农村金融改革的反思

农村金融改革已经经历了30多年的历程，以市场化为导向的农村金融体系至少在架构上被建立起来，并发挥着重要的作用。但如前所述，困扰农村金融的问题仍然突出，农村金融体系的功能仍需要进一步完备，农村金融改革仍任重而道远。改革是解决农村金融问题的根本出路，当前的农村金融发展困境既对新一轮改革提出了要求，也意味着之前的改革存在一定程度的偏差，致使改革的进程并未与农村金融发展的实践完全吻合。为此，反思改革的过程，并在此基础上提出下一步改革的目标、战略和路径，才能进一步推动农村金融体系调整，以最终促进农村经济的全面转型与发展，促进农业、农村、农民问题的根本解决。

一、改革目标的反思

农村金融改革的从属性决定了在改革之初缺乏明确目标，而是以解决问题为导向，通过试错的方式，在多元主体参与、兼顾既有体系的稳定性的条件下，实施的渐进式改革。而渐进式改革最大的问题在于，受制于初始目标的局限性和过程的路径依赖性，改革的走向可能与最初的理想状态有差距，改革过程中产生的新问题可能成为引导改革的新动力，改革过程中形成的利益主体与改革设计者的目标函数不一致，造成改革过程的系统性偏离。农村金融改革中新老问题的叠加已经在一定程度上反映出渐进式改革在目标设定上的问题。农村金融改革始终无法摆脱“建机构、给补贴、改监管”的思维模式，改革的重心多数时间都在机构的设立和调整上，造成改革绩效偏低的局面。

改革目标的模糊。农村金融改革既是农村经济社会改革的重要组成部分，也是一个复杂的系统工程。改革的目标也应是系统性、多层次的综合目标体系，其中既包括定性的状态目标，也应包括定量的行为目标，更需要明确的改革实施主体设定，以及改革绩效评价和激励约束机制。回顾历史和当下，宏观层次的农村金融改革目标往往是笼统的，只圈定了大方向，定性式的描述，缺少明确细化的实施细则。诚然，从顶层设计的角度，定性式的改革目标是更有效率的，是符合我国国情的，也为地方因地制宜的设定具体目标和实施细则留出了空间。但考虑到政策传导过程中的偏离与失真，加之地方目标函数与中央目标函数之间的差异，实际的实施细则与宏观决策层面的目标设定难免有偏离。应当认识到，三农问题对各级地方政府而言，政治任务的性质要大于政绩功能，发展工业或基础设施建设对GDP的贡献远超三农问题的化解。加之金融的市场化程度高，农村金融的风险收益不匹配，在金融资源稀缺的条件下，市场化力量来解决农村金融问题的难度仍然不小。因而，从各级地方政府的角度看，农村金融改革属于“成本高、收益低”的事情，仅有指导性定性改革目标显然是不足以激励或约束地方各级政府的行为，容易造成以完成政治任务为目标的“口号+运动”式改革，实质性的改革目标推进受到阻滞。

改革目标的局限。农村金融的客体是“三农”金融需求，金融改革的核心是如何更好地通过金融手段推动三农问题的化解，促进农业转型、农村发展、农民增收。长期以来，我国农村金融改革始终将建立一个完善而健全的农村金融体系作为目标，其前提假设是只要体系是完备的，金融需求就会自然而然的得以满足。这体现了农村金融的供给侧改革传统，也反映出政府在农村金融改革中的主导性作用。而实际上，所谓完备的体系应是市场自发形成的一整套内在机制，政府的作用固然重要，但应局限于为市场提供基础性条件，以保证市场机制的发挥。因而，市场化导向的改革中，建立能够确保市场机制的各种条件是根本，而建立一个完善的体系应尊重市场自发演化的过程，因势利导的建立市场发挥作用的环境。在改革的思维方式上，农村金融领域仍然没有摆脱计划经济的思维惯性。将改革目标局限于建立一个体系的直接结果是农村金融改革也始终局限于“建机构、给补贴、改监管”，尤其是在机构调整方面，几乎都是每个时期农村金融改革的主要任务。从实际结果看，机构体系调整并未解决金融机构脱农倾向的问题，各类以农村金融为名的机构，实际上更愿意将资金配置到城市，而这正是农村金融基础条件存在短板的体现。

