强化财政宏观调控职能

青海省财政厅　徐珑　张善明　张素平

随着中国经济的发展，中国居民收入的绝对值在增长，但相对于政府和企业收入占国民收入的比重不断上升，居民收入的比重却在不断下降，中国社会收入分配差距逐步扩大已成为不争的事实。长期以来的“加快增长”目标形成了中国特有的“过度工业化、过度重工业化、过度出口依赖、过度投资驱动、过度粗放增长”的模式，已经严重威胁到中国的可持续发展。这些问题映射到社会、政治和生态领域，就出现了收入分配不公、城市二元社会（市民和农民工）、环境污染、生态破坏等一系列问题，成为中国跨越“中等收入陷阱”必须要应对的挑战。收入分配问题涉及到人民群众最关心、最现实的切身利益，合理的收入分配制度不仅是全体人民的共同愿望，也是构建和谐社会和公共财政的最终目标。

一、我国收入分配现状及面临的挑战

收入分配，可分为按要素分配为主的初次分配，以财政转移支付和社会保障为主的第二次分配，以及以慈善公益事业为主的第三次分配。由于第三次分配本身调节功能有限，对于目前来讲重点在于前两者。收入分配公平应有两层涵义：一是市场意义上的公平，简称“市场公平”；二是社会意义上的公平，简称“社会公平”。收入分配的“市场公平”立足于“机会公平”，是指按个人提供的生产要素的质量和数量来分配收入；而收入分配的“社会公平”则立足于“结果公平”，为保持社会稳定、实现共同富裕而调整收入的相对份额，也就是居民享有的社会公共服务的份额，使收入分配的差距维持在合理的范围内，符合社会经济发展状况。

1.我国收入差距逐步拉大

由于我国在一次分配中，没有明确合理地界定国家、企业、居民三者的分配比例关系，劳动报酬偏低且没有正常增长机制；在二次分配中，没有以制度形式明确各级财政用于社会保障以及转移支付的支出比例，难以保障二次分配的公平性和合理性，致使我国在短短的二十多年里，从一个收入分配最为平均的国家，一跃成为贫富差距位居世界前列的国家之一。从2000年到2009年，我国城镇居民人均可支配收入年均增长9.8%，而同期国家财政收入年均增长19.4%，规模以上工业企业实现利润年均增长28.2%，财政收入和企业利润的增长速度明显高于城乡居民收入增速。国际通用的反映贫富差距的基尼系数显示，2010年中国已达0.48，大大超过了0.4的警戒线。目前我国城镇最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约31倍，城乡合计最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约55倍。中国权威部门的一份报告显示，0.4%的人掌握了70%的财富，财富集中度高于美国，大部分社会财富集中在少数人手中，大多数劳动者收入长期得不到正常增长，导致内地消费不足的同时产生了畸形消费。一方面截至2010年底全国城乡低保对象有7539.5万人，最低生活保障月人均支出城市为179元，农村为70元；另一方面中国已经成为国际奢侈品品牌最看好的市场，一些天价奢侈品在中国畸形热销。

义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是基本公共服务中的“基本”，如果说收入分配差距只是表面现象的话，公共产品供给的多寡则是困扰中国的更深层次难题。我国收入分配的差距，再加上医疗、养老等公共产品，城乡差距、城市中不同群体的收入差距将还会扩大。2009年我国城乡居民收入比例达到3.3∶1，而考虑到城市居民所享受的医疗、教育等方面的福利和补贴等，我国城乡收入的实际比例将超过4∶1，为全世界较高水平。公共服务的不均等，造成了很多社会问题。由于义务教育资源不均衡，区域、城乡、同一个地方的不同学校之间教育水平差异较大，造成广受诟病的择校现象，损害了起点公平；由于住房保障体系不够完善，在大中城市形成了大批“房奴”，年轻人面临着巨大的生活压力，发展空间被严重挤压，引起了人民群众的强烈不满；由于基本医疗保障制度、基本医疗服务体系尚不完善，百姓看病难、看病贵问题一直得不到有效缓解；由于公共文化服务体系不完善，百姓尤其是贫困地区百姓的基本文化权益无法保障。据文化部门调查，在我国中西部地区，不少乡镇文化站普遍存在一个人、一间房、一枚章，无阵地、无设施现象。

我国贫富差距和收入分配差距不仅伤害底层的人民，也开始伤害中产阶级，面对收入差距的迅速扩大，低收入者因付出同样劳动甚至更多劳动而收入不增加或者增加较少，心理受到很大打击，对差距扩大的承受能力将变得越来越脆弱，这不仅严重制约着中国的内需，成为中国经济发展的瓶颈，还会带来许多社会的不安定问题。因此，从某种意义上说，居民收入之间的差距已经成为影响我国当前社会和谐与稳定的重大问题，已成为我国实现经济转型的阻碍因素。

