于市场，农产品价格变化的周期性强，波动性大，增加了市场风险。农业的弱质性还体现在对基础设施的依赖性高，农田水利设施、基础性农业设施等对农业生产的作用大，农业基础设施薄弱制约着农业的稳产高产。此外，农业的科技投入水平低，落后的生产方式仍然占据较大的比重，农产品深加工的产业链条延伸不足，农业生产的集约化程度不足，缺乏规模效益与范围经济，限制了农业附加值的提高和风险的分散化。总体上看，农业的投资回报周期长、回报率低，而面临的风险又较大，农业的资本投入必然不足，形成恶性循环。

除农业外，农村经济系统也具有弱质性的特征。改革之前的农村经济系统是一个相对封闭的系统，除了为城市工业体系提供农产品并接收最基本的工业产品外，农村经济系统还通过工农业剪刀差、农村金融体系，源源不断地为工业部门提供资金支持。此时的农村经济系统同城市经济系统的交换几乎是单向的，农业剩余被工业部门吸走，而农村经济系统始终处于紧绷的状态并在天灾人祸发生时出现局部的崩溃。改革开放后，由于赋予了农民剩余索取权，工农业剪刀差也在80年代初被取消，农村经济系统的稳定性得以提升。主要体现为农业部门劳动生产率的显著提升，和以乡镇企业为代表的农村第二产业的兴起。如果沿着这样的路径持续下去，农村经济系统的稳定性会越来越高。不过随着出口导向型战略替代了赶超战略，劳动力比较优势成为促进经济增长的重要因素，大批劳动力在先离土不离乡之后，又开始了离土离乡的进程，大量劳动力从农村开始向城镇转移。同时，原有的金融渠道对农村资金的抽取并未得到逆转，资金仍然向城市和工业经济流动。劳动力外流对农村经济系统的影响是重大的，它造成了农村经济系统的开放性非平衡状态，各项要素不断向城市流动，而农村却在要素流失的过程中不断凋敝，不仅体现在经济上的弱质化，也包括了自然生态环境的恶化和社会环境的恶化。当前的中国农村经济系统是非常脆弱的，维持着一个相对紧平衡的特征，需要再政策性输血的情况下，才能降低维持。近年来，国家各个层面对农业的倾斜政策为农村经济提供了一定的血液，但形成健康稳定的农村经济系统还需继续根据实际情况推进改革的进程。

面对如此弱质化的农业和农村经济系统，农村金融缺乏健康成长的土壤，无法内生地在农村系统中发芽生根。农村金融改革所面临的产业和经济条件是十分复杂多变的，因而金融体系的改革过程也将必然是复杂的。农村金融改革所承担的使命不仅是提升其自身的生存和发展能力，更需要对农业和农村经济系统向良性循环发展提供必要支撑，成为推动稳定健康的农村经济系统建设的力量。而这对农村金融改革来说，无疑是十分复杂的任务。

三、农村金融改革的复杂性缘于改革的路径依赖性

渐进式改革意味着改革目标、战略和措施会随着改革的进程而适时调整，改革过程是问题导向的，具有阶段性的特征。自改革开放以来，对农村金融改革目标和战略的认识也具有渐进式特征，依赖于历史路径，以解决存在的关键问题为改革的重点。改革初期，农业生产处于恢复时期，农业与农村领域最为核心的矛盾是农业要素投入的不足，尤以资金匮乏为甚。此阶段的农村金融改革在理论层面受农业信贷补贴论的主导，该理论认为，信贷供给是农村金融体系建设任务的核心，由于农村居民缺乏经济剩余的积累，没有储蓄的能力，农业生产势必面临资金匮乏的问题。尤其是在我国存在农业支持工业化的战略背景下，农村自身资本积累十分孱弱，不足以支撑农业生产和农村居民生活需要。同时，农业有具有先天的弱质性，市场化的商业金融机构缺乏主动对农村注入资金的动力，进一步加剧了农村资金的短缺。为解决农业资金长期断区的问题，政策的引导和扶持是必要的，通过政策性外部资金的注入，兴办非营利性的农村金融机构来增加对农村金融的供给，是农村金融改革的首要目标。受此理论影响，农村金融改革初始阶段的思路集中于加强农村信用社功能、设立政策性金融机构、对农村信贷直接提供流动性等方面。信贷补贴论虽然对我国农村改革初期具有一定的积极作用，特别是在金融机构功能定位方面，明确了农村金融的实施主体和主要任务，对农村金融体系的建立具有一定贡献。然而，农业信贷补贴理论的思维方式仅仅是计划经济体系的一种延续，对市场化进程的认识不足，当农村市场化进程不断推进时，其在实践中的问题就暴露了出来。农业信贷补贴政策是以输血为主要手段的，并未改善农业生产和农村经济的要素配置结构和激励机制，因而效率是十分低下的。同时还会逐渐损害金融市场的可持续发展能力，导致信贷机构活力的衰退。信贷资金使用效率也同样低下，容易被当做国家补贴或福利，形成公地悲剧，造成资源配置的失衡，形成大量的历史遗留问题。

