政府预算及管理

一、预算的概念

政府会计的核算和监督职能的发挥，离不开政府预算。为方便读者了解我国的财政预算及执行，进一步加深对政府会计的理解，本章将对我国的政府预算做简单的介绍。

政府预算，从字面讲，是政府对收入和支出的一种预计和测算；简单地说，就是政府的年度收支计划。

我们可以先从家庭预算的角度来理解，在一个家庭讨论预算时，他们往往会估计这一年的收入，并将其安排在诸如衣食住行、孩子教育等方面。如果没有足够的收入来满足这些需求，那么他们可能会减少开支，或者谋求额外的工作、向银行贷款等方式来增加家庭的收入；如果有多余的收入，他们可能会提高自己的生活水平，比如旅游、外出用餐等。那么，家庭的预算与政府的开支计划在道理上是一样的。在做预算的时候，政府要首先确定收入规模和各项开支项目，如预计从纳税人手中取得的收入，用于国防、教育、卫生、社会保障等方面的支出。如果预算支出大于预算收入时，可能会出现削减预算、借债等情况；如果预算收入超过预算支出时，可以用于新的财政活动领域、偿还以往的债务，还可以通过转移支付的形式将剩余资源还给纳税人。

用学术语言来说，政府预算是政府对其在既定时间内（通常称之为财政年度或预算年度），为完成既定目标而计划耗用的资源进行正式预测，以及为获得这些资源所建议使用的方法。政府通过预算向预算使用者传达了政府计划进行什么样的活动，预算在一定程度上成为测定政府运行效率的标准，同时也起到了陈述政府公共政策的作用。此外，对于政府而言，预算的作用还在于它是一种法律文件，是政府据以拨款的依据。

二、预算的分类

预算的种类很多，按照预算形式的不同，可以将预算分为单式预算和复式预算。单式预算属于传统的预算编制形式，是将政府的各种财政收入与支出分别汇集，共同编入单一的总额形式的预算报表，复式预算是将政府全部财政收支按经济性质汇集，分别编入两个或两个以上的有联系的收支对照表内。

按照预算内容的不同，预算可以分为总预算和分预算。总预算就是政府财政收支的综合计划，它包括一般经费收支和各类特别收支两大项目；而分类预算则是这两大项目的细目。从预算的部门划分来看，教育预算、国防预算等部门预算就是分预算，而各部门预算的汇总就是总预算。

按照收支范围的不同，预算可以分为普通预算和特别预算。普通预算（又称为经费预算）是指政府编制的一般财政收支项目的预算。特别预算（又称为专项预算）是指政府对某些具有特别意义的项目另行安排的预算。实践表明，特别预算往往不利于政府在预算收支项目之间进行资金调剂使用，也在一定程度上影响了政府全部财政收支使用、变化的综合情况。因而近年来部分国家不再编制普通预算与特别预算，而编制总预算和分预算。

按照政府级别分类，预算可以分为中央预算和地方预算。在单一制国家里，如我国政府预算分为中央政府预算和各级地方政府预算；在联邦制国家中，如美国，政府预算分为联邦政府预算、州（邦）政府预算和各级地方政府预算。

我国的政府实行的是一级政府一级预算，从中央到地方一共有五级预算，即设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。

三、我国的政府预算及管理

（一）我国政府预算的编制审批程序

我国的国家预算体系是按照一级政权设立一级预算的原则而建立的。我国宪法规定，国家机构由全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。同时，结合我国行政区域的划分，全国预算由中央预算和地方预算组成，地方预算由省（直辖市、自治区、计划单列市）、州（市）、市（设区的市、自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）和乡镇预算组成。按收支管理范围，预算又分为总预算和单位预算两类。中央总预算由中央各部门的单位预算组成，省总预算由本级各部门单位预算以及县总预算构成，县总预算由本级各部门单位预算组成，而乡一级政府预算，对于2008年左右实行“乡财县管”的，乡镇不再组织收入，但是预算和决算还是由乡镇自己编制，并且作为县级的一个一级预算单位进行管理。

在我国，预算工作是从预算编制开始的。国务院下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事务由财政部部署。各地方政府应按规定时间，将本级总预算草案报国务院汇总审核。各级政府财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在本级人民代表大会举行时向大会做关于预算草案的报告。人民代表大会作为立法机构，预算草案要经其审查和批准后方能成立。中央预算要由全国人民代表大会批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。

预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入的入库、支付的拨付以及预算调整都必须按照法律和相关规定的程序进行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须按法律和规定及时、定额地拨付上缴资金，并加强管理和监督。

预算调整是预算执行的一项重要程序。它是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入等，必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准，未经批准不得自行调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按国务院财政部门的规定报经批准。

决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制并逐级上报汇总。依法批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算报上一级政府备案。

（二）我国部门预算的编制审批程序

在我国，除了政府预算（由同级财政部门执行）外，还有各行政单位的部门预算，或者叫做单位预算。部门预算是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的本部门各项收入和支出的年度财政收支计划。实施部门预算，并不是我国的独创，世界上的大多数市场经济国家都实行部门预算这一制度。部门预算其实质是将政府的各种支出用严密、详细、精确的预算规范起来，并将它法律化，使它成为政府支出的依据。凡是违反部门预算的任何支出行为都被视为违法行为。这一制度实施后，可杜绝政府支出中的不规范、不透明的现象，为实现了政府收支的清正廉洁保驾护航。

我国部门预算的编制实行的是“二上二下”流程。“二上二下”是典型的部门预算编制流程。所谓的“上”与“下”，是指财政部门和支出部门之间正式的沟通过程。部门预算编制中，这一反复沟通的过程，主要是为了使部门预算编制得更为科学、更有针对性。“上”是指部门上报预算给财政部门和有预算分配权的部门，是预算信息向上流动。“下”是指预算信息的向下流动，即财政部门下达到单位的预算控制数、预算的修改意见，以及将人大最终批准的预算批复传达给部门。

“二上二下”的主要流程是：首先，预算单位向同级财政部门编报预算建议数，简称“一上”。预算单位根据要求编制本单位部门预算计划，上报同级财政部门。其次，同级财政部门对上报的预算建议数审核、平衡后，汇总为预算初步方案报本级政府，经批准后向各部门下达部门预算控制数，简称“一下”。再次，预算单位根据财政下达的预算控制数，对本部门预算中的相关数据进行修改完善，主要是对项目数量金额进行调整，确定后报送同级财政部门，简称为“二上”。最后，财政部门对“二上”的部门预算审核、汇总为预算草案后，报本级政府、人大审议批准，并在人代会批准后一个月内向各部门批复，称为“二下”，同时各部门应在财政部门批复本部门预算之日起十五日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。同时，还应按照政府信息公开的相关要求，将批复的预算信息予以公开。