改革目标的固化。农村金融改革始终建立在城乡二元经济结构的基础上，将农村金融视为反哺农业、农村、农民的途径，忽略了农村经济社会转型在我国经济体制改革中的本体性。城乡二元对立的视角下，农业是弱质的、农村是弱化的、农民是弱势的，农村金融的理所当然的职能就是如何辅助这些弱势群体或产业，进而保障粮食安全和农村地区的社会稳定。这显然是以城市经济为本体，对农村金融的功能化要求。其进步意义自不用说，对于弥合城乡差距，促进城乡间均衡发展自有其作用。但基于这种视角的改革目标则容易固化，与农村经济发展和社会转型在动态变化之间存在不匹配。长期以来，农户的金融抑制问题始终被认为是农村金融的主要矛盾，如何解决农户“贷款难、贷款贵”的问题一直都是改革的重点。尽管从宏观层面对改革的设计已经在系统性和前瞻性方面有比较系统的描述，但在具体的时间领域，无论是机构创设还是金融产品的创新大都仍与农户的生产型金融抑制有关。农村金融改革目标经常被固化为农户金融需求、生产型需求、信贷的需求，而忽略了农村经济社会结构变化对金融提出的新需求。当前的农村金融需求已经不再局限于传统的农户生产领域，而是与农业现代化和新型城镇化进程相伴而生的复合型金融需求。农业现代化进程中新型农业生产主体的金融需求，农村经济社会转型中农户的消费金融需求、投资金融需求，以及新型城镇化过程中转移人口的就业创业金融需求等业已成为农村金融更为重要的领域。固化的农村金融改革目标容易将农村金融简单理解为贷款给农民，将金融视为扶贫扶弱的手段，忽视里农村金融需求发展的历史进程，也低估了农村金融在现代化进程中的重要作用。

二、改革主体的反思

改革主体是改革的目标、方案的主要设计者，也是改革进程的主要推动者，其最优化行为是改革动力的主要来源。在由多元主体参与的改革中，主体之间的博弈过程形成的均衡影响着改革的绩效。农村金融改革之初，多元主体的参与为探索适合的改革方向与路径提供了良好的环境，但随着改革进程的深入，农村金融领域的改革主体逐渐单一化，政府对改革的主导性越来越强，改革的目标也逐渐归于单一主体的目标，同时由于边际效应递减，改革动力也呈现不足的迹象。

改革主体逐渐单一。农村金融改革是与农村经济改革相伴而生的，但与农村经济改革的自下而上不同，农村金融改革一直都是由政府主导的改革。从最早的恢复农行，到三位一体体系的建立，到农村信用社改革，再到新型农村金融机构，农村金融改革始终是在政府的推动下，在机构设立和供给结构调整方面进行改革。改革最初还有继承自人民公社时期的农村信用合作社作为农民参与金融改革的形式，但随着正规化和商业化改造，农村信用社逐渐成为官办正规商业金融机构。原本作为农村金融改革重要主体的，商业金融机构也在市场力量的推动下远离农村市场，即便是改制后的农村信用社也基本上将脱农视作业务与机构发展的必然，而不愿意投身农村金融改革。另外，脱胎于农村集体资产的合作基金会在经历了短暂的辉煌与混乱后，也最终被取缔，成建制成规模的内生性合作金融基本消弭。至此，农村金融改革的主要推动力量逐步归于政府的推动，其中中央政府在改革方面只制定改革的方向和战略，具体实施是通过地方政府实现的。因而，地方政府逐步成为推动农村金融改革的单一动力。改革主体的单一性容易引起两种不良倾向，一是由于缺少主体间的博弈，改革的路径会偏离均衡路径，影响改革的绩效。政府的改革措施要么因为金融机构低参与度而绩效低下，要么无法得到市场需求的有效相应效果甚微。二是由于缺乏其他改革主体的制约，农村金融改革往往陷入由政府自己设定目标、制定政策、实施改革、绩效评价的自我循环，容易异化为地方政府向上级现实政绩的面子工程，实际的改革效果未必尽如人之意。

