农村金融改革当前的问题

如前所述，农村金融改革的进程尚未完结，新的问题驱动着改革目标和任务的调整。近年来农村金融领域改革的积淀已经在一定程度上大大缓解了农村金融抑制问题，但困扰农村金融的根本问题仍然没有得到充分解决。在四化统筹发展的大背景和三期叠加的短期宏观环境对农村经济社会转型发展又提出了新任务、新挑战，农村金融领域新的需求不断产生、新的问题的接连涌现。历史遗留与全新涌现的两类问题叠加，农村金融改革仍然任重道远，对改革的反思有助于从高的站位和更新的视角制定未来农村金融改革的战略与策略，提升农村金融改革的绩效。

一、农村金融领域传统矛盾与新生问题叠加

农村金融抑制问题由来已久，农村金融市场的弱质性也是全球性问题，并非我国个例。金融抑制来源于农村金融市场的固有缺陷，主要表现为由于信息问题导致的高风险和成本问题导致的低收益之间的不匹配。按照金融市场的基本规则，高风险是与高收益对应的，后者是对前者的补偿，反映资产的风险价值。如前所述，农业生产所面临的自然风险和市场风险都很高。自然风险可以通过保险进行分散，但当前的政策性农业保险仅能在一定程度上补偿成本，加之运营模式存在缺陷，也面临着同农村信贷同样的高风险、高成本、低收益的问题。即便有政策补贴，农险机构仍缺乏积极性，实际风险补偿能力有限。价格风险虽可以通过农产品衍生工具进行对冲，但分散的农户缺乏利用期货市场进行风险管理的意识与能力，也缺少间接进入期货市场的途径与中介。在对主要农产品的保护措施发生变化的情况下，农户价格风险更显突出，但有效管理的方法尚未形成。另外，农村金融市场结构本身的信息不对称也造成了交易结构中存在高风险。家庭联产承包经营体制导致农村经济形态的分散化，城镇化进程又造成农村社会结构的开放化和多元化，加剧了金融机构与农户之间的信息不对称。分散的贷款流向使得金融部门监督成本畸高，加之农户的信用意识与现代商业信用意识并非天然相容，容易引发贷款农户的机会主义行为，造成信用风险。考虑到历史遗留问题，农村金融机构试图建立新的信用业务体系时面临诸多困难，坏账处置的法律执行成本很高，金融部门在贷款发生后往往处于不利的境地。在此条件下，金融部门不易把握分散农户的信用状况、资产负债状况以及贷款意图，致使其提高贷款门槛或价格，形成供给抑制。

从收益角度看，农村信贷市场的高成本限制了收益。传统农村信贷需求具有小、频、急、散等特点，小额、分散、零散的信贷特点显著推高了成本，无法形成规模经济和范围经济。农村金融市场的主力军农信系统管理体系庞杂，人员众多且素质参差不齐，与商业性金融机构比缺乏管理效率，推高了管理成本。农村金融机构网点众多，运营维护成本高，也推高了经营成本。在成本高的条件下，农村金融机构只能通过提高价格来确保收益水平，农信系统的实际贷款利率已经接近与农村民间利率水平，考虑到业务过程中的寻租等隐性成本，利率水平已然颇高。即便如此，将资金抽离农村用于城市或工业领域仍然比在农村市场深耕细作更具吸引力，而同业业务、票据业务、信托通道等资产业务的短平快更具杀伤力。农村金融机构不愿全力经营农贷这种费力不讨好的业务，信贷抑制的问题解决难度可想而知。

农村金融的高风险与低收益组合与金融市场的基本原则相违背，商业金融机构在市场力量的推动下，只能理性地选择离农，把资金配置到风险收益匹配度高的领域。这是农村金融市场化改革无法解决农村金融抑制的根本逻辑，也是金融行业脱实向虚的本性。化解之道无非两条：一是通过改革形成一个良好的市场环境，化解风险收益背离的矛盾；二是充分发挥非正规金融的作用，特别是合作金融的作用，将信息和成本问题内化并消除。这也是最近一段时期农村金融改革的基本思路，路线选择是没有问题的，但知易行难，实践中新问题不断出现，两条途径都面临着许多新的挑战。

