政府和社会资本合作

经济日报 崔文苑 2015-01-07

2015年1月1日，安徽省池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务正式运行。这是财政部在2014年底推出的30个PPP (政府和社会资本合作) 项目中的首个签约项目，同时也是被财政部和住建部共同列入试点的PPP项目。PPP项目2015年将如何推动? 会不会出现“一哄而上”现象? 如何避免PPP成为新的“融资平台”? 就此《经济日报》记者采访了财税专家和业内人士。

直面短板把好事办好

如果说2014年是我国PPP模式的探路之年，那么2015年将成为各级政府和社会资本合作的元年。2014年12月财政部对外公布了总投资规模约1800亿元的30个政府和社会资本合作 (PPP) 示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、新能源汽车等多个领域。从地方来看，各省份纷纷推出大规模发展PPP项目计划。比如，安徽发布42个PPP项目，总投资710亿元; 福建公布28个试点项目，总投资1478亿元; 青海第一批80个项目，总投资1025亿元。

专家表示，大力发展PPP模式是各级政府缓解财政不可持续压力的一种途径。在“土地财政”难持续的背景下，地方政府将主要依靠两个渠道获取融资: 发债和发展PPP模式。前者存在规模上的限制，后者则有较大的发展空间。

如何将PPP“好事”办好? 从之前的探索来看，失败的原因主要包括:开发成本过高、项目准备不够充分。因此，如何解决这两方面的问题成为推进PPP模式发展的首要任务。

首先，需要政府做好PPP项目“物有所值”的判断，财政可承受能力的评估。“有些项目根本与PPP不沾边，主要是出于融资考虑都被拉上马。筛选尺度太松散，会导致后期项目落实有困难。”一位业内人士告诉记者。

其次，各级政府应该更多地做好项目引导规划。“从项目设计、招标、签合同到监管等各个环节，政府部门不仅要考虑如何将政策融入规划中发挥指引作用，还需要考虑如何提高每个环节的公开透明度。”上海市财政局有关人士表示。

防止“新瓶装老酒”

中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，目前财政部力推PPP模式，既有化解地方债风险的考虑，也有筹措基础设施建设资金的需求。比如，在PPP模式中可以将政府债务转化为企业债，有助于化解存量债务; 再比如，在PPP项目中，政府资金撬动社会资本，用于建设高速公路、机场等项目，有持续的经营性收益，不仅可盘活政府资产，还能促进民生工程建设。

数据显示，为了化解地方融资平台债务风险，财政部披露的首批30个PPP示范项目中，地方融资平台存量项目占到22个。不过也有专家提醒，虽然PPP模式具有促进政府治理等功能，但是大部分还是用于融资，因此避免PPP模式成为新的地方融资平台至关重要。对此，财政部发文明确规定，禁止地方政府所属融资平台公司及其他控股的国有企业参与PPP项目，以防止PPP成为地方政府新的隐性债务通道。

“规范”是首要任务

2015年，PPP模式将在我国全面铺开。其成长之路注定要迈过几道槛。

在规范性和透明度上达标被认为是首要任务。我国现有的PPP项目大多从项目筛选到后期执行，都由地方政府负责，流程不合理、合同不规范、纠纷难以调解等问题时有发生。财政部统一发布操作指南后，项目的征集、备案、技术支持等都有了统一的标准，将有助于提高PPP项目推进效率。大岳基础设施研究院院长金永祥认为，做好PPP项目的重点要放在规范运作上，“这要有一整套涉及权责论证、收益风险共担及激励监管的制度设计体系”。他说。

收益风险也是PPP模式要突破的难点。财政部财政科学研究所金融室副主任马洪范表示，大力推行城镇化PPP模式面临诸多考验，其中就包括如何达到利益共享、风险分担目标，坚持公共利益最大化原则，形成有效激励约束机制，确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高; 同时形成科学的定价机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。此外，消除PPP模式的法律、政策层面的障碍，设立专职管理机构，也将是较为漫长但不可或缺的一项工作。

与此同时，跨部门协调管理也同等重要。PPP模式项目监管仍采取多头管理的模式，监管成本大、协调性差，同时也未明确监管层级。“未来PPP模式在我国有很大的发展空间，成立一个跨部门协调管理机构非常必要，这样可以把管理集中起来，提高PPP执行效率，也可以结束目前的多头并管现象。”王雍君指出。