2.分配公平促进经济转型

从西方发达国家发展历程来看，当一国经济发展到工业化中后期后，各国均会采取扩大消费、增加福利、加强公共服务的政策措施，推动经济转型。美国在上世纪大萧条时期，通过罗斯福新政，提高社会救济、调整劳资关系、扩大内需，成功摆脱困境。这期间，美国政府支持和参与修建了近70%的新校舍，65%的地方政府办公楼、市政厅和污水处理设施，35%的医院和公共卫生设施，10%的道路、桥梁、地铁等公共工程建设。20世纪60年代的日本，在经济高速增长二三十年后，经济社会出现了诸多矛盾，如产能过剩、内需不足、失业压力大、经济增长过度依赖投资、各阶层收入差距较大、通货膨胀和本币升值压力等，为“引导产业结构走向高级化”日本政府制定了“国民收入倍增计划”，并辅以改革收入分配体制、扶持中小企业、鼓励技术创新等系列配套措施。在实施计划的十年间，日本国民生产总值和国民收入的实际年均增长率达到11.6%和11.5%，居民收入的大幅提升不仅有力促进了产业结构升级，而且引发了“消费者革命”，有效扩大了内需，成功实现了经济转型。

而一些拉美国家，在20世纪90年代进入中等收入国家行列，人均GDP相继达到或接近5000美元，但此后经济停滞不前，甚至大幅倒退，社会矛盾增多，被称为“拉美陷阱”。“拉美陷阱”之所以出现，就在于一些拉美国家在人均GDP达到3000美元到6000美元后采取了一些不当做法，其中包括政府公共服务意识淡薄，对社会保障无所作为，一些国家推行养老金保障私有化制度，社保覆盖面小；过度追求经济增长，忽视贫富差距以及城乡之间、区域之间、阶层之间发展的协调性；过分重视大城市的发展，忽视中小城市的协调推进，城郊出现大量失地农民，涌入城市的农民无法充分就业，在城市形成大量贫民窟，社会动荡加剧。

目前我国社会正处在转型期，面对利益分配出现的种种问题，特别是收入差距过大、分配不公的问题，给社会带来了更多的不公正、不公平，收入分配失衡导致的社会情绪积累，容易让人民群众对我们的基本经济制度产生不信任感，甚至出现“公有制不能实现共同富裕”、“劳动不再光荣”等认识偏差，导致民怨越积越多，非常不利于社会的和谐稳定和经济的持续发展。因此必须调整国民收入分配格局，增加国家财政对城乡低收入群体的各种补贴，调节过高收入者的收入，做大中等收入阶层的队伍，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步，提高城乡低收入群体消费能力，为扩大消费奠定坚实的基础，确保国民消费和生产协调增长，大力提升社会消费能力，从而引领中国经济增长方式的转变。

二、青海省居民收入增长慢，享有公共服务水平低

在“十一五”青海省经济社会高速发展的背景下，全省上下紧紧围绕“保增长、保民生、保稳定”的工作方针，积极应对，主动作为，努力克服国际金融危机以及各种自然灾害带来的困难，正确处理改革发展和稳定的关系，探索具有青海特点的科学发展之路，城乡居民收入快速提高，公共服务水平大幅提升，各项社会事业和人民生活不断得到改善，各项经济社会事业取得了显著成效。但是应当清醒地看到：由于全省经济发展迟缓、财政规模小、消费拉动经济发展的能力弱，以及教育、卫生、文化、科技等社会事业落后等因素的制约，青海省城乡居民收入增长远低于经济发展速度，收入水平和全国的差距呈现越来越大的趋势，财政只能提供“低标准，广覆盖”的社会公共服务，导致全省居民的基本生活水平较低，这必将影响全省经济社会的可持续发展，应引起有关部门和领导的高度重视。

1.城乡居民收入增长缓慢

（1）城镇就业人员工资增长速度远低于财政收入的增长。从2006年到2009年的四年间，青海省GDP和财政收入高速增长，分别增长50.4%和109.5%，但工资总额仅增长78.6%，同期全国的GDP、财政收入和工资总额分别增长45.6%、86.1%和73%。相比之下，青海省GDP、财政收入和工资总额分别比全国平均数多增长4.8、23.43和5.56个百分点；全国的工资总额增长比财政收入低13.1个百分点，而青海省却低了30.97个百分点。在全省财政收入高速增长的背景下，财富不断向政府集中，劳动报酬的增长缓慢，城镇居民的收入增长速度落后于经济发展的速度。

