财政体制改革的发展趋势

在世界性金融危机引发一系列变化的背景下，国内各项改革也已向纵深发展，解决制约经济社会中长期发展的一些重大问题，如转变经济发展方式，提高发展质量，统筹城乡发展，改进收入分配，缩小区域差距等，将成为“十二五”时期以及今后不可回避的重点。公共财政体制建设也必将列入改革的重要议事日程，与各方面的综合配套改革相呼应，采用渐进式的方式向前推进。同时要充分借鉴国际有益的经验，更加关注民生，从体制机制上和财力分配上促进社会和谐，保障国民更多地分享改革发展成果。

一、市场经济国家财政体制改革的新动向

纵观世界，凡是发达国家都是市场经济体制国家。近些年来，以美国、澳大利亚、新西兰、新加坡等国家为代表的市场经济体制国家在已经建立的公共财政制度基础之上，不断完善现行的财政体制，使其更加优化。各国改革和完善公共财政体制的做法和模式不尽相同，重点各异，但财政体制改革的大方向都是一致的，主要包括三个方面：第一，增强财政资金的使用绩效，从公共财政向绩效财政延伸；第二，公共财政所追求的本身就是公平与民主，财政体制改革使公共财政向民主财政发展；第三，财政体制改革的进一步公共化取向。这些改革有效地解决了各国现行财政体制中存在的问题，使公共财政体制逐步得到完善。

1.从公共财政向绩效财政延伸

经济全球化和经济危机对各国现行的财政体制提出了挑战。各国财政体制运行出现了许多问题，其中最明显的是财政资金运用效率低，财政资金使用的透明度不高，财政资金使用的合法性备受争议。合理确定财政收入的适宜规模及结构，理顺中央政府与地方政府的财政关系，发挥财税政策对于宏观经济及社会健康发展的调节作用等成为各国财政体制改革的重要议题。当今世界范围内，财政资金使用低效率是共同存在的问题。它需要提高财政运营效率，进而提高财政资金使用绩效。

财政的公共性决定了其改革取向，使得社会公众要求对财政资金透明度、合法性、效率性的提升。比如西方国家在财政资金管理中出现了对成本投入放松控制的独特作法，因为中央财政并不是可以通晓一切的，因为它不能获得较低层次的决策信息，而且获得信息的成本很高。许多国家，如澳大利亚、新西兰、瑞典和英国等通过给予代理机构决策自主权以解决这类相应问题。这种作法一般是不好理解的，但这意味着加强对预算资金进行绩效考评，在财政部与支出的部委之间，传统的供销合约观念正在被扩展成预算协议，英国和新西兰在部委和代理机构之间就广泛采用了契约形式。

很多国家在编制中期预算方面进行大量探索，其目的为了提高预算的有效性。这被认为是超越了即期视点的预算改革措施，常称为“跨年度预算”、“跨年度支出规划”、“远期预算”或“中期支出框架”。比如法国除了将现金拨款列入预算之外，还将主要用于投资支出的远期承付款项预算拨款列入预算，而这种远期承付款项授权就是一种跨年度授权。英国把绝大多数预算账户改成了彻底的三年期预算账户。澳大利亚将这项措施称之为“远期预计”，在20世纪70年代初开始实行的一段时期内并未取得明显效果，美国和加拿大在最初的探索也并不成功。近些年来，澳大利亚及斯堪的纳维亚半岛国家在跨年度预算和年度预算间建立起恰当的联系，使跨年度预算成为支出控制和资源配置的有效工具，通过提高可预测性，以及明确在硬预算约束下编制各种计划的管理职责，以提高财政资金使用效率。

2.从公共财政向民主财政发展

美国著名经济学家布坎南认为：“财政制度是经济制度，也是政治制度”，“财政，作为一个学术分支，作为一门科学，处于狭义经济学和政治科学之间的分界线上，可称为政治经济学。”财政是政府的活动。公共财政预算正好反映政府的活动，即在未来需要做哪些事情，这些事情需要消耗多少资源，从哪里筹集这些资源，如何筹集这些资源。这就是政府的经济活动，这些活动是建立在政府职能的准确定位基础之上的。强化财政预算的法治化管理，有利于防止挤占财政资金，发挥财政资金规模大、能做大事的优势，集中财力提供公共产品。