先看一下第一条途径所遇到的问题。解决市场风险收益背离需要双管齐下，一是要解决信息问题以降低风险，二是要解决成本问题以提高收益。风险问题集中于缺乏有效的风险分担机制，自然风险缺乏保险、价格风险缺乏衍生品、信用风险缺乏征信、缺乏抵押物或抵押物的效力不足。其核心是农户作为生产生活单位的复合体，生产和消费活动都具有分散化特征。解决的根本之道是逐渐消除小规模、分散化的农业生产方式，发展适度规模经营，发展新型农业经营主体，使之按照企业化的方式开展农业生产。这一方面可以提高集约化程度，增强农业抗风险能力，同时也有利于使用保险、期货套保等金融手段降低经营风险，降低金融机构所面临的风险。另一方面也有利于摊低单位资金的信息成本，建立比较稳定的信贷关系，降低道德风险发生的概率。两方面共同作用，对于降低农业信贷风险是积极有利的。同时，通过合作社等新型主体的发展，单个农户逐渐被纳入有组织经营体系之中，组织内部的监督会形成对农户信贷行为的约束，降低其机会主义倾向，有利于控制单个农户的信用风险。总之，降低小而分散的农户家庭生产经营，是有效化解农村信贷高风险的途径。

成本收益比的问题的来源也同样在于小而分散的经营体制，加之缺乏覆盖全社会的信用体系，农村传统信贷的粗放经营方式等问题，造成农村信贷成本居高不下。降成本的途径也无外乎围绕造成问题的原因着手，一是推动农村经营方式的转型，二是通过金融基础设施体系建设分摊金融机构成本，三是利用技术问题解决粗放经营的问题。首先，推动农村经营方式转型还是要围绕破除小而分散的经营方式，有效地将农民纳入市场经济体系的内部，通过规模经济和范围经济两种力量推动农村信贷成本的分散和降低。其中，一条途径是加强农户的合作组织，通过紧密型生产合作，如合作社等形式，发挥规模经济效应，摊低信贷成本；另一条途径是加强农户同市场的联系，通过松散型生产合作，如供应链合作、公司+农户等形式，发挥范围经济效应，摊低信贷成本。其次，加强农村金融基础设施建设，如社会信用体系的建设、农村资产市场建设，降低金融机构信用体系建设和抵押效力方面的交易成本，。再次，利用新技术、新方法提高农村金融机构的经营效率，如互联网金融技术、微贷技术、融资租赁等，降低农村金融机构的业务成本。

再看一下第二条途径所遇到的问题。通过发展非正规金融，特别是合作金融，将信息和成本问题内化并消除并非新想法，长期以来，通过合作金融解决农村金融问题都是决策层重点考虑的。合作金融的魅力在于信息对称且成本低廉，但需要内在的合作动力和相对封闭的参与范围这两个前提条件。农户参与合作一定要有内在的需求，希望通过参与合作来解决小生产与大市场对接时的风险问题。近年来，农民专业合作已经呈现出快速发展的势头，这一方面由于政府对农户合作的倡导，也内生于农户的合作愿望。不过实际中农民合作的效果并非如表面所展现的那样喜人，农民实质上的深入合作只是形式上合作社的一部分。合作制毕竟是松散型的组织，且具有动态和开放的特点。退出机制虽然对倒逼合作社提高公平与绩效具有关键作用，但缺乏有效组织的弊病仍然存在。封闭性是合作金融的另一个条件，但随着农村社会开放程度的提高和流动性的增强，这一条件也正日益受到挑战。因而，农户合作金融开展仍然需要以生产合作、供销合作作为基础，但就目前来看，合作机制和封闭性条件仍然有待改善。在此条件下，农户的合作金融很容易异化，成为非法集资的通道，容易集聚金融风险，对农村经济的支持作用也没有达到理想的状态。合作金融被作为等同于民间金融的金融形态，在体系中属于从属地位，无法成为主要金融供给。当前，缺乏有效联系正规金融机构与合作金融组织的体制与通道，合作金融无法与现代金融体系相融合。合作金融是传统封闭社会的金融形式，适合小农生产，在当前阶段合作金融的存在具有过渡性。其具有单一性，仅局限在短期小额信贷，无法实现支付、风险管理、期限管理等功能，与现代农业农村经济的需要不相符，规模有限，期限短，应急性强，始终无法成为主流的金融供给形式。