（2）城乡居民收入远低于全国平均水平，并呈下降趋势。“十一五”期间，青海省城镇居民的可支配收入合计增长了53.9%，比全国少增长了8.6个百分点，年均增长比全国平均水平低2个百分点，若剔除价格因素，则5年少增长了18个百分点，致使全省城镇居民的可支配收入占全国平均水平的比重从2006年的76.5%下降到2010年的72.5%。同期青海省农村居民人均纯收入合计增长了63.8%，比全国少增长了1.21个百分点，若剔除价格因素，则少增长了13.6个百分点，致使青海省农村居民人均纯收入占全国平均水平的比重也呈现连年下降的趋势。2009年青海省的城镇居民可支配收入 12691.9元，列全国31省区的第28位，比全国低4482.8元，仅是全国的73.9%；农村居民人均纯收入3346.2元，列29位，比全国的平均数低1807元，仅是全国平均数的64.9%。2010年全国城乡居民收入比为3.23∶1，而青海省为3.59∶1，表明青海省城乡居民的收入差距更大，广大农牧民享受的经济发展成果更少。

（3）高居不下的CPI吞噬了城乡居民收入。由于青海省大宗农产品和生活必需品大多依赖从外省购进，加上近年交通运输成本的上升，使全省的居民消费价格指数高居不下，2009年和2010年都居全国第一位。“十一五”期间青海省城镇和农村的CPI分别合计为25.3和28.2，比同期全国高出11.4和11.5个百分点。换句话讲，由于青海省居民消费价格指数四年间比全国高出了11个百分点，导致全省城乡居民收入的间接下降，特别是城镇居民收入占全国的比重下降了4个百分点。连年高居不下的居民消费价格指数，使人们的通胀预期担忧增大，特别是通胀具有的分配效应，使低收入群体的“痛苦指数”上升，加上近期量化宽松货币政策必然导致国际大宗商品价格上涨，给青海省的经济运行产生严重影响，也给政府的宏观调控带来严峻挑战。

2.基本公共服务均等化水平低

（1）公共服务水平低。虽然“十一五”期间青海省财政千方百计增加民生投入，不断彰显“小财政，大民生”的理念，全省民生支出从2006年的140亿元增加到2010年的550亿元，占财政的比重从65.2%到74%，人均支出从2556元增加到9683元。2010年青海省城市和农村低保分别达到年人均2510元和1204元，是城镇居民可支配收入的18.12%和农村居民纯收入的31.17%，若和全国平均水平、西北省区相比，青海省的标准位于较高水平。但由于全省经济社会基础十分薄弱，发展严重滞后，人均占有的公共资源较少，享有的公共服务水平较低，直接造成了青海省城乡居民对公共财富和公共产品关系上的机会不平等，特别是占国土面积广大的青南地区和西藏同属藏区，自然地理、经济发展、社会形态、文化宗教都是一样的，但青海干部职工收入和西藏相比有较大差距，导致广大干部职工的心理不平衡，不利于藏区的长期稳定和谐发展。

随着经济发展，人们对教育、医疗、社会保障等需求迅速增加，但青海省财力规模小，且人员工资和公务经费等刚性支出占比大，直接导致社会性支出在总财政支出的比重较低，政府提供的公共服务就非常有限，再加上对教育、医疗、养老、住宅等过多地进行了市场化运作，致使青海省的公共服务供给不足，公共资源配置不均衡，公共服务再分配作用弱，整个社会事业的发展严重滞后于经济的增长速度，经济与社会发展不协调，公共服务在城乡之间和地区之间严重失衡。根据第五次人口普查数据，每万人拥有从小学到大专以上的各种受教育程度人口，2000年青海省为6608人，比全国平均水平的8420人少了1812人，仅是全国平均水平的78%。青海省和西北省区比较，2009年每十万人口各级学校平均在校生数青海省位列第5，尤其是初中和高等学校和其他省区的差距较大，高等学校的在校生数仅是全国平均数2128人的51%，显示出青海省居民的受教育程度低下。医院服务情况、社区服务设施、公共图书馆、艺术表演以及发明、实用新型、外观设计三种专利申请受理和授权数等公共社会服务、文化和科技都在西北省区的最末位。

（2）公共服务均等化程度低。在公共服务总量供给不足的情况下，还没有形成均等化的财政支出能力和科学的财政投资结构，致使公共服务的城乡失衡和地区失衡。广大农村公共服务薄弱，在诸如义务教育、公共文化、社会保障等公共服务方面，城乡之间存在较大差距。省内不同地区公共服务的投入也有较大差距，财力比较强的海西州对公共服务的投入比例较高，而财力较弱的玉树、果洛和黄南还基本维持在“吃饭财政”的状况，除了省级财政的直接社会性支出外，几乎没有财力投入到公共服务上，公共服务的非均等化严重制约着和谐社会的构建。不同地区、城乡、行业、群体间享有的公共服务差距，加大了人们的收入差距，正日益成为社会各界关注的焦点和社会矛盾的一个重要方面，直接关系到社会的长治久安。