对政府行为的约束，即意味着对公众权益的维护。比如美国花费二十多年时间以图削减预算赤字，自1985年和1987年的格莱姆——鲁德曼赫林法案（the GRHAct）、1990年和1993年的预算调整法案（the Omnibus Budget Reconeiliation）以及1997年的预算平衡法案（the Balanced Budget Act），建立了主要的预算框架，在控制随意使用支出方面取得了成功。从美国、新西兰等国财政体制改革的实践看，程序改革被置于突出的位置，这也顺应了程序正义与实体正义相统一的法治理念，是现代法治社会的基本特征之一。

财政分权问题也纳入了财政民主这一框架。如果中央财政与地方财政事权不清晰、财权不清晰，公共财政所追求的公平与民主也就无从谈起。财政体制改革既要处理好当前各方面的利益关系，也要兼顾历史遗留问题的解决。从财政体制改革的决策角度看，世界财政体制改革，体现了公共财政向民主财政发展的趋势。

3.财政体制的公共化取向

19世纪80年代，德国著名经济学家瓦格纳，在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上得出了著名的“瓦格纳法则”。其具体内容：当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长。

财政的核心是利益再分配，财政体制改革即是对原有利益分配格局的调整。在财政关系问题上，人们普遍持有“公财理念”，即财政资金属于“公共财产”，其所有权为社会公众所有，由政府代行管理之权。这在理论上能够解释得通，但在操作层面上问题层出不穷，特别是制度经济学的勃兴，使得对这一问题的追问，成为财政体制改革的巨大推动力。现实层面的典型问题就是“委托——代理问题”，这是指资产所有者与委托人之间，由于经济行为的目标函数不同而引起的行为方式的“异化”倾向。具体到财政领域，人们怀疑政府的行为目标是追求预算规模最大化。按照“瓦格纳法则”，政府的财政支出规模随着国民收入的增长也在持续不断地扩张。但是这些支出都用在了什么方向，扩大的财政支出规模是不是同比例地扩大了社会公众的福利水平，这就成为公众关注的问题。围绕财政关系而形成的产权不清晰，这就使财政体制改革进一步的公共化取向。

西方国家原有的公共财政框架，经过财政体制改革过程，其公共性特点更为浓厚了。人们对财政资金使用效率的怀疑，实际上来源于财政关系中的权利与义务的不对等。社会经济组织的义务是清清楚楚的，一个人、一个组织在一定时期内缴纳多少税收，负担多少非税义务，人们基本上都有所估计。但是人们对于缴纳税收后可以享受的权利却无法准确衡量。

在现代法治社会，政府具有受托责任，也拥有管理财政资金的权利。从委托——代理关系和权责关系角度看，政府的行为必须接受有效的监督。从财政体制角度看，分税制的效率源于其财政和事权在中央和地方的明确分割，公共财政体制的效率则在于财权和事权在财政和市场间的明确分割，将此两种分割用制度规范和固定下来，其产生的收益预期和效率潜能就释放出来。政府作为公共利益的维护者，在财政体制改革过程中，涉及财政风险和社会公众利益两个范畴。为防止公共风险的发生，需要承担起微观经济主体的最终担保者，这就需要国家发挥主导作用。

二、我国财政体制改革的新思路

我国财政体制改革的终极目标是建立与市场经济相匹配的公共财政制度。从我国市场经济发展进程来分析，是由计划经济体制向市场经济转轨，而且经历了一个复杂的过程。因而，建立公共财政制度与成熟市场经济国家的路径显然是不同的。西方的公共财政是在市场形成与发展过程中，在政府财政活动中水到渠成，顺理成章。转轨国家的公共财政则要在经济体制由计划向市场转轨过程中，在政府职能转换中，在传统计划型国家财政的基础上，通过政府的主动安排和作用来形成。不论转轨路径如何选择，财政公共化的内涵事实上都包括两个步骤：一是以财政传统职能的退出推进市场化的形成，二是以逐渐生成的市场机制界定和规范政府财政活动的范围。因此财政公共化与经济市场化的契合情况直接决定着转轨的绩效。