农村金融的固有问题归根结底是小农金融问题，是小生产和大市场不兼容的问题。故而解决这些固有顽疾的根本途径是建立现代的农村经济体系和农村社会结构，减少以传统“农民”身份存在的分散经营的农户，变成市场经济体系中的部分，要么集约化的现代农业，要么分流城市，这正是新问题所在。解决之道看似依然非常清晰，近年来的改革也的确在此方向上做出了很多努力，然而要改变中国延续千年的小农经济传统并非易事，需要一个漫长的历史过程。农村基础设施建设和以互联网为代表的新技术采用也不是一蹴而就的，都需要在不断积累的基础上稳妥的推行。这正是新问题所在。

从目前的情况看，除了部分经济发达的地区之外，全国大部分地区的农业现代化和新型城镇化进程都与目标之间还存在着不小的差距。以中西部为代表的落后地区仍然存在着农业现代化程度低的问题、农村土地利用效率偏低问题、县域中小企业发展滞后的问题、城镇化质量有待提升等问题。农业现代化程度低制约农业生产发展、制约农民收入的提升、制约农户向现代农业转型。而土地效率低的问题与现代化程度是一体两面。县域中小企业发展滞后降低了吸纳劳动力转移的能力。随着东南沿海地区劳动密集型加工贸易产业的优势逐渐丧失，县域中小企业理应成为吸纳劳动力转移的重点领域，大城市吸纳劳动力能力有限，但实际情况并不理想。城镇化质量不高造成了两个方面的限制，一是第三产业缺乏发展滞后缺乏吸纳能力，加之转移人口的素质问题，造成供需不匹配。二是社会保障体系不健全，限制了人口的转移，土地的保障功能任然存在，进一步有限制了农业现代化和土地效率。这些问题显然超出了农村金融领域，但却构成了农村金融在今后一段时期的宏观环境和市场背景，阻碍了通过消除小而分散的金融需求方式来解决农村金融问题的进程。传统市场机构中的问题仍将在一段相当长的时期内存在，而农村金融体系又尚未形成满足新型需求的能力，造成新老文题的叠加。

二、农村金融需求结构变迁与供需结构性失衡的问题仍严重

除了风险收益组合与金融市场不匹配的价格机制问题之外，农村金融矛盾还体现在供求间正在形成的新型结构性失衡。传统的农村生产方式是家庭为主体的承包责任制，农户是基本的生产主体、农业生产是主要的金融需求领域、信贷是最主要的金融方式，因而传统农村金融的核心任务始终被定位为如何有效满足农户的生产性信贷需求，视农户融资难、融资贵为供求矛盾的主要体现。然而，随着近年来农业现代化、新型城镇化、新型工业化不断推进，农村的经济结构和社会结构都发生着深层次的变化。大量农村人口离开农村地区，向城镇转移并融入城市经济体系和社区生活。农业资本化和技术进步使得适度规模经营具有更有利的市场竞争力，加之劳动力转移造成的土地被动流转集中，一家一户小农户的经营主体地位正逐步被新型农业经营主体替代。另一方面，农业转移人口进城后在社会保障、创业就业、安家落户等方面产生了新的需求，县域经济的吸纳能力和社会承载力取决于县域经济的活跃程度和中小企业的发展状况，最终决定了新型城镇化的进程与质量。同时，由于我国地区间发展程度的巨大差异，农业现代化、集约化与农业人口城镇化进程并非同步，中西部落后地区的乡村仍然存在大量无法或不愿转移的农业人口。这些群体主要是由失去转移能力的老弱病残所组成的弱势群体，其基本的生产性金融需求和消费性金融需求仍然以家户方式存在，需要普惠金融的支持。

上述一系列变化正在打破了传统的农户作为金融需求主体、农业生产作为金融需求主要领域、信贷作为农村金融主要手段的金融结构模式，转而要求从四个层面构建全新的多层次、多领域的农村金融需求体系。