（3）人民生活水平低。“十一五”青海省的经济社会获得了高速发展，人民生活水平普遍提高，但人民生活基本情况的诸多指标还低于全国平均水平。2009年全省每万人拥有公交车辆、每万人卫生技术人员数两个指标超过全国，广播电视综合人口覆盖率、每万人病床数和全国持平，其他诸多指标均低于全国平均水平，尤其青海省农村劳动力和城镇就业者负担、城镇恩格尔系数超过全国，城乡居民收入和消费、住房和人均共有绿地等指标都远低于全国平均水平，每万人在校大学生数仅是全国平均水平的一半。

3.城乡居民收入“被增长”

尽管近年青海省城乡居民的收入增长缓慢，但由于历史上全省的工资水平较高，形成了人们的普遍观念，因此对青海省城乡居民收入和其他省区差距的逐年拉大没有引起足够重视，尤其是青海省还存在着许多非常特殊的因素，拉高了城乡居民的收入水平，若扣除这些特殊因素造成的城乡居民收入的“被增长”，则和全国平均水平的差距更大，非常值得认真研究。

（1）财政供养人员多。青海2009年总人口为557.3万人，其中城镇人口233.5万，乡村人口323.8万，全部单位就业人数64.5万，其中财政供养人员23.25万人，离退休人员8.56万人，合计31.81万人，分别占全部就业人数的49.3%和全部人口的5.7%。“十一五”期间，针对青海省行政事业单位人员工资偏低的现状，在实施国家公务员津贴补贴规范时，全省一盘棋统一考虑了事业单位和基层单位，尤其是为了维护社会稳定，加大了对艰苦边远地区津贴补贴的增长力度，使全省干部职工年人均工资性收入从2006年的2.9万元增长到2010年的4.5万元。多次提高了离退休人员的养老金标准，使离退休人员的月养老金达到1679元。由于财政供养人员在城乡居民中的占比高，近年来行政事业单位人员和离退休人员的工资增长，必然拉高了城乡居民特别是城镇居民的收入。

（2）中央驻青企业职工工资水平高。青海省城镇职工平均工资和全国相比，从2006年到2009年的四年间，国有单位、城镇集体单位和全国的年均增长基本持平，其他单位的年均增长比全国平均水平低了7.76个百分点，地方国有及国有控股企业的人均工资年均增长7.38%，比整个国有单位的年均增长低了8.5个百分点。拿青海省城镇就业人员2009年的平均工资和西北省区对比，城镇集体单位和其他单位分别位于西北省区的第4和第5位，分别仅是全国平均水平的86.41%和63.22%，而国有单位在西北位居第一位，超过全国平均水平的近10%。究其原因，主要是石油、电力、邮电、银行、保险等垄断行业的中央驻青企业的职工工资较高，从而拉高了青海省国有单位就业人员的平均工资。

（3）青南地区艰边补贴拉高了工资水平。为了维护青南广大地区的社会稳定，充分考虑了基层财政更加困难的实际，青海省在规范津贴补贴时采取全省一张表的做法，在津贴补贴等工资项目中加大体现了青南地区的艰苦因素，一方面使广大在艰苦边远地区工作的干部职工得到了实惠，对社会稳定发挥了不可低估的作用；另一方面由于青海省广大区域都属于艰苦地区，有较多的就业人员，这就必然拉高了青海省的平均工资水平。

（4）财政直接补助高。从统计数据看，2006～2010年用于教育、医疗卫生、社保和就业、住房保障、农牧和其他方面的，能直接增加城乡居民收入的全省财政投入就达到4054158万元，并且以年均77.6%的速度增长，2010年为2203613.27万元，人均达到3956元。换句话讲，全省城乡居民特别是广大藏区的农牧民收入基本依赖财政投入，内生增长的能力很弱。2010年因财政调整职工工资、增加社会保障各类补贴、实施临时物价补贴等拉动城镇居民的收入增高了2.98个百分点；因财政落实退耕还林生活补助等各项强农惠农政策、以及建立和完善农牧区社会保障制度等拉动农牧民人均纯收入增长11.1个百分点。从整体上讲，财政投入仍然是增加青海省城乡居民收入的重要来源，若剔除财政直接补贴因素，青海省城乡居民的收入增长更是缓慢。尤其是广大藏区的经济社会发展水平低，生产主要依赖游牧，由于自然地理环境恶劣、文化水平低下、经济发展落后、生病致贫、多子女、宗教等诸多原因的叠加，抵御自然灾害的能力较低，造成青海省许多地区年年救灾扶贫年年贫困的窘境。