1.财政体制改革是国家治理转型的基础

国家是财政的主体，而财政又是国家获得和巩固其合法性的基础。因此，国家治理的转型，首先是财政的转型。在国家建设过程中，财政体制改革可以引导和促进国家治理的转型。要顺利实现国家治理的转型，尤其是治理重心的转移，关键是通过深化财政体制改革实现财政转型。财政转型的成功与否，决定了国家治理转型的成功与否。但财政转型能否成功，取决于能否准确把握国家治理转型的方向、结构和方式。

（1）正确处理公共财政与国家资本财政的关系

突出财政的“公共性”，让财政成为真正的公共财政，是我国财政改革的大方向。财政的“公共性”与生俱来，是财政的一般属性。但我国的财政除了一般属性外，还有其特殊性，那就是“盈利性”。这是由我国是以公有制为主体、多种经济成分并存的经济性质决定的。在资本主义市场经济的国家里，国家财政是单一的“公共财政”。但在我国，国家具有社会经济管理者和国有资产所有者的双重身份，因而除了“公共财政”外，始终还存在带有“盈利性”的“国家资本财政”，并在国家财政收入中占有比较高的比例。在计划经济体制下，财政的“公共性”通过“单位制”融入到“国家资本财政”中，被消融为单一所有制下的“单元财政”。国家实行改革开放以来，公共产品和服务的供给从“单位制”中剥离出来后，公共产品和服务社会需求超常增长，给政府形成了极大的财政压力。中央政府及地方各级政府一方面要通过国有资产的投资和经营管理的改革，扩大财政收入；另一方面要扩大公共性支出，满足民生性的公共产品和服务需求。财政转型，就是从资本财政的“单元财政”转到资本财政和公共财政并存的“双元财政”，并逐步突出公共财政的比重，体现其公共性。国家治理的转型，就是在提高治理资本财政的能力的同时，突出和强化治理公共财政的能力。值得注意的是，突出财政的“公共性”，不是要弱化资本财政的能力。对于我国来说，做大财政收入的“蛋糕”仍然是最重要的前提。

（2）科学、合理配置政府间的财权和事权

国家治理能力有赖于整个国家机器以及各级政府的治理能力。因此，各级政府间的财权和事权的科学、合理配置，是财政体制改革和转型的一个关键问题。要提高各级政府的治理能力，必须跳出集权与分权的传统改革思路，重新从激励各级政府提高财政能力的角度来配置财力和事权。基层政府的财力是制约我国财政转型以至国家治理转型的关键因素，因为和谐社会的构建以及基本公共服务的均等化，取决于基层政府运用财力来解决民生性问题的能力。财政上实行省管县体制，不仅对省级政府的宏观调控能力提出更高要求，而且直接考验着县级政府的财政能力。如果财政能力不强，财政权越大、事权越多，治理效果就越差。

（3）强化财政在和谐社会建设中的再分配功能

一般而言，财政具有四个功能，即：配置资源、分配收入、调控经济、监督管理。从计划经济走向市场经济，我国财政的四个功能都面临转型的挑战，因为在全民所有制框架下，政府既是行政管理机关，又是最大的经济组织，财政功能基本在政府内部发挥。随着市场经济体制的建立和不断完善，产权的多元化和经济主体的多样化，大大增加了财政功能发挥的复杂性和挑战性。在市场经济体制下，如何有效发挥财政的作用，是一个值得深入探讨的问题。国家治理的重心转向了和谐社会的构建，国家治理的指导思想是科学发展观，治理的原则是“以人为本”，具体的治理方式是“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，推进完善社会主义市场经济体制，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障，促进经济社会和人的全面发展。这必然要求强化财政的再分配功能，探索一套适应市场经济需要的新分配方式，以解决社会分配不公问题，实现和谐社会的公平正义，发展和巩固国家治理的合法性。

2.建立公共财政制度是改革的终极目标

建立公共财政制度是财政体制改革的终极目标。党的十一届三中全以来，国家实行改革开放，我国已经初步建立起市场经济体制。财政体制也应按照市场经济体制的内在逻辑重新构建。综观世界市场经济国家的财政体制，尽管其形式多样，但基本模式是相似的。就是以满足社会公共需要为目的而进行政府收支活动的模式，这就是“公共财政”。中国在选择市场经济体制的同时，也就注定了要走公共财政的道路。搞市场经济，就要搞公共财政。公共财政建设要深化改革、强化管理，服务于经济社会转型，提高人民收入，完善分配格局，改善民生，推动节能环保，提高国家发展质量和促进社会和谐。

