我国运用不应照搬国外模式

中国经济导报 赵超霖 2015-01-12

PPP模式 (即公私合营) 指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是混合所有制经济呈现形式之一。PPP模式在近几个月来受到社会各界前所未有的关注，中央相关部委政策文件力推，各地方不断有试点项目签约上马。对于这样一种至今没有统一定义，管理方法大多从国外袭来的项目运营方式，在热潮涌现之时，愈发需要我们冷静思考。

市场化运作不等于“依靠市场收回投资”

广义PPP的两种基本形式分为使用者付费和政府购买服务。使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的PPP模式。政府购买服务是指购买基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，采取私人融资计划(PFI) 的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁告诉《中国经济导报》记者，政府购买服务的要点是，政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。

“国外的监狱建设运营也在采取PPP模式，通过招标选择民营机构进行建设、管理。民营企业通过各种方法提高监狱运营机制，市场化运作改变了原来政府管理的低效率状况。这就是典型的政府购买服务，难道要向犯人收费以回收监狱的建设和运营成本?”中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟说道，“PPP核心是建立双方的合作伙伴关系来提高效率，而不是政府用以躲避责任。对于公益性的基本服务政府有义务提供，作为公民纳税了就有权利享受基本服务。所以一说搞市场化运作就涨价这个理解是片面的。有些是政府该承担的就必须要承担，该购买服务就要购买服务”。物有所值(VFM) 值不值得做，财政部在去年9月底下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》首次提到的积极借鉴物有所值 (Value for Money，VFM) 评价理念，随后在出台的《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)》中，又接连提出了“产出说明”“公共部门比较值”“可行性缺口补助”等专业概念。李开孟认为，这些专业术语大多是从国外PPP应用的经验中翻译得来。在外来语的引进中，不应该“神秘化”，生涩专业术语的堆砌，令他这个所谓的业内人士都不知所云了。“首先，要理解其真实含义;其次，要结合中国国情，灵活应用，引进其精髓。再次，运用好PPP，必须懂在中国项目是如何运作和管理的，这需要问国家发展改革委，这不是简单的金融问题。”李开孟说道。

而对于物有所值 (Value for Money，VFM) 评价体系的使用业内也存有争议。“物有所值”来源于英文Value for Money，是西方国家决定是否采用PPP模式建设基础设施项目的一种决策工具。英国最早将VFM引入公共基础设施项目采购模式的比选当中，并加以完善，形成了VFM评估指南。目前加拿大、澳大利亚、韩国、日本也都加以采用。因此，国内也有专家呼吁在PPP项目中引入VFM评估，如济邦咨询的董事总经理张燎就是大力支持者之一。他告诉《中国经济导报》记者，“‘物有所值’(VFM) 的评估方法是PPP模式精细化应用的标志，是体现PPP提交方式的真正价值的试金石，甚至可以说是新旧两种PPP的分水岭。”

所谓“物有所值”评价，包括定性评价和定量评价两个方面，前者主要关注PPP模式与政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险、提高效率等，后者主要是通过将项目整个周期内的政府支出的现值与传统模式下公共部门的支出进行比较，以确定一个“物有所值”量。

但同样长期从事PPP咨询工作的大岳咨询总经理金永祥却认为，物有所值 (VFM) 的定量分析不仅涉及投资和运营成本，还涉及各种风险、政府对传统体制的各种支持、各级政府对PPP的监管成本等因素的货币化、数量化和现值化，计算结果的可靠性非常差，尤其是对于我国这种处于改革变化的经济体而言，结果的可靠性更加值得商榷，因此VFM在我国PPP的决策过程中很难适用。“我们在协助国家发展改革委起草《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》时，直接向领导建议不用定量VFM进行决策，但可以进行定性的VFM分析。国家发展改革委最后发布的文本在谈到“物有所值”时，没有对应国际上VFM的含义，没有提到定量的VFM，而是接近于传统意义上的可行性评估。”金永祥告诉《中国经济导报》记者。

李开孟也认为，不能单纯地把国外的概念照搬照抄。国家发展改革委提出的是“政府和社会资本合作”，是在借鉴国际基础设施和公共服务领域建设PPP模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的概念。西方国家的“公共部门和私人部门合作”(PPP) 采用的是西方经济国家的话语体系。公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰。但鉴于我国实行公有制为主体的国家经济基本制度，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是“政府”和“企业”。“定性的‘物有所值’评价，以前任何PPP项目都做只是没有专门称为‘物有所值’，定量的‘物有所值’评价，标准只是政府支出的减少未免过于狭隘。公共资金是否降低也应考虑在内，它不仅表现在财政资金，还包括舒适度提高的效益、减少污染的效益、节省土地的效益，等等。”李开孟说。