（5）青海特殊消费因素。青海的气候条件和自然环境与西藏基本相似，部分地区因纬度较低甚至比西藏的气候条件还要恶劣，省内大部分地区地处高寒地区，其中海拔在3000米以下的地区只占全省总面积的15%，海拔在3000～4000米之间地区占总面积的25%，海拔在4000米以上的地区占总面积的60%，这些地区属于国际公认的人类不宜或不应居住的地区。青海春秋相连，冬季漫长，年平均气温低，取暖期与内地省份相比要长得多。除西宁和海东地区的取暖期为6个月外，省内大部分地区取暖期在200天以上，对于城乡居民，每年的取暖费就是一个不小的负担。青海人口密度每平方公里只有7.6人，6个自治州的州府到西宁的平均距离为406.7公里，州到县、县到乡的平均距离分别为110公里和80公里，导致居民出行难，交通支出高。由于常年大风霜冻，房屋建筑物风化现象特别严重，墙体裂缝和屋面漏水十分普遍，房屋寿命短，维修费用高。由于恶劣的自然地理环境，致使青海城乡居民不少人患有心血管和高原病，不少农牧民由于当地特殊气候引发关节炎、大脖子病等地方病。据了解，全国7种地方病青海就占6种，且患病率高、病程长、治疗时间久，与内地省份相比，青海城乡居民的医疗费用要高出许多。总之，青海省居民必须从收入中支付较高的取暖、交通、房屋维修、卫生医疗等费用，如果扣除这些特殊消费因素的支出，必然使青海省城乡居民的收入更低。

三、青海省城乡居民收入低下的原因

长期以来，人们对城乡居民收入往往对比的仅是货币收入，没有剔除工资收入中的艰苦边远地区的津贴，也没有考虑由于自然地理条件制约而必须支付的特殊费用，加之青海居民的收入在历史上曾经比较高，因而青海城乡居民的收入给人以较高的概念。近年来，即便是意识到青海居民的收入低，增长缓慢，致使青海居民的收入和全国平均水平、其他省区相比，呈现越来越低的趋势，随着经济的快速发展，其他省区出台了种类繁多的津贴、补贴、奖金等政策，许多省区职工工资中还有很多隐形收入，但由于青海财政主要依赖中央财政的支持，根本无法出台地方的特殊性工资政策，工资增长的内生动力不足，更没有隐形收入，面对全球化的竞争，青海省不仅难以吸引到人才，还要经受人才大量流失的窘境，对于全省的人力资源和经济社会的长远发展产生非常不利的影响。

1.财政体制和财力制约

从20世纪80年代初开始实行中央、地方“分灶吃饭”的财政体制以来，上级政府出政策，下级政府出钱，如《农业基本法》、《教育基本法》等法律规定了各项事业支出的增长比例，地方政府必须依法安排支出。中央及省级支持州（地、市）、县事业发展资金基本上都要地方配套，越是贫困地区越希望得到上级政府的支持，但前提是必须筹集配套资金，这就导致在某些支出项目的安排上，上下级政府互相推诿的矛盾长期存在，各级政府间的职责权限不够明确，地方政府事权与财权不对等。

分税制使中央政府能够集中大量财力来调控经济发展，同时也使地方政府的财源缩减，财力分配的矛盾转移到了省以下地方各级财政，尤其是省、市又进行了二次财力集中，直接导致越到基层政府，财政困境越明显，财政赤字面越宽的状况。地方财政自给率低，严重制约着地方政府提供公共产品和服务的能力，财政支持地方经济发展的功能弱化。为了摆脱困境，地方财政必然从预算外寻找收入来源，“土地财政”和“债务财政”等诸多不合理的现象就源于此。土地和债务的运作虽然在相当程度上缓解了地方财政捉襟见肘的局面，但也带来了城市规模的无序扩张，透支耗竭了不可再生的土地资源，不仅使城市再发展和财政稳定增长难以为继，更助长了畸形的房地产市场；地方政府通过举债等各种金融运作，投融资平台的负债规模快速增长，扩大了本级政府的可支配财力，但不仅给财政运行埋下隐患、带来了巨大风险，还影响了地方政府的执政形象，进而成为构建和谐社会的一大障碍。

