吉林省涉农政策性金融改革

一、吉林政策性金融业务开展历程

在我国，狭义的农业政策性金融就是指中国农业发展银行，农发行作为唯一的农业政策性银行，自1994年成立后，就承担了农业政策性金融的主要责任。因此，吉林省农业政策性金融的发展历程，实际上也就是农发行吉林省分行的发展历程。

农发行吉林省分行成立于1994年12月29日，标志着吉林省农村金融改革进入新纪元。农发行吉林省分行在组建之初，按照总行提出的“建设新型农业发展银行”的要求，提出了“三精一高”的管理方针，即农业发展银行吉林省分行管理成“机构要精、队伍要精、办公手段要精，信贷资产质量要高”的政策性金融机构，把吉林省政策性金融扶持农村建设的功能扩大到扶贫、收购等领域。

仅仅3年时间，农发行吉林省分行就把原由本省农业银行代理的部分支农业务收归到自己的管辖范围，贷款余额在此段时间变为原来的3.12倍。之后，为了推行粮食流通体制改革，国务院重新调整了农发行的经营业务范围，具体内容包括：其他相关商业银行将基本农业项目开拓、扶贫攻坚等贷款类业务，而农发行则要把主要资源投入到农产品收购的资金链管理上。这种职能转变，在吉林这个产粮大省，对农发行吉林省分行提出了更高的要求。农发行不仅要负责农产品收购资金的供应与管理，更重要的是要保护农民的利益、保证国家粮食以及收购资金安全。吉林省农发行快速调整思路，制定了这一阶段的唯一目标：实现收购资金“封闭管理”，彻底解决了向农民收购农产品时“打白条”的现象，最大程度的控制用于收购粮食的资金被非法挪为他用的不法行为，尽快推进落实国家粮食流通体制改革的要求。

2004年7月，国务院第五十七次常务会议提出，农业发展银行应进一步改革管理机制，不断扩大农发行的经营范围。总行大力推行针对内部机构的改革，同时提出“建设新农村银行”和“建设现代银行”的主要思想和目标。吉林省分行根据总行的指示，一方面要加强管理机制，建立二级分支机构的基本管理平台理论，初步建立符合现代银行要求的金融政策性银行管理机制；另一方面，大力支持农业信贷，完善农业功能配套政策，进一步扩大农业支持范围，让帮农服务实现粮食购买加工、产业综合及细分发展以及基础设施建设各个方面的全覆盖，并以此带动总贷款规模的递增。截至2008年底，农业发展银行吉林省分行贷款余额在全国农业发展体系中排名第二，跃居吉林省金融体系第一。然而，在业务快速扩张的进程中，出现了一系列由发展速度太快而导致的“过犹不及”的问题，主要表现在贷款质量下降、管理强度难以保持同步等问题。吉林省分行根据市场情况，及时调整思路，仔细甄别过程中所产生问题的症结，提出吉林省农发行须从打造业务大行向经营强行转变，使其足够风控水平，业务能力强，群众口碑好，从而更好地为吉林省农业发展服务。

截至2009年底，全省各县市农发行营业网点59家，员工共计1600余人。信贷资产余额从185亿元增加到1066亿元，成为吉林省信贷总量最大的金融机构。农发行吉林省分行的支农业务涵盖粮食生产、农林牧渔业、特种工业、中医药等领域，发挥农村金融体系和支柱的力量。

二、政策性金融在吉林农村金融中的地位

从1994年成立至2014年，农发行吉林省分行正好走过20年发展历程。20年里，吉林省分行从支持粮油购销储、扶贫和综合开发，到专司粮油收购资金供应和封闭管理，再到全方位服务农林牧副渔特产业和基础设施建设，在各个发展阶段中认真执行了国家经济金融和支农惠农政策，累计投放各类支农贷款5950亿元，为吉林省农业农村经济发展做出了积极贡献，充分发挥了农发行在农村金融中的骨干和支柱作用。20年来，吉林省分行信贷规模由建行之初的185亿元到2014年末的1200亿元，2014年的历史最高时点达1428亿元。在全省59个市县建立了分支机构，员工超过1600人，在业务运营、风险管控、内部管理、企业文化等各方面彰显了现代农业政策性银行特征。