改革主体角色偏差。改革主体一元结构下，由于缺乏有效制度竞争的环境，造成政府与市场之间的界限不清，地方政府在推动改革过程中的角色定位也往往出现偏差。农村经济是市场化程度偏低的领域，也是计划经济思维影响较大的领域。地方政府在农村经济发展、社会事务中的影响力十分巨大。在农村金融领域，缺少其他主体制衡地方政府同样具有很大的影响力，强势介入市场的情况常有发生。在改革中的角色定位也经常出现偏差，表现为越位和缺位并存的矛盾。越位时，地方政府往往直接进入农村金融市场干预，甚至大包大揽，开展金融产品创设、金融结构设计等金融业务，影响资金的投向，抑制了其他主体的改革积极性，而且干预的绩效较低。缺位时，本应由政府提供的金融基础支撑体系常常因为成本高、见效慢而被拖延甚至忽略。对于制约农村金融市场发展的诸多根本问题，如土地确权登记、农村资产市场建设、农村信用体系建设、农村普惠金融体系建设等农村金融基础支撑体系建设投入积极性不高。对农村民间金融的引导和监管缺乏积极性，倾向于一刀切。对农村金融需求结构变迁缺乏政策层面的引导，如新型主体的金融需求，消费性金融需求等，缺乏政府的有效引导和支持。政府角色的越位与缺位并存既是市场化改革推进缓慢的结果，也是制约进一步市场化进程的原因。

改革主体动力下降。与政府与市场边界不清相对应，单一化的主体结构还会产生由于委托代理关系与信息不对称所致的改革动力的下降。委托代理关系源自中央宏观层面与地方政府之间在农村金融改革中的分工。中央层面主要制定大政方针，设计改革的总体思路，圈定改革的范围和重点，而具体的改革由地方政府负责实施。如前所述，由于缺乏明确的改革目标体系，各地的试验性探索成为改革的主要方式。加之缺乏对改革绩效的评价体系，地方政府容易产生功利主义倾向，注重形象工程，对解决实际问题缺乏信心和耐心。委托代理关系产生了信息不对称，并两个方面降低了改革的动力：一是中央层面与地方政府之间的信息不对称，中央层面无法全面深入地了解各地农村金融改革的实际情况，只能依靠各地所提供的信息，而地方政府有能力在信息提供过程中进行筛选。对于符合中央层面偏好的信息会被夸大，而不利信息则有可能被隐匿，进而形成逆向选择问题，形成对切实深化改革的逆向激励。二是地方政府与农村金融的需求主体之间存在信息不对称。在固化的改革目标驱动下，地方政府实际上缺少对实际金融需求的深入了解，很多改革措施建立在简化的假定基础上，政策的出台缺乏对实际金融需求的充分满足。而在业务层面最了解市场的金融机构，则因为缺乏有效的支撑缺少参与市场的动力。在信息不对称的环境下，改革主体缺乏推进改革深入的动力，更倾向于解决浅层次问题，尽量避免触及利益或成本高昂的改革措施，限制了改革的深入开展。