由于青海自然地理条件十分恶劣，越是基层财力越小，特别是青南的广大区域基本没有工业，取消农牧业税后，几乎没有稳定增长的税源，90%以上的支出依赖上级财政，根本没有能力出台政策增加当地居民收入。同时，近年来卫生、支农、教育、社保、住房等方面都要求各地承担相应的配套任务，致使个别县的各类配套资金量要远超过当地的一般预算收入总量，地方根本没有自主支配财力的可能。

2.经济发展的特殊制约

青海的经济总量小，一方面是青海恶劣的自然地理和落后的经济发展等诸多原因造成的，另一方面是青海牺牲了自己为全国做贡献造成的。比如：青海是黄河、长江、澜沧江的源头，有“中华水塔”之称，水资源丰富修建了9座大中型水电站，但雨季水丰时，为了下游安全，必须承担蓄洪任务，往往不能发电；淡水季节，为了江河下游不断流，往往又要承担调节流量的任务，多数时候也不能发电。靠水吃水不能完全做到。同时，三江源地区还是世界上高海拔地区生物多样性最集中的地区，被誉为高寒生物自然资源库，该区的生态环境事关区域乃至全国的生态安全，青海不得不牺牲地区的经济发展，把生态环保作为中心任务，因而禁止开发砂金、虫草等独特资源；封山育林、禁牧减畜，极大限制了农牧业的发展，靠山吃山在这里成了一句空话。不但如此，为了保障三江源地区农牧民的生产生活，生态搬迁成了必然的选择。三江源地区总面积36万平方公里，占全省国土总面积的一半，总人口66.31万人，其中农牧民人口56.27万人。搬迁安置，区域内水、电、路等基础设施建设需要巨大的财政投入，特别是生态搬迁要改变牧民群众千百年来的生产生活习惯，广大农牧民失去了基本生产资料，无疑是公共财政和当地居民要面对的一个巨大挑战。

此外，青海还担负着支持藏区发展、改善藏区人民生活、确保藏区长治久安的重任。由于历史、地理、经济等原因，青海藏区发展基础十分薄弱。除海西州外，青海藏区其他州的发展主要依靠畜牧业，大多数地区基本没有工业。2008年除海西外，其他5个州人均GDP只有11204元，不到全国平均水平的1/2；在地方财政支出中，85%～90%来自上级补助。藏区基础设施建设欠账很多，水、电、路、通讯等基础条件很差，这些都是制约青海藏区经济社会发展的瓶颈。

青海面对恶劣的地理、气侯条件，要发展经济，更要优先保护生态，既要提高全省人民生活水平、促进社会和谐发展，又要特别支持藏区经济社会发展。保护好生态环境和维护藏区稳定是青海经济社会发展的首要任务，是青海经济发展必须要面对的非常特殊的制约因素，换句话讲是青海为全国做出的难以用数字计量的最大贡献。

3.消费对经济增长的贡献率逐年下降

（1）青海省城乡居民的收入基数低，增长慢，2009年城镇仅是全国平均水平的73.9%，农村仅是64.9%，分别列全国的第28位和29位，直接导致城乡居民的消费能力低下。由于收入缺乏有效的增长动力，必然会影响居民的心理预期，进而对消费产生负面影响。

（2）2009年青海省城镇居民的消费性支出为8786.5元，列全国的第31位，仅是全国平均水平的71.6%；农村居民现金支出为3934.9元，列全国第25位，仅是全国平均水平的69.1%，青海省消费市场发展的内生动力不足，消费市场增长的基础不牢固，消费支出对经济增长的拉动作用有限，客观地说青海省的消费需求是推动经济发展的“短板”。

（3）2009年城镇居民的人均财产性收入仅有45.7元，农村居民的人均财产性收入为69.6元，分别是全国平均水平的10.6%和41.6%，青海省城乡居民特别是城镇居民财产性收入很低，不仅是青海省城乡居民收入偏低的主要因素，还对居民的消费预期产生了负面影响。

（4）虽然经过近年来全省上下的艰苦努力，大力压缩行政事业单位的公用支出，使政府消费年均增长9.79%，远低于全国13.27%的年均增长率和城乡居民的消费增长。但就2006～2009年的消费占比来看，政府消费占总消费的比重为44.57%，依然比全国平均数高出17.43个百分点；而城镇居民的消费仅占38.34%，比全国54.76%平均水平低16.42个百分点。换句话讲，政府消费是青海省总消费的近一半，而全国不到1/3。尤其值得注意的是，消费占生产总值的比重逐年下降，使消费占生产总值的比重在四年间下降了8.3个百分点。