2014年，农发行吉林省分行进一步加大信贷支农力度，累计投放支农贷款725亿元，同比增加170亿元，居吉林省金融机构首位。年末支农贷款余额1225亿元，年中最高时点达1448亿元，创建行以来新高。该行将粮食收购信贷资金供应作为支农的首要任务，全力保障国家玉米临储收购和水稻最低价收购，稳妥支持粮食购销企业和加工企业市场化收购，全年累计发放粮食收购贷款701亿元，支持收购粮食665.5亿斤，占全省粮食商品量90%以上，相当于农民拿到手的每100元售粮款中，90元以上是由农发行提供。农发行吉林省分行围绕全省区域发展规划和重点民生工程，积极支持农业农村基础设施建设，累计投放贷款4.6亿元，支持了长春莲花山和经开区土地治理等15个项目，年末中长期贷款余额57亿元。此外，还投放流动资金贷款7.3亿元，有力支持了农业产业化龙头企业发展。

（一）粮食收购资金供应“主渠道”的银行

农发行成立前，粮油收购资金供应与管理的任务一直由几家专业国有银行承担，但资金供应协调量大，管理困难多，成为粮油收购的一大难题。农发行成立后，国务院将这一任务转由农发行一家承担，以切实保证做好粮油收购信贷工作，维护国家粮食安全和农民利益。

作为重要的商品粮储备基地，农发行吉林省分行在成立之初，就把满足粮食收购资金需求作为重中之重，举全行之力，执行并保障了吉林省各个地区的粮食以保护价格收购，极大地保障了农民和农业国企的利益。并在过程之中，投入大量资金支持粮食储备基础设施建设，极大改善了各地方粮库的仓储条件，也极大保障了粮食安全，降低了仓储成本。

1998年，农发行按照国务院的要求，专司粮食收购资金封闭管理职能。吉林省分行全面落实国家政策，一方面及时足额供应粮食收购资金；另一方面，采取措施加强信贷资金和企业费用支出监督，严防收购资金“跑冒滴漏”和挤占挪用。至2004年末，吉林省分行成立的10年间，共累计发放保护价粮食贷款1259亿元、非保护价粮食贷款30亿元，彻底结束了农民卖粮“打白条”的历史，促进了粮食企业扭亏增盈，为粮食流通体制改革创造了积极条件。与此同时，吉林省分行针对当时玉米国内销售困难的实际情况，大力支持吉粮集团开展出口玉米业务，发放贷款182亿元，支持出口玉米440亿斤，实现创汇22亿美元。

2004年，国务院第57次常务会议对农发行职能作出调整。此后，农发行支农范围相继拓展到了粮食购销储、农林特产品加工、农业生产资料以及农业农村基础设施建设等各个涉农领域，形成了全方位、深层次的支农格局。粮食流通体制改革结束后，依托吉林省粮食资源优势，民营粮食购销贸易和加工企业蓬勃发展，与国有粮食储备企业同台竞技，粮食市场化收购份额逐步扩大，各类粮食经营企业多达3000余家。吉林省分行始终坚持将粮油信贷作为主业，除了做好国家储备的本职工作外，也大力着手维护当地粮食价格稳定，用信贷支持粮食贸易机加工企业入市，并在过程中积极保障双方利益，截止到2014年，吉林省分行累计发放各类粮食收购贷款3169亿元，年均投放收购贷款在300亿元以上，成为粮食收购资金的“主渠道”和“大心脏”。

（二）农发行积极支持新农村建设

2005年，党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务。农发行确定了成为“建设新农村的银行”工作目标。2006年国家批准农发行开办农村基础设施建设贷款业务后，吉林省分行将支持新农村建设作为支农的主攻方向，紧紧围绕省委省政府提出的粮食增产百亿斤、“长吉图开发开放先导区”建设、城乡发展一体化以及重点民生工程等发展规划，累计对农村路网水网、农村土地整治整理、农田水利、工业园区建设、泥草房改造、灾后重建等100多个项目投放贷款近200亿元。支持长春高新技术开发区北区、莲花山度假区等10余个项目整理农村土地5000余公顷；支持修建9个引水工程，修缮防洪堤坝近20公里，解决了30万户城乡居民饮水安全和10余万亩农田灌溉问题；支持全省9个地区24个县市新建“村村通”道路1300公里、改建农村道路337公里；支持通化市污水处理和白山江源垃圾处理等4个农村环境建设项目；支持7个棚户区和农村泥草房改造项目，惠及几十万户农民；支持15个县市的产业园区项目。吉林省分行在积极助推城乡发展一体化进程中创建了“建设新农村银行”品牌。