三、改革路径的反思

改革路径既包括从时间维度的延伸，也包括从空间维度的延展，它是改革发生的逻辑顺序和因果关系。1978年以来，我国农村经济体制改革走的是一条民间自发的“自下而上”的以体制外经济发展为突破口的诱致性制度变迁路径。而农村金融则恰恰相反，自始至终都沿着一条由政府主导，自上而下的强制性制度变迁路径。制度变迁的路径本无绝对的优劣之分，每种改革模式都由其优势，也有其局限。但农村经济与金融两条截然不同的改革路径之间却存在着背离，其结果是内生的弹性的多样化的金融需求与外生的刚性的单一的金融供给之间的不协调，既表现为总量的有效供求双不足，更体现为结构性的供求矛盾。诱致性制度变迁是增量改革的过程，是一种渐进的、不断分摊改革成本的演进过程，理应与强制性制度变迁互为补充，以保证改革的过程实现个体理性与社会理性的相容。在农村金融改革中，强制性制度变迁占据主导地位，形成了对来自民间的自发创新因素的抑制，降低了农村经济系统内的非均衡力量的自发演进的效率，农村金融体系的弹性、成长性和包容性并未真正生长起来。政府的强势主导和农户的弱势依靠所共同编制出的“内生不能、内化无力”成为了我国农村金融发展困境的典型写照（陈雨露等，2010）。除了缺乏对自发的诱致性制度变迁的兼顾外，强制性制度变迁的渐进式特征还带来了其他问题，如制度变迁时间比较长，变迁过程容易出现反复，进而提高了形成利益集团的可能性，寻租与搭便车现象容易因此而发生，扭曲了改革的目标或降低了改革动力。再有就是制度变迁的强度不够，导致本应取得积极效果的改革措施因政策力度不足而作用受限。总体来看，缺乏自下而上的自发改革配合下，强制性改革有可能在缺乏内在逻辑支撑的条件下，产生改革路径上的偏差。

市场化不等于商业化。按照历史逻辑，我国的金融体系改革经历了从单一化到专业化再到商业化的脉络。农村金融体系也沿袭了这一传统，从三位一体的专业化体系，逐步过渡到商业化体系中。当前，三位一体的供给体系在名义上仍存在，但泛商业化的趋势已经形成并不可逆转。涉农政策性金融机构与合作金融机构都是企业，前者服务于政策性金融需求，对农村金融市场影响不大；后者以农村信用社系统为主，名义上是合作组织，实际上已然成为商业金融机构。尤其是在近年来突飞猛进的商业化、股份制改制中，农村信用合作社直接被农村商业银行取代，原来作为缓冲或折中选项的农合行基本上直接被越过。农商行是股份制企业，已经没有任何合作制的遗留，除了传统市场覆盖面之外，业务也与其他金融机构无异。农信社商业化改造的选择是路径依赖的结果，主要是为了解决农信社生存与绩效问题。但应认识到，农信社的生存与绩效并非是合作金融本身的问题，而是多年来历史遗留问题累积的结果，恰恰是因为没有很好地实施真正意义上的合作金融，才造成了其巨大的历史包袱和管理困境。以农信社绩效差而否定合作金融的地位和作用显然是不合适的。农村信用社的商业化改造消灭了三位一体体系中的合作金融的主体，这是改革路径的偏差。农信社商业化后留下的功能缺位，由新型农村金融机构来弥补。作为其主体的村镇银行也并非合作金融，而是商业金融机构，在不少地区，村镇银行成了金融机构在牌照管制的条件下，获取业务资格的通道，其业务与商业金融机构趋同，也有着很强的脱农倾向。农村资金互助社虽然属于合作金融机构，但在监管上按商业机构模式管理，存在监管困难，因而数量很少、不成气候。综上，商业化是近年来农村金融改革的主基调，其背后的逻辑是只有商业化运营才能实现市场化的资源配置效果，这是改革路径选择上的偏差。诚然，商业化与市场体制之间具有密切关联，但两者之间并未完全等同。商业化既不是市场化的充分条件，也并非必要条件。从全球范围看，即便是发达国家，基于人际网络的关系型信贷在农民合作组织中都发挥着重要作用，农民合作组织并非商业化运营的实体，但在市场与农户连接中作用十分重要。市场机制并不要求所有的参与主体都是商业机构，相反，在一些市场基础孱弱的领域，商业化可能会适得其反，阻碍市场机制作用的发挥。