四、促进收入分配公平的几点建议

收入分配实际是一个改革成果的分享问题，可以概括为公共自然资源利益、土地利益、环境利益、产业利益、劳动者利益、社会保障利益、公共产品利益、融资利益、财税利益等九个方面，当今中国社会主题已经由“发展是硬道理”转向“转型是硬道理”，已经从“加快发展速度”转向“加快发展方式转变”，转型的内涵已经由经济转型扩展到社会转型。加快经济社会转型、实现十几亿人口的经济和社会福利最大化、各类发展成本最小化，是“十二五”时期发展的基本思路，必然要求强化政府收入分配职能，发挥政府在缩小收入差距中的作用，既要关注私人产品的分配，更着重对公共产品分配进行制度重构。

1.保基本广覆盖，促进公共服务均等化的可持续发展

推进基本公共服务均等化是一项长期任务，必须坚持保基本、广覆盖、多层次、可持续的方针，既尽力而为又量力而行，以保基本、强基层、建机制为基本路径，逐步完善符合省情、比较完善、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。

保基本，就是明确基本公共服务的标准和范围，做到覆盖全体居民。按照责任与能力对等、需求与可能相结合的要求，特别是针对人民群众最为关注的现实利益需要，“十二五”时期推进城乡基本公共服务均等化的重点优先确定在底线生存服务和基本发展服务两个方面，具体包括公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等七个领域。在这些领域内，优先考虑覆盖城乡全体居民，满足基本需求，再随经济社会发展逐步提高统筹层次和保障水平，提高均等化程度。

强基层，就是加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络。县、乡、村和社区基层公共服务机构是提供基本公共服务的网底和基础，长期以来由于投入不足，普遍面临设施条件差、人员水平低、服务能力弱等问题，一直是公共服务体系的短板和薄弱环节。因此，必须重心下移，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的公共服务能力。

建机制，就是保障基本公共服务体系规范有效运转，实现可持续发展。向全民提供基本公共服务，核心在保障供给，关键在形成机制。必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系，建立有利于保障供给、改善服务、提高效率的长效机制。具体来讲，应形成以基本公共服务项目为基础、稳定增长的财政保障机制，激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制，面向基层、服务基层的专业人才培养机制，范围广泛、上下联动的分工协作机制，主体多元、竞争有序的服务供给机制。

根据这样的路径，必须要优化资源配置，完善公共财政制度，为逐步实现公共服务均等化探索财政制度基础，切实加大财政投入和政策支持力度，加快推进城乡居民养老保险和基本医疗保障，提升统筹级次，建立健全教育投入、医疗保障、城乡低保、就业服务、公共文化、环境保护等和GDP的同步增长机制，逐步建立统筹城乡和区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务均等化的标准体系和制度体系，分阶段、有重点地推进基本公共服务均等化，确保城乡居民特别是弱势群体能够享受改革和发展的成果。

2.加大财政民生投入，提升公共服务水平

继续坚持着力保障和改善民生，保证基本公共服务预算支出增长幅度高于财政经常性支出增长幅度，通过实行政府购买、管理合同外包、特许经营、优惠政策等方式，逐步建立政府主导、市场运作、社会参与的基本公共服务供给机制。根据初步测算，“十二五”期间青海省民生投入将接近3000亿元，占全部预算支出的比重将达到75%以上，为公共服务的均等化提供财力支撑。

（1）继续加大惠农政策力度，加大农村基础设施和公共服务投入，培育和扩大农村消费市场。同时，加快经济结构调整和城镇化进程，创造更多的非农就业岗位，转移农村富余劳动力，确保农村居民收入的稳定增长。

（2）坚持基础教育的公益性质，继续加大财政教育投入，提高财政教育投入占GDP的比重，规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育，支持城乡教育均衡发展，努力实现教育公平，让社会成员站在同一“起跑线”上。增加教育培训支出，促进教育公平，加快人力资本结构优化升级，为经济发展和产业升级创造条件。

（3）坚持公共医疗卫生的公益性质，努力构建公共卫生服务体系，坚持预防为主、以农村为重点，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，努力建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

（4）以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现城乡居民养老保险全覆盖，保障人民基本生活。

（5）坚持实施积极的就业政策，在完善市场就业机制，支持自主择业、自谋职业的同时，加强政府促进就业的责任和政策引导，建立统一规范的人力资源市场，建立城乡劳动者平等就业制度，健全公共就业服务体系。

（6）完善面向所有困难群众的援助制度，对于低收入家庭的子女上学、基本医疗以及在城市水、电、气价格方面给予特殊的补贴照顾。在就业、基础教育、基本卫生、市场准入以及公平执法等方面下功夫、投资金，建立一个公平的竞争平台，减少机会不公平的现象，及时帮助零就业家庭解决就业困难，积极做好高校毕业生就业工作，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益。

