财政部力推

经济观察报 黄文丽、杜涛 2014-05-13

PPP模式 (公私合作模式) 是通过合作和管理过程，在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务。

2013年年底的财政工作会议，财政部就专门召开了PPP专题研讨会。财政部年度工作已经正式把“推进PPP概念”和“机制创新”作为重点。这样的工作部署也体现在今年年初的财政工作会议上，会议花费大量时间启动PPP机制建设的动员，并做全系统的培训，由财政部部长楼继伟亲自主持。

财政部财政科学研究所所长贾康认为，PPP打开了在法制化的曲线下，进一步发展混合所有制的重要渠道。财政系统相关人士告诉《经济观察报》，楼部长特别强调，他最推崇的是所谓狭义PPP的标准形式——SPV。所谓“狭义的PPP”，是指政府与私人部门组成特殊目的机构 (SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

目前，港铁参与投资建设并负责运营的北京地铁4号线，采用的就是PPP的运作模式。北京地铁14号线也将采用PPP模式: 该地铁线路全长47.3公里，预计将在2015年年底之前全线开通，包含37个车站，总投资500亿元人民币，特许经营30年。

PPP模式在国内发展迅猛，但在快速发展带来利益的同时，一些隐患也慢慢凸显。法国威立雅公司，一直被专家认为是PPP模式实践较好的例子，而日前，兰州自来水苯污染事件，却将其推到风口浪尖上。伴随水污染事件在国内不同城市频现，PPP模式在实践过程中也暴露出越来越多的问题。

平衡

当下，尤其在我国推进新型城镇化建设的大背景下，PPP作为一种重要的融资渠道，受到地方政府的热捧，地方政府纷纷举办PPP专题培训班、调研研究等活动。不过，要在项目的公共利益与企业利润之间比例得当，仍有许多问题亟待找到“平衡”。如果地方政府只将PPP作为一种融资方式，而忽视目前暴露出的一些问题，预计将很难达到最初的目的。

“PPP进展到现在，项目出问题的，多是早期运作过程中的遗留问题，即在项目早期就存在隐患，例如早期企业是与政府这个领导班子签的项目，结果领导班子换人了，于是这个项目出现问题，留下隐患。”中国财政学会PPP专业委员会常务委员会、大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉《经济观察报》。

“政府先要做的是观念上的转变，调试自己的心理，在与企业之间的合作不能一直处于强势，不能用传统的体制，不能用官位去管，要有契约精神和法律意识，履行在PPP项目中的义务。”金永祥表示。

而企业在与政府进行PPP项目合作时，诚信是第一要素。“不能因为这个项目不赚钱，就不管了，就丢给政府，企业自身也要有契约精神，这方面我觉得威立雅做得不错。”金永祥说。

兰州苯超标水污染事件，威立雅公司面临巨大的损失。记者了解到，威立雅公司在污染事件发生后，已经邀请了技术顾问对这次水污染事件暴露出来的问题进行研究、应对处理，同时也与相关的专家顾问洽谈，商讨设计应对机制。

利益

企业与政府在PPP项目合作中的利益分配问题，即定价机制问题，也存在矛盾。

此前有报道称，在兰州，威立雅公司每年的投入预算值都较低，以公司运营的角度，希望尽量以最小的成本谋求利益最大化。然而，基于当时威立雅公司为获得45%的股权，已经付出了极高的投标价17.1亿元，而后期兰州的水价近四年来一直未涨，据兰州威立雅公司相关负责人描述，这些年威立雅公司基本处于亏损状态。

“提价是有一个标准和原则的，就是一个价格的调整机制，价格几十年不变不科学，变得太频繁也不科学，要具体了解是基于一个什么样的调节机制，与物价指数如何挂钩。要了解到有些地方长期不调价，经营者负担的成本就会上升。”财政部财政科学研究所研究院、中国财政学会公私合作专业委员会秘书长孙洁强调。

不过，金永祥认为，在PPP模式下，许多公共产品不应该涨价，因为引入PPP模式后效率更高，“若是涨价，那么如何体现PPP模式的优势，如何保护公众利益不受损失”?

政府在与企业合作的过程中，最理想的状态是让私营资本盈利，但不暴利。孙洁认为: “一般PPP项目会做限制，不能让利润过高也不会让项目亏损，因为这是公共项目，如果架桥项目亏损，直接将桥封了也不行，所以这基本上是一个长期的、稳定的、低收益的投资项目。”

对PPP项目在运营过程中，存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的问题，不少专家指出，应该采取“弹性定价”，财政部财科所研究员孟翠莲曾在接受媒体采访时，建议建立一种动态调整的定价，或者政府补贴机制，形成长期稳定的投资回报，同时，还要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，从而对社会资本产生吸引力。

监督

项目实施运行中，为保证其能顺利进行，必不可少的是监督。“政府角色需要转换，由过去集生产者、经营者、管理者、监督者于一身，变为将生产者与监管者分离，政府把握监管，就会更加有效，同时，民众也要参与到监督中去，但若监管不到位出现问题，要查各方责任。”孙洁强调。

金永祥认为，政府职能的转变没有跟上项目的转变是主要原因。不少PPP项目是以前的垄断行业或者国企行业转变过来的，之前的监管比较松散，而转化为PPP项目之后，地方政府的监管依然按照之前的思路。对数据、合同履行的监管松散，这样肯定会出问题。

“PPP模式是政府购买服务的一种形式。因为这本身是政府要做的事，政府不做，交给企业来做，政府购买其服务或者设施。比如过去是一个项目，现在除掉资产之外还有服务，这是长达20年的服务，但是，有些地方没有严格按照政府采购的程序做，如违标，没按照正常的减价机制，可能效果就不如原来的好。”孙洁表示，威立雅公司就现在运作本身而言，技术可能较好，但这个过程如果缺少监督，企业无疑是要以追求实际利益最大化为目标的。

不过，水污染事件中暴露出PPP项目新问题的同时，还展现出另一个亮点。“威立雅公司这次的兰州水污染事件是暴露问题，反映趋势。”金永祥对《经济观察报》表示，“这个项目真正在受到监管，城市居民真正关心这个事”。简单而言，就是居民参与到监管的行为中，这种情况下，监管才能够真正起到作用。

此外，PPP项目需要做长期的科研配套工作，就是研究可行性、收益、来源保障，需要一个长期的准备。譬如一个项目准备采用PPP模式，准备工作要比其他项目长，因为这涉及到公私双方的利益及公众的利益，准备半年以上、一年甚至长达数年十分有必要，不能准备一两个月就仓促上马，这样，后面就会出现很多的问题。

金永祥表示，目前，发改委在立法、住建部、交通部、财政部在积极参与，几个副部长也都在研究合作，未来PPP模式或许会暴露出更大的问题，但是，相信现在在资本金的参与、贷款、银行如何进入项目方面暴露出来的问题过几年都会得到解决，未来PPP模式的发展还是有很大空间。