（1）完善以“分税制”为基础的分级财政体制

1994年以来的分税制财政体制改革适应了我国改革开放的需要，在规范政府间财政分配关系，营造企业公平竞争平台，提高中央政府的宏观调控能力和改进地方政府行为模式等方面发挥了积极作用。但现行分税制在运行中的局限与弊端也日益明显，必须加快深化改革。积极稳妥地以减少财政层级的扁平化改革为前提，在省以下，实行“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的制度安排。

（2）推行预算管理的科学化、法治化、民主化、精细化

公共财政必然要求财政分配实现科学化、法治化、民主化和精细化，使政府资金具有完整性和透明度，财政资金分配要为公众提供一个可见的全景图，进而才能动态地提高其配置水平，追求公共利益最大化。必须依托于法治化框架来逐步建立现代意义的预算制度和相关管理制度。现代意义的公开、完整、透明的财政预算，从其编制、审议、批准到执行，需要有一整套体现合理有效的权力制衡、民意表达、规范严密的决策及监督机制的制度安排。通过公共财政建设，实现公共资金使用的决策和管理运行的民主化和法治化，以理财的民主化推动整个社会的民主化和法治化，正是发展规范的公共选择机制，推进政治文明建设的一个基本路径。

（3）推进基本公共服务的均等化

党的十七大明确提出：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”基本公共服务均等化的内容，涉及义务教育、公共卫生和基本医疗、基本养老、基本住房等社会保障，以及就业再就业服务、公共基础设施建设和改善公用事业条件等，是建立市场经济的社会安全网；是保障全体国民基本生存权和发展权所必须提供的公共服务。基本公共服务均等化，首先要求基本民生托底事项上要有一个统一的制度安排，进而要追求基本公共服务在不同区域对全体国民在使用价值形态上趋于大体一致。基本公共服务均等化是个历史过程。对此，我们应作出积极努力并取得实质性进展。

3.“十二五”时期必须把握改革的重点

“十二五”时期，我国财政体制改革要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政关系，实现各级政府事权与财力相统一，加大各级财政对基本公共服务的投入力度，重点对农村和中西部，尤其是贫困地区、民族地区和革命老区进行倾斜，使城乡居民都能够享受到均等的基本公共服务。

（1）由“财权与事权相匹配”到“财力与事权相匹配”

2007年，在党的十七大报告中，就正确处理好政府间财政关系问题提出了进一步改革的方向和原则：从强调“财权与事权相匹配”转到“财力与事权相匹配”上来。财力与事权匹配的过程就是从中央到地方支出责任细化，明晰各级政府的支出责任。

各级政府支出责任不明确，现实中就是“上级请客下级埋单”。在执行中央政策，部门提出工作任务时，需要地方政府支出的资金可能远超其财力。另一方面，各个部门发文件的时候都从各自的角度来考虑，比如医疗卫生、教育、社会保障等各自不同的条条，文件没有统一到一个部门算算账，中央的财力是否能跟进，地方财力能否负担得起，缺乏协调。结果造成一些政策一到贯彻落实的时候，就发现“既要马儿跑得好，又要马儿不吃草”，文件设想很好，但到了市县没有钱去执行。“财力与事权相匹配”就试图解决这个问题。中央部门提出文件，同时从纵向测算各级政府需要的支出，从横向统筹考虑安排中央各个部门的需要，明确出台这些文件，需要多少财力，中央需要转移支付多少，这就保证了地方政府事权的资金来源。财力与事权相匹配，实际上就是将财力在政府间的分配与事权执行成本的分摊结合起来，哪一级政府执行责任大，执行成本高，就给哪一级的财力多。在明确事权执行责任和执行成本的基础上，明晰相应的支出责任。

中央与地方及其各级政府之间的事权如何界定，是政府间财政关系的一个基础性问题，也是行政体制改革绕不开的一个基本问题。若是在每一级政府都实现了财力与事权相匹配，我国财政体制的改革也就到位了。