合作金融不等于民间融资。合作金融是按合作制原则组建起来的一种金融组织形式，遵循合作制的基本原则。由于体制的特殊性，按照国际合作联盟标准，我国正规的合作金融从来就没有真正存在过（谢平，2001）。官办的农村信用社本身就缺少合作的基因，股份制改造后完全脱离的合作制；农村合作基金会接近真正的合作金融，但因发展乱象而被取缔。近年来，生产、消费领域的农村合作组织得到了一定程度的发展，基于农民专业合作社的信用合作及资金互助逐步被官方首肯。没有任何证据证明合作金融不适合我国农村金融市场，相反农民专业合作社的信用合作与资金互助业务还表现出了强劲的生命力，表明合作金融是符合国情的，是有巨大生存空间的。合作金融具有天然的信息与成本优势，是分散的农户经济体系中有效的金融形式，理应成为农村金融领域与正规金融具有同样重要性的金融结构。但由于其发展过程并未受到足够的重视，缺乏引导和监管，在部分地区还因为金融风险而受到抑制，因而整体发展不顺利，区域间发展不均衡。合作金融不等同于民间融资，民间融资属于自然人或法人之间的民事行为，只要不违反法律，可以放任不管。而合作金融虽然不属于正规的商业金融行为，但也属于有组织的金融活动，因而需要引导、监管和扶持，放任不管不利于形成适宜合作金融发展的市场环境，还有可能扰乱市场，甚至造成风险，而完全取缔则抹杀了合作金融的积极意义，更不符合市场实际。然而在实践当中，对合作金融的态度恰恰经常是放任与取缔的交替，不出风险时基本上放任不管，出现风险就予以取缔，不留余地。在此条件下，合作金融缺乏健康生长的土壤，在农村金融体系中的作用也很难有效的发挥。以农民为主体的合作性金融组织与制度的缺失可以说是制约我国农村金融改革的瓶颈问题，这同样是改革路径上的偏差。目前，恢复农信社的合作金融性质已不可能，比较可行的是在农民专业合作社的基础上，建立区别于正规金融机构的完备的合作金融监管与支撑体系，形成从立法到政策层面对合作金融的承认与肯定，规范引导合作金融在其功能所及的范围内更好地发挥作用。

功能化不等同于结构化。我国农村金融改革以建立完备的结构化体系为目标，以调整机构为主要改革措施，试图建立功能完善的农村金融服务体系。但组织机构的建立并不等同于功能的完备，功能是根植于市场机制的，是有市场交易的原则所驱动而形成的对供求关系的满足，并非简单由外生力量赋予即可实现。结构化体系中，金融供给主体的行为可能与体系赋予的角色有偏离，造成名义上健全的服务体系实际上缺乏功能。典型事例来自村镇银行，结构化体系中，其角色是满足村镇的金融需求，而实际上村镇银行主要业务开展在县以上区域的比例十分可观，用挂羊头卖狗肉来形容也不为过。另一方面，结构化体系形成相对固化的市场框架，抑制了农村金融创新活动。创新的驱动力来自需求变迁，更来自于利益的驱动，农村金融需求近年来的变化主要体现在其综合性上。农业生产主体需要的是综合性金融服务，信贷、结算、保险、套保、租赁、消费金融、投资理财，在城市里这些结构机构是分立存在的，但由于集聚效应，并不影响城镇居民的综合金融需求满足。农村地区因缺乏规模经济与范围经济，机构利益机制无法形成有效激励，金融机构投身农村市场的意愿低。这导致仅有简单的储蓄机构，信贷业务开展的都少，其他业务更是很少，农村居民多元化、多样性的金融需求无法通过现有体系得以满足。因此，仅仅通过搭建结构化的体系来解决多样化的金融需求是不能得到有效结果的。功能化的金融体系应是组织化的，由农户组成合作组织，对接各种金融服务，以集中购买的方式，利用合作组织的内部关系网络，实现金融供求的有效配置。改革以来一直只是聚焦单一需求，使用单一的机构设置调整是无法根本解决问题的。