（三）农发行大力助推农业现代化

以农产品加工为突破口、用工业化思维谋划农业，在紧跟省委省政府的指导思想的同时，创新性的从农业生产关系和生产力水平两个角度切入，不断提升吉林省农业现代化水平。

省内农业资源禀赋不同，农发行的着力点也不同。首先其将支农触角首先落在了农业产业化龙头企业和农产品加工企业上。到2007年末，支持的省内农产品加工及产业化龙头企业达120余家。金融危机爆发后，吉林省分行坚持服务农业产业化发展的政策不动摇，通过保证信贷规模、给予利率优惠、推出中短期贷款品种“套餐”等一系列信贷政策和措施，帮助重点龙头企业以带动整个农产品加工业摆脱危机影响，积极扶持了吉林皓月、长春大成、梅河口阜康酒精、四平新天龙酒精等一大批国家和省级产业化龙头企业发展壮大。累计投放贷款500多亿元，先后支持加工及产业化龙头企业260户，企业实现利润60多亿元，上缴地方税金近30亿元，带动百万农户增收，其中大部分已成为粮食和禽畜加工等吉林省优势产业的龙头、领军企业。

在服务好龙头企业的同时，吉林省分行对农林特中小企业给予了大力支持，投放贷款20多亿元，重点扶持了大米加工、辣椒和葵花籽等农特产品加工、蘑菇木耳和中药材等林特产品加工等吉林省特色产业发展，推动了吉林省沿江沿河优质水稻种植和大米加工的产业化、规模化，促进了山区林特经济发展和西部盐碱地区农业种植结构调整。

农民专业合作和订单农业是现代农业生产关系的重要形式。吉林省梨树县是农民专业合作社的发源地，早在2000年，便创办了全国第一个农民专业合作组织 ——高家农民专业合作社。吉林省分行对这一农业生产关系方面的新生事物给予了格外关注，在全国率先把政策性金融支持引入到农民专业合作领域，累计发放5000万元贷款，支持包括种植、养殖、农机具等10个各具特色的农民专业合作社，惠及农民2700户。吉林东福米业是全省订单农业比较成熟的企业之一，在吉林省分行9年来近10亿元贷款的支持下，企业的订单农业模式日趋完善，产值翻了5番，由当年的小型大米加工厂发展到了集绿色水稻种植加工、观光生态农业和新农村建设为一体的农业现代化企业。吉林省分行还在化肥农资购销、良种培育、农产品物流中心建设等方面投贷20多亿元，支持农业综合生产能力提升，推动现代农业发展。

（四）农发行重视社会效益

农发行吉林省分行坚持社会效益第一，把党和国家的强农惠农政策落到实处。国家批准农发行可以按照市场化运作方式对商业性支农业务调整贷款利率，特别是2005年以后，由于人民银行再贷款减少，资金筹集主要来源于发行金融债券，贷款利差不断收窄，但农发行吉林省分行自成立到2014年利率市场化改革前，始终实行中国人民银行所划定的基准利率，以直接、有效和有力的方式让利于企业和农民。

该行没有开办居民储蓄业务，平均每年吸收的企事业单位存款仅为30亿元左右，而年均支农贷款投放达300亿元。吉林省分行每年将大量的自筹资金投入到吉林省农村领域，支持“三农”发展。粮食收购企业经营往往是资产薄、贷款需求量大，为有效满足企业经营和收购市场需求，信用贷款方式一直留存于吉林省分行，粮食收购企业即使没有足够的担保，吉林省分行依据其信用度也发放了贷款来支持企业收购。