第一个层面是以新型农业生产主体为主要群体的生产性金融需求。与传统的农户生产性金融需求不同，新型农业经营主体的生产经营行为更加集约化，对生产性资金的需求规模更大、时限更长、需求结构更为稳定。由于新型农村经营主体的金融需求更加企业化，因而原来不易在农户金融市场中推行的财务报表型、资产保障型、信用评价型信贷模式有了更加适应的环境。以家庭农场、专业合作社为代表的新型主体可以有更加规范的资产负债记录，可以有更加稳定的抵押物，可以有更为规范的信用评价体系，这些都是传统农户信贷所无法比拟的。另外，更为重要的是，新型主体由于更加长期稳定的规模经营行为，其对金融的依赖更为显著，在信贷结构中的机会主义行为倾向会非常低。小农户能够比较轻易地违约，而新型主体的违约成本却非常高，这从主观上改善了农村的金融生态。另一方面，新型主体除了信贷需求外，由于规模经营的风险集中度高，对风险管理工具的需求大幅增加，其金融需求的复合型更强。新型主体在利用保险控制农业经营的自然风险，期货交易控制价格风险、订单农业加供应链金融控制市场风险方面显然比传统农户具有更高的需求程度。加之其规模化经营的特点，单位交易成本大大降低，进入这些市场的以求风险平衡的需求更为迫切。

第二个层面的需求来自消费性金融需求的快速崛起。传统农户的金融需求中，消费性金融需求占据很大比例。但由于消费性金融需求缺少稳定的预期收入现金流作为支撑，同时金融体系缺少消费金融的经验积累，其往往被排斥在正轨金融体系之外，要么隐身为生产性金融需求，要么隐化为民间借贷。随着农村居民收入水平的提升，生活方式已经有与城镇居民同质化的趋势，消费需求也迅速膨胀。同时考虑到城镇转移人口的购房、教育、医疗等方面的需求扩展，农村地区的消费金融需求正呈现出快速膨胀的势头。

第三个层面的需求来自财富管理需求的扩张。与消费性金融需求膨胀同时出现的，还有农村地区财富管理需求。近年来，除了部分老少边穷地区外，农村地区居民的收入增长速度也很快。在传统的量入为出和勤俭节约观念的影响下，农村地区的财富积累速度加快。农村富余资金也需要有更多的渠道，以更丰富的方式有效实现保值增值，催生了农村地区财富管理需求的扩张。农村居民不仅需要储蓄存款，也需要通过基金、理财产品、保险等已有渠道，甚至通过股权投资、房地产投资、自然资源投资、有价证券投资等多种创新方式进行财富管理。目前，农村地区的财富管理渠道仍然十分单一，不但不利于农村居民财富的保值增值，更为非法集资等非正常金融活动埋下了隐患。

第四个层面的迫切需求来自基本金融服务需求的扩展。传统的小农生产中，农户对金融服务的需求主要是存取款，局限于现金领域。随着农村经济发展和人口流动性的增强，转账汇款、代收代付、交易结算、投资理财等新型金融服务的需求日益扩大。方便快捷地享受金融服务已经成为农村居民基本的金融需求。近年来，金融服务的网络化与互联网金融的兴起极大地便利了基本金融服务提供，并已呈现出全面替代传统柜面业务的趋势。但在农村地区，网络的普及和应用远不及城镇，考虑到农村人口对互联网金融的接受程度低的现实情况，基础性金融服务需求暂时还无法用技术手段完全解决，造成农村地区金融服务的供需缺口。

综上，当下的农村金融已经不再简单的由传统的农户金融，以及由政策性收储、农田水利建设、农业基础设施等政策性金融所组成，农村金融的需求结构也不再单纯以农业生产性需求为全部，而是在新型城镇化、农业现代化背景下的综合性农村金融需求。然而，从目前农村金融改革的定位来看，一直以来以农户为核心、以农户金融抑制为主要目标的改革并未很好地完成历史任务，也无法适应未来农村金融市场的变迁。体现在商业金融体系对快速出现的新型主体的金融需求没有快速跟进。农业现代化中新型主体的金融需求、新型城镇化的金融需求、县域经济吸纳转移就业人口的金融需求并未得到足够重视，商业体系为主导的供给体系仍未完全适应新需求的变化，正规金融脱农的趋势仍未得到根本解决。农村金融市场需求结构新变化也未得到充分响应，除了生产性需求外，其他新增需求仍然缺乏足够的满足。