（2）转移支付的法制化

“十二五”期间，中国经济高速发展，财力与事权相匹配的财税体制是维护各级政府实施公共服务、配合主体功能区建设的重要内容。而这其中，加快发展健全规范的财政转移支付制度是重要议题之一。

现行转移支付情况分析。近年来，中央的财政收入已占到全国财政收入的一半以上，但中央本级的财政支出不到20%。2010年中央的财政转移支付已经达到了3万多亿元，长期以来，我国转移支付中存在着专项转移支付占整个转移支付比重过大，甚至超过50%的现象，大规模的钱通过立项、审批的模式进行转移支付，管理上存在很多问题。由于专项转移支付越来越多，严格规定“打酱油的钱不能用来买醋”，但是钱真正到了地方，地方政府挪作他用的情况并不鲜见。财政转移支付的功能定位迫切需要法律的规定。在西方市场经济国家，不管是宪法还是其他的法律中，对在什么条件下进行财政转移支付，在什么条件下进行一般性转移支付，什么条件下进行专项转移支付是有很明确的规范的。财政转移支付的分配、管理和使用，应该逐步走向公开和透明。

完善转移支付制度的建议。“十二五”期间乃至今后一段时期，完善转移支付制度要做好以下几个方面。第一，逐步建立公共服务标准体系与均等化标准。第二，适当简化、整合归并转移支付体系。对中央财政转移支付特别是专项转移支付进行整合，改变各部门各自为政、设立项目众多的状况；改变层层报批的管理方法，中央部门不再直接管那些管不了也管不好的远在基层的项目。在明晰中央地方事权的基础上，合理选择转移支付方式。第三，提高一般性转移支付规模和比例，同时研究将部分财力性转移支付和专项转移支付归并到一般性转移支付中，以增强基层政府统筹安排财力、提供公共服务的能力。第四，规范专项转移支付。严格控制新增专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目；规范专项转移支付分配、监督、管理与绩效考评；规范专项转移支付配套办法，充分考虑地方承受能力，属于中央的事权，不再要求地方配套；需要地方配套的，逐步实行按项目配套或按类别配套等办法。

（3）完善省以下财政体制改革

党的十七大提出了“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”的目标，进一步深化省以下财政体制改革是重要的路径。如何完善省以下的财政体制改革，成为考验中国财政体制改革的关节点。对于省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧的状况，目前主管部门和学者的共识是，现行财政与政府“五层级”（中央、省、市、县、乡）的大框架有直接关系，改革方向即通过省以下财政层级的减少即扁平化，促进政府层级的扁平化，形成中央、省、市县的三级财政架构。首先，应适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。其次，创新省以下财政管理方式，重点做实县级财政；着力推行“省直管县”和“乡财县管”改革，减少财政级次，提高资金使用效率，进一步提高基层政府提供公共服务能力。

4.厉行节约，压缩“三公”经费支出

厉行节约，减少政府行政开支是中国百姓的希望所在。据中国新闻网来自《瞭望》周刊的资料：目前我国行政事业单位仅公务用车消费支出每年就达1500亿～2000亿元（不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车）。每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。据国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，2005年以来，我国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元，2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元。

2011年5月31日，中央国家机关召开厉行节约工作会议。温家宝总理强调：“建设一个廉洁、节俭的政府是我们的目标。中央国家机关要带头厉行节约，特别要从严控制和压缩因公出国出境、公务用车购置及运行、公务接待三项经费支出。这项工作要注重制度改革和建设，加强监督检查，务求实效，不搞形式主义，不走过场。”

其措施包括：一是把压缩“三公”经费支出作为中央国家机关厉行节约工作的重点，采取严格控制措施，确保达到预期目标，并按要求公开“三公”经费预算及支出情况。二是深入推进机关节能降耗，努力实现2011年用电、用水、用油比2010年下降2%的目标。三是深入开展公务用车问题专项治理，严格控制和规范庆典、研讨会和论坛等活动，不得以各种名义向地方政府、企业、个人摊派会议活动经费。四是严格控制楼堂馆所建设，坚决防止和杜绝违规建设办公楼和以维修为名超标准豪华装修。五是着力把好国有资产采购关，强化日常管理，提高使用效益。六是进一步加强机构编制管理，严格控制人员经费。