（五）农发行以现代农业政策性银行为发展目标

农发行吉林省分行自成立以来，不断探索政策性银行办行方向和规律，不断完善经营管理体制机制和金融服务体系，全力实现打造现代农业政策性银行的发展目标。

经过20年的发展，吉林省分行建章立制300余项，经营机制和管理体制发生了根本转变。在经营机制方面，针对涉农贷款尤其是粮油收购贷款风险状况的实际，逐步探索建立了行之有效的粮油贷款管理要义和信贷风险管控措施，信贷基础工作水平和风险防控能力不断提升；行内组织专项业务竞赛，设置客户经理与支行领导专项奖励，形成了适合长久发展的激励机制。在内部管理体制方面，建立起一整套完善的、涵盖各专业各岗位的内控管理制度；建立了省市县三级行经营绩效考评体系、员工岗位绩效考评和管理行机关工作考核机制；建立了员工违规积分、违纪问责和经济处罚相得益彰的责任追究体系，全面落实岗位责任制；健全了专业检查、内部审计、综合检查等相结合的检查督导机制；实施人才强行战略，员工培训和考试制度化，每年从高校中招录高素质人才补充员工队伍，干部员工队伍知识化和年轻化率达70%以上；深入推进企业文化，在员工中根植了经营理念和农发行精神。

三、吉林省涉农政策性金融发展的主要问题

（一）职能分工不明确

农业银行、农信社和农发行在农业经济发展中分别承担商业性支农的功能。然而，由于三大功能分工之间的一些历史原因存在错位现象。农业银行和农村信用社承担了一部分政策性支农的职能，而农发行作为国内唯一的一家农业政策性银行却只开展了政策性支农的一部分业务。自2004年7月开始，国务院要求农发行各级分行，按照中央精神，积极促进农发行的经营管理机制改革。国家明确规定，农副产品收购资金的供应和管理归属于农发行，主营业务仅为封闭式资本运作，单一的业务领域和功能导致农业业务量进一步下降。其具体表现有两个:一方面，从整个农发行的业务领域来看，农业政策性金融的贷款对象过于单一；另一方面，从业务量来看，呈现萎缩趋势。但就农发行吉林省分行来说，虽然从表面上看，现在已经基本实现了对省内粮、棉、油等农副产品收购资金的封闭式管理，并且在很大程度上促进了吉林省农村经济的发展，但之前所形成的狭窄的业务范围和定位不清的职能问题并没有得到完全的解决。在很长一段时期内，农发行的业务领域被限定在一个较为狭窄的范围之内，主要负责提供粮、棉、油收购及储运等方面的资金，农业政策性金融的特殊经济功能没有得到充分的发挥，没有在支持农业基础设施建设和技术改造、支持农产品加工和农产品市场建设等新增业务方面起到其完整的作用，从而导致我省农村金融体系缺乏统一的引导和监督力量，同时也影响了支农资金的使用效率。

同时，由于商业性金融以商业为目的，追逐利润的特定本质，决定了不想参与农业、公共设施、环境保护等投资期长、低利润、高风险的项目，因此大量资金从农村外流到城市。而农业和农村经济的发展，离不开大量资金的支持。如果完全依靠市场配置资源，商业性金融必然要流出农业产业，这就需要强大的政策性金融加以调控，给予支持、引导和推动。在政策性金融资金支持我省农业尚且捉襟见肘的同时，政策性金融机构为了扩大市场份额，也逐步向竞争性商业金融业务渗透，出现越位现象。另一方面，由于信息不对称等原因的存在，吉林省农业相关产业项目不能及时与农业政策性金融机构相对接，形成融资途径的不畅通，制约了我省农业的发展，出现了政策性金融体系的缺位现象。

（二）融资机制不健全，缺乏有效的利益补偿机制

国际上政策性银行的资金主要来自财政预算、财政性存款、债券发行、中央银行再贷款等。其中发行债券是国际上政策性金融机构自主筹集资金的主要趋势。农发行的资金主要来源于中央银行借款。发行金融债券的形式很少，主要由人民银行向商业金融机构发行强制分配。从中央银行借款不仅会影响基础货币的发行量，还会出现由于农发行信贷资金不足而产生的基础货币供给的倒逼机制。在资金高进低出的情况下，为保持信贷资产的正常流动，财政必须给予合理的赔偿。