1980年代后期以来，随着信贷补贴的低效和市场化程度的提高，农村金融市场论逐步取代了农业信贷补贴论，成为农村金融改革的指导思想，农村金融改革也进入了市场化取向的时期。市场轮强调市场机制的作用，反对政策性金融对市场的扭曲，提倡通过价格手段，即利率的自由化来形成资金配置的有效机制，并对经营农业信贷的机构进行补偿，提高其生存发展能力。该理论强调农户在承包经营后是具有储蓄能力的，而农村储蓄能力的动员应当成为农业资金的主要来源，其中农村金融机构的中介作用必不可少。为有效动员储蓄，农村地区的利率管制应当放松，使资金的价格充分体现其成本。农村金融机构应通过市场化手段提高经营绩效，实现可持续经营。针对特定目标群体的信贷补贴因其低效性和对市场机制的破坏而应取消。同时，市场论也认为非正规金融机构是市场演化的必然结果，具有合理性和重要作用，应予以保留，作为与正规金融并行的金融机制。在市场论的主导下，农村金融改革的重心又转移到农村金融市场的搭建上来，同时由于改革路径依赖，信贷补贴论的影响仍然存在，一个折中的“三位一体”改革思路成为农村金融改革的主流，并在实践中被予以实施。三位一体体系的初衷是积极的，以商业性金融为主体，政策性金融和合作金融为辅助，构建各司其职的职能体系。但市场论所倡导的关键问题 ——价格自由化与当时的体制政策环境差距较大，难以实施。即便利率实现了自由化，资金价格的提升也会减少农户对信贷的需求，造成新的金融抑制。更为重要的是，农村金融市场的特殊性并非仅通过价格改革便可迎刃而解，困扰农业信贷的成本、信息、风险管理、收益等问题即便实现了市场化也仍然存在。在上述问题的掣肘下，市场论并未成为解决农村金融问题的灵丹妙药，在20世纪90年代中后期国内经济下行、国企改革攻坚的内部压力，以及亚洲金融危机的外部压力下，国内金融体系为控制风险大规模的收缩，首当其冲的是农村金融。商业性金融机构大批撤出农村市场，农信体系的独木难支与合作化运动失败，进一步造成历史遗留问题。而合作基金会则被完全取缔，合作化金融的空间进一步压缩。可以说，在尚未具备市场化条件，抑或说市场存在失灵的情况下，农村金融体系的市场化缺乏足够的条件支撑，无法形成完备的市场机制，也无法摆托历史改革路径形成的包袱和束缚，形成了更加复杂的改革局面。

正是看到了市场论在实践中的局促，20世纪90年代后期，不完全竞争市场理论逐渐成为农村金融改革的主导思想。该理论认为发展中国家的金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是信息问题是困扰市场形成的关键因素，农村金融市场的借贷双方存在着严重的信息不对称，金融机构无法全面掌握借款人的信息，此时完全依靠市场机制可能无法培育出有效的金融市场。针对市场机制的失灵，政府部门介入市场提供必要的干预。同时，应提高独立分散的小农户的组织化程度，通过组织化使其进入市场体系，这一点可谓切中农村金融的痛点和要害。农村金融市场失灵恰恰是农业的小生产和大市场之间的割裂所导致，适应自然经济的小农模式在与市场对接时，信息、成本、风险等问题自然会出现，并成为产生金融市场失灵及金融抑制的根源。在小农生产无法短期内完成改造，与市场体系融为一体的条件下，一个折中的办法是通过组合的方式形成组织化的借款人小组，使用联保的方式降低信息不对称的影响，以解决逆向选择和道德风险问题。跟随这样的理论思路，不完全竞争市场理论的政策主张支持在市场发育完备之前暂缓利率的市场化，在不损害金融机构可持续发展能力的前提下，外部资金和政策性金融在弥补市场失灵方面是有效的，因而应予以保留。而商业性金融机构的创设也应享受一定的政府扶持政策。该理论还主张用多种具体的方式来解决信息、成本、风险等农村金融的顽疾，如联保贷款、互助担保、供应链融资等具体形式。不完全竞争市场理论尽管强调政府适当干预和提供资金支持，但这些手段和措施仅仅是在市场缺陷情况下的过渡性手段。政府介入农村金融市场的前提是能够有效地克服由于市场缺陷所带来的问题，且有利于市场机制的修复和完善，因而应当是体制性的，具有完备的结构。

不完全竞争市场理论从更深的层次挖掘了农村金融的逻辑，政策主张也与发展中国家及转型经济体的实践相符，因而替代市场论成为我国近年来农村金融改革的主导思路。农信体系的商业化改造，农村合作金融组织的放松管制与规范化，农村货币的定向宽松，农村利率市场化的超前实施，政策性金融的投入等等都体现了市场主体与政府适度干预的结合。联保贷款、抵押物创新、新型农业经营主体融资、订单农业供应链金融等各种产品形式创新也在不同程度上被允许乃至鼓励，农村金融改革在微观上迸发出了更大的活力。政府注重从市场基础设施角度对农村金融提供服务，如在具体贷款品种创新中提供配套措施。各地实践逐步被重视，改革进入相对自发的时期，总体改革的绩效出现了明显的提升。然而，农村金融改革进程仍未完结，当年面临着历史遗留问题和农村发展新阶段的双重压力。历史遗留方面，农村信用社省联社管理体制问题、农商银行改制后脱农向城问题、农村新型农村金融机构的使命飘逸和内生动力不足问题、民间融资的放管服问题等宏观层面的问题任然存在；联保贷款效率偏低、抵押物创设的配套改革之后、新型金融技术农村地区推广难度大灯微观层面的问题也不断出现。同时，农村经济发展进入新阶段，城镇化造成的农村空心化日趋严重，农业供给侧问题严重，新型的集约化、产业化农业发展迫在眉睫，农村金融的历史任务必然随之重新调整。建立一套服务于国家粮食安全、新型农村经营主体发展、有效推进城镇化进程、保证农村基础设施建设的全新农村金融体系的任务对农村金融改革提出全新要求，相较于服务于农户的金融，新型农村金融体系更加复杂，市场化程度更高，政府与市场间的融合更为密切，改革的进程必然更加复杂。