从目前情况看，随着金融业市场准入的放开，金融机构间竞争程度会不断加剧，农村地区的市场潜力逐渐显示出吸引力。这有利于倒逼金融机构加快改革转型和市场重新细分，农村金融新需求也必然会引起注意，市场化力量有助于新型农村金融供求关系的平衡。不过，这一过程仍将并非一蹴而就，需要从宏观角度加以引导，尤其是从市场基础支撑体系角度进行改革，才能为市场转型提供足够的动力。

三、农村金融市场容量扩张与金融基础支撑体系薄弱的矛盾仍然突出

供需失衡是市场不健全的直接结果，农村金融市场在缺乏有效的支撑体系的条件下，金融机构以利润最大化为目标的理性行为无法实现市场出清和福利最优的结果，这是市场失灵的典型特征。除前述的农村金融市场固有缺陷外，农村金融市场基础设施严重滞后、支撑体制机制不健全进一步加剧了市场失灵。政府在发挥市场失灵时补位作用的过程中，过于重视直接干预，始终围绕“建机构、给补贴、改政策”的思路，对于市场基础设施、市场环境建设的投入相对不足，因而始终没有摆脱改革绩效不高的窠臼。应当看到，农村金融只是农村经济的组成部分，而农村经济又根植于农村社会，农村金融市场绩效直接受农村经济改革和社会转型的制约，不可能逾越发展阶段，在落后的经济社会环境中产生高效的金融市场。因而，化解农村金融供求矛盾的釜底抽薪之策是持续不断地深化农村经济改革，建立于市场经济体制相匹配的农村市场环境。当然，这并非一日之功，需要漫长的过程，因而农村金融市场的基础条件改善也需要经历长期的历史进程。但如果看到金融体系作为要素供给途径的功能，其对经济发展具有的先导性作用，农村金融基础条件理应得到足够的重视，而实际改革过程中这一点并未得以完全体现。当前的金融基础条件对农村金融市场的限制主要体现为以下几个方面：

一是农村信用体系建设严重滞后。金融是以信用为基础的，现代金融体系的核心功能是在信用基础上的信用再创造，并以此实现资金的有效配置。现代金融结构中，信用评价已经成为信贷及其他金融方式的基本条件。我国的信用体系建设相对滞后，信用观念也存在从传统关系型私人信用到现代契约型公共信用的转型。截至目前，我国已经基本建立起了以银行征信为主体的信用体系，但该体系在农村地区的覆盖面和作用程度都十分有限。这源于三个方面的原因，首先是农户的经济行为分散而独立，信用信息的收集成本高；其次是农户处于市场链条末端，几乎游离于市场体系之外，与市场的交互有限，可用信用信息少；再次是农户现代信用意识不强，信用约束力低。由于传统小农社会日趋解体，农村与城市经济社会关联日益紧密，农村社会的流动性越来越强。在现行户籍制度、土地所有权制度无法改变的情况下，农户信用信息的多元化程度很高，农村社会管理无法套用城市完全组织化管理的方式，进一步加大了农村信用体系建立的难度。在此条件下，农村金融部门无法共享作为公共产品的社会信用体系，只能将应由社会应承担的成本内化为企业的管理成本，要么降低了信用评价的意愿，要么自成体系的各自开展信用评价体系建设，增加了金融交易的成本。