吉林省分行作为农发行分支机构，其自主筹资的能力更差。由于我省是农业大省，对农业政策性资金的需求相对较大，并且主要是为了支持一些经济效益较低，投资周期较长，数额巨大，资金回收较慢的对外经济项目。因此，吉林省农业的发展，迫切要求吉林农发行提高自我积累的能力。

（三）信贷资金潜在风险大，使用不合理

作为农业政策性金融分支机构，农发行吉林省分行的经营宗旨不是以盈利为目的，而是按照国家政策，“保本微利”的为风险大，周期长的弱势产业提供服务；再加上目前农发行的公司治理机构不完善，内部审计监督薄弱，导致农业不良贷款率高，面临更大的潜在风险。农发行吉林省分行虽然在2007年启动了信贷管理系统，但贷款风险管理部门和贷款审查委员会设立了贷款风险管理。贷款部门从事信贷部门的分工决定，在分工前后平衡信贷机构。然而，由于缺乏具体的操作风险管理实践和标准，缺乏风险分析模型和先进的风险防控工具，风险管理和信贷部门并不完全分开，贷款风险仍然很大。在资金使用过程中，农银信贷资金过于集中，分配不均，区域分布不均衡，农业金融实际上走出了农村金融体系，削弱农业扶持政策，具体表现为信贷资金倾斜粮油石油流通，二是政策贷款倾斜粮油和油棉主产区，三是信贷流向农业体系，利用资金分散、分割，四是信贷业务有明显的限制。同时，农发行的职能相对较为单一，重视监管职能，主要是通过支持农产品的目标价格或补贴来控制农产品市场，避免市场风险对其带来影响，维护农民利益，农村经济的稳定不仅削弱了农业扶持功能，而且使得农业政策银行保护农业的作用难以发挥。

（四）管理体制和经营机制不完善

农发行吉林省分行自组建以来，虽然在建立管理体制和经营机制上力求完善，但由于其很多制度都是继承自中国农业银行，不能完全反映出政策性金融机构的运作规律。由于制度原因和经营效率，政策性银行也影响到其服务承担起服务农村金融市场主力军的责任。由于农业发展银行直属国务院金融机构管理，80%以上资金来源于来自国家，主要产权单一，其功能的性质到底是机关、企业还是事业尚不清楚。从目前的实际管理制度来看，基本上没有自主权，完全服从国务院和金融部门的计划和秩序，管理层强劲的计划经济，导致运营管理灵活性不足，使其难以发挥作用政策性银行。从农业发展银行内部管理制度来看，各级分行和总行之间、各级分行之间有代理关系。各级党委由上级任命，行长拥有委托人和代理人的双重身份，从上到下实施纵向管理。这种情况显然不适合银行管理的需要，在很大程度上限制了农业政策性金融功能的发挥。一方面，内控机制薄弱，容易产生不良。对农发行来说，项目贷款评审和财务评估是直接影响贷款风险和收益的因素。但由于目前农业发展机构的管理尚不健全，审计监督薄弱，导致不良贷款率上升，面临信贷风险。另一方面，从经营机制来看，农业管理体系从过去县级分行管理逐步向次级分行管理平台集中，制约了财务审批权，人事权，贷款审批权力，基层自主管理意识淡薄，在一定程度上限制了基层行的发展。

根据十七届三中全会精神，国家提出了“保增长、扩内需、调结构”的总体要求，以增加对农业和农村基础设施建设的贷款资金。农村水网、路网、生态环境和能源等项目建设得到了国家的重点扶持。农村基础设施建设所获中长期贷款38.3亿元，支持项目41个；农村路网建设31个贷款项目，所获贷款达到26亿元，修路长度达到1115公里，为建设吉林省新农村取得了良好的经济和社会效益。由此还带来了种植和养殖基地9.56万亩，使农民增收6.66万元。国家投放3亿贷款以支持农村5个引水工程，修建防洪堤坝13.31公里，可增加441万立方米的蓄水能力，使22万居民饮用水和10万亩农田灌溉问题得以解决。全省农村基础设施的大力建设促使农民走向富裕，政策性金融机构的支农作用为农村经济发展注入了新鲜活力。