两权抵押贷款业务创新

2009年，九台农商行按照物权法和担保法的要求，推出了农村土地经营权、林权和农户产权三权抵押的贷款业务；2011年，对该项工作加大了推行力度，对当地农村经济的发展以及农业改革起到了很好的支撑作用；2015年12月份，九台区作为农户住房财产权抵押试点地区，开始重点推广三权抵押的贷款业务，通过政府和财政部门的大力支持，创建了风险补偿机制，同时，在国土和住建部门的积极支持下，建立了确权登记后开发了“贷易达”、“仓贷通”、“银企通”、土地经营权抵押贷款等信贷品种，有效缓解了农村资金外流、贷款难、服务不优等难题。

农村土地承包经营权抵押贷款作为突破现有农村生产经营主体融资瓶颈的一项创新性业务，从延边州农行2014年6月发放第一笔农地贷业务截至2016年12月末，延边州累计向316户家庭农场和专业大户发放该项贷款1.19亿元。其中，2016年前5个月发放0.69亿元，较上年末增长1.38倍。贷款余额为1.13亿元，土地经营权设押面积13.72万亩，已覆盖全州8个县市。

一、吉林省两权抵押贷款发展中的突出问题

首先，工作开展困难，容易受干扰。对于“两权”抵押贷款而言，确权登记是基础，但是，工作进行时会存在许多问题。第一是在认知上，某些干部对土地确权登记颁证的重要性和必要性认识程度有待提高，这就使得一些村组贪图方便，企图大规模简单地用“确权确股不确地”代替确权确地。第二是职责确权问题，确权登记需要涉及许多部门，手续繁琐复杂，如果相关管理部门职责分工不明确，审批权责不清晰，确权登记操作制度不完善，这种情况导致确权登记工作进程缓慢、效率低下。第三是调查工作，劳动力大量外流导致委托、签字要寻找合适的代理人难度增加。同时，代理人会担心日后产生不必要的纠纷而不愿代理。第四是占地方面，违法占用耕地宅地的现象普遍存在，导致宅基地确权登记颁证发生许多要解决的矛盾。同时，资料、面积等方面，也存在大量问题。

其次，思想顾虑太多，积极性严重缺乏。大部分会确权到行政村一级、组一级，却很少确权给每个具有所有权的农民。如今农户对土地“三权分置”的关注程度大不如之前“两权分离”时，尤其是部分农户对流转政策存在许多误解，对土地的所有权、承包权、经营权理解有误，认为承包权等同于所有权，流转出去就是放弃了所有权，有的农户害怕日后土地政策改革，流转后未来会因无法要回而失去，承包权得不到保障。有些农户小农经济意识根深蒂固，不想承担风险，小富则安，尤其是2006年国家全方位取消“农业四税（农业税、屠宰税、牧业税、农林特产税）”后，农民在取得应有的土地承包经营权的同时，不需要再上缴农业税，还能够获得相应的农业补贴，导致“恋田”情结大量存在，农民对土地流转失去兴趣，导致“惜转”现象大量发生。

再次，机制设立不够完善，有序流转难度大。一方面，流转程序规范性不足。农村土地流转基本上都是农户间自发进行的，很大一部分仍然由口头协议完成，而不是通过签订具有法律效力的合同，来明确流转双方的权利和义务；有的即使签订了合同，也因手续不全、条款不规范等面临问题，这样以后就很容易发生纠纷。另一方面，连片规模流转难。流转的承包地来源于多个农户，协调整合管理具有很高的难度，规模效益并不显著，造成一些农户因为承包地难以流转而抛弃荒置。流转市场不够成熟。土地流转的市场机制、监管机制尚不完善，许多地方土地流转信息系统还未建立起来、流转双方信息有效对接机制也没有形成。同时，缺乏土地流转相关专业人才。

第四，价值难确定，“两权”难变现。农村土地长期归集体所有，没有进行有效流转，土地价值没有得到很好体现。农民居住不集中，地理位置、交通条件、发展状况差异明显，价值确定具有难度。“两权”都尚未形成成熟的交易市场，缺乏参照对比对象，更急需客观、科学、精准的评估体系和标准。单一凭借技术人员用个人经验来确定抵押物的评估价值，过分依靠个人意愿，道德风险容易发生。并且在“两权”抵押贷款业务中，金融机构经常利用其有利地位，倾向于估值偏低，“两权”价值很难得到公平的体现。银行在进行抵押产权处置时，“两权”受到较多的主客观因素限制，交易难、变现难现象突出，直接影响到金融机构开展“两权”抵押贷款的积极性。

最后，潜在风险大，信心尚不足。“两权”抵押贷款的受体往往是农业经营大户，其贷款目的也主要是经营的农产品生产、加工和销售等。与此同时，农业生产经营经常会受到自然条件和市场波动的不利影响，其未来收益就存在较大风险，很难确定。

二、两权抵押贷款发展思路

首先，有序推进土地确权流转，破解抵押品可得性难题。可以解决农民贷款难问题为导向，建立产权认定发证平台、抵押登记平台，推动土地的确权、登记，并重点依托农村综合产权交易中心这一资产处置平台完善土地的流转交易程序，突破农村产权无法上市交易的瓶颈，保障“两权”抵押贷款的办理前提。

其次，健全完善制度框架，破解多部门工作协调难题。“两权”试点工作涉及农委、国土资源部门、住建部门、林业部门、政府法制部门等多个职能部门，工作机制难以协调统一。

第三，注资设立风险资金池，破解贷款风险补偿难题。为分散和补偿贷款风险，培养扶植具有一定生产规模的专业大户、家庭农场、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的贷款风险赔偿体系，专门设立农业风险资金池，通过“风险资金池+抵（质）押贷款”模式，按10%的比例给予农业信贷风险保证资金匹配，进行涉农授信额度提供风险补偿支持，重点破解贷款的风险补偿难题。

第四，借鉴农业保险保单测算方式，破解流转土地价值评估难题。由于流转土地的经营权抵押仅限于流转期内的收益，因此融资过程中金融机构在核定流转土地抵押权贷款时存在价值测算和评估难题。对此，金融机构应转变思路，以农业保险保单价值为测算基础，对土地上作物、设施的生产预期收益分类精准作价，合理确定贷款额度，创新解决流转土地抵押的定价难题。

第五，丰富、完善和加强农业保险工作。一是科学提高和确定农业险赔付比率。在合理核算保费的前提下，尽可能将农业保险额度调整到与生产成本相当的水平。二是丰富农业保险品种。一方面在原有种植业保险、设施农业保险、林业保险、养殖业保险的基础上，创新保险种类，实现保险对三农产业的全覆盖；另一方面开设针对两权抵（质）押贷款的保险，缓释放贷后依然存在的农业生产经营风险，降低金融机构放款风险。