二是农村资产市场建设严重滞后。在缺乏有效信用体系支撑的条件下，农村金融机构更多地依赖资产抵质押作为金融交易的风控措施，这依赖一个高效的资产市场。由于历史原因和特殊的国情限制，我国农村居民可用于支撑金融交易的资产有限，且多为权益性资产，如土地承包经营权、宅基地使用权、林地使用权等。这些财产存在产权上的模糊性，农村金融部门不愿接受其为抵押品。近年来推进的农村土地“三权分置”改革，目的是分离所有、承包、经营三权利，在固化所有权、稳定承包权的基础上，放活经营权。这不仅是适应土地集约化经营的需要，也为金融市场提供了更加具有效力的抵押品。但在具体实践中，由于土地问题历史复杂、利益纠葛不清，确权颁证过程进展缓慢，其他类似的经营权也存在同样的问题。即便确权完毕，形成土地经营权资产市场也存在诸多限制，各地进展参差不齐，其间困难重重。除耕地外，由于存在城乡之间建设用地市场的隔离，农村建设用地无法取得城市国有土地等同的交易属性，造成同地不同价。农村集体建设用地只能通过政府征收国有化及招拍挂程序入市，农村经济主体无法分享土地增值的金融效应。同样情况也存在于农村住房，由于受到宅基地使用权属的限制，无法实现城乡流动，限制了其抵押效力。权益性资产外的其他具有明确产权关系的农村实物资产，如农业机具等生产资料也缺少集中且高效的交易市场，导致缺乏有效的估值体系，严重限制了其变现能力，大都无法成为金融机构认可的抵押物。因而急需通过建立集中的资产交易市场，盘活各类资产，建立资产评估、交易过户、抵押权登记、资产处置等业务体系，促进资产流动性和融资能力的提升。

三是农村金融基础设施建设严重滞后。金融基础设施是金融业务开展的载体，是由网点、网络、人员等要素共同构成的功能单元，是金融需求者赖以完成各种金融业务的途径和通道。农村地区地广人稀，金融业务多数局限于存取款、转账汇款、传统信贷等初级业务，业务品种单一，单笔业务规模小，缺乏规模经济和范围经济。加之物理网点的物业、设备、人员成本日益上升，减少农村地区网点对金融机构而言是理性的市场行为。目前，除了农信、邮储外，其他金融机构在乡镇以下鲜有网点。新兴农村金融机构中，村镇银行理应设在村屯，但实际上往往成为正规机构域外设立分支机构的通道，有明显向县城以上布点倾向，难以解决农村金融基础设施覆盖问题。资金互助社与贷款公司数量很少，充其量是点缀，基本不起作用。为解决金融服务覆盖面的问题，近年来各地也探索过多种途径和模式，如鼓励金融机构设置便民取款点、布设ATM等，但机构的成本收益问题仍未解决，且功能单一有限，实际作用仍然不大。近期互联网金融的发展为农村金融服务提供了新的通道，它突破了金融交易在空间和时间上的限制，可以做到全天候、不限地域的金融服务，也可以做到几乎覆盖所有金融产品。互联网金融的兴起为解决农村地区金融基础设施滞后问题提供了前瞻性思路，但考虑到农村居民的文化程度和对互联网金融的接受程度，恐怕仍需要一个过程。在解决农村金融基础设施方面，政府投入是必要和可行的，为此才能降低金融企业的业务成本，使其愿意为农村居民提供基本金融服务。

除了上述三个方面以外，农村金融基础支撑体系不健全还体现在农村风险管理体系不足、农村金融市场封闭性强等方面。农业巨灾保险、农业再保险体系等风险管理市场发展滞后，农业自然风险无法有效管理。供应链管理与期货市场工具在农村价格风险管理方面应用不足。

农村金融基础支撑体系是农村金融市场的基础，也是市场手段得以有效应用的前提保证，它与农村金融市场就如同土壤与种子之间的关系。只有在合适的土壤之中，金融的种子才能生根发芽，茁壮成长。只要市场环境可以让金融机构达到风险—收益平衡条件，使其业务活动能够在盈亏平衡线以上开展，金融市场自然会实现很好的供需匹配。当前金融机构之所以对农村业务并不感兴趣，多数只是为完成政策任务，与农村金融市场体系不健全所造成的成本内化、收益受限直接相关。只有切实推动农村金融基础支撑体系的建设，才能在长期内改善农村金融市场环境，使更多的机构达到其盈亏平衡点，增加农村金融的供给。这一点将在城市市场日趋饱和、竞争不断加剧的情况下发挥更大的作用。