3.加大政府宏观调控，促进居民收入增长

按照初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系、再分配更加注重公平的要求，处理好国家、企业和居民的收入分配关系，充分发挥财税政策的宏观调控职能，运用税收杠杆校正市场缺陷，调整税收返还和财政补助政策，推进市场分配机制的完善，实现个人收入分配的“社会公平”。在初次分配环节，建立健全中低收入者收入稳定增长机制，提升居民消费能力。在再分配环节，努力提供更多的公共产品和服务，完善社会保障体系，改善消费环境，解除居民消费的后顾之忧。

（1）建议国家通过个人所得税和财产税，适时对高档商品房开征房产税，将高收入群体和垄断行业中高收入者的一部分收入转移到国家手中；以征收社会保障税的方式筹集社会保障基金，然后再通过支付社会保险金和社会救助等方式对失去收入来源者和低收入者给予援助，通过税收、转移支付、社会福利等制度把富裕阶层收入的一部分转移给弱势群体，从而缩小社会成员之间的收入差距，实现社会意义上的居民收入分配公平。

（2）初次分配中要提高劳动报酬占GDP的比重，努力促进职工工资收入与CPI、经济社会发展和企业经济效益同步增长，建立最低工资标准和经济同步增长机制，逐步把以GDP为指挥棒转变为以居民收入为指挥棒，让居民有能力消费，提高消费对经济增长的贡献率。

（3）二次分配中要把资源用来扶持弱势群体，降低民营企业社保缴费门槛及提高高收入群体社保缴费标准，把贫者扶助与富者约束结合起来，广泛宣传、公布社会保障水平目标实现的“时间表”和“线路图”，要给人民群众吃“定心丸”，从而敢消费和愿意消费，提高消费占GDP的比重。

（4）针对收入分配格局的调整，按照“提低、扩中，调高”的思路，从根本上解决收入差距过大的问题。“提低”最重要的是扩大就业，通过大力发展服务业，创造更多的就业机会，促进充分就业。其次要完善企业职工工资正常增长和支付保障机制，提高最低工资标准并严格执行，为职工劳动报酬的稳定增长提供制度保障。“扩中”则需要大力发展能增加中等收入和就业的小企业，让更多的小老板成为中等收入者的有生力量。“调高”就是要让高收入者承担更大的社会责任。

（5）强化政府调控，确保物价水平稳定。一方面要建立价格调节基金，以丰补欠，物价下降时积累，物价上涨时平抑调节，稳定居民消费价格。另一方面在物价上涨时，实施价格干预，给低保和低收入家庭发放临时价格补贴，确保弱势群体的生活不因物价上涨而下降。

4.支持保障性住房建设，改善城乡居民居住条件

住房是民生之要，大规模的城乡保障性住房建设，不仅是完善社会保障体系的内在要求，还是扩大消费需求的有效途径，推进城乡保障性住房建设，必将会对民生、消费和房地产市场的健康发展等重大经济社会问题产生深刻的影响。“十二五”的城乡保障性住房建设任务十分繁重，我们必须要创新工作思路，强化工作责任，多渠道筹措资金，下决心加大投入，以确保目标的顺利实现，大幅提高保障性住房在住房供应体系中的比重，使人民群众住有所居、安居乐业。

（1）规划先行。建立建设部门统一协调，各有关部门参与的城乡保障性住房建设规划编制模式，结合东部城市群、小城镇发展规划、三江源生态移民、大中型水库移民、新农村牧区建设、扶贫整村推进、农业综合开发、草原生态工程、旅游和产业园区等，合理布局，科学选址，切实解决水、电、通讯、交通等基础设施配套，逐步完善教育、医疗、社区服务等功能，确保城乡保障性住房建设成为实实在在的惠民工程。

（2）城镇住房分类保障。结合实际控制新建由各级政府为主投资的廉租房规模，对于国家下达的棚改廉租房任务，实行中央和省级资金定额补助，依照群众意愿建设共有产权廉租房。加大公共租赁住房的建设力度，把干部周转房、教师周转房、人才公寓，以及企业修建的工人倒班宿舍等全部纳入到公共租赁住房项目，在西宁市、格尔木的产业园区等有条件的地区大力发展公共租赁住房建设，限定套型面积和提供优惠租赁价格，由政府或政府委托的机构持有产权，为本地就业的无住房人员或住房困难家庭，提供租赁房屋。鉴于城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、林区危旧房改造和垦区棚户区改造等的保障对象都是城镇中低收入家庭，为充分体现财政的均等化，可采取政府少量资金对住户定额补助，以市场运作和住户投资为主体，住户可根据自己的经济状况选择适合的面积和户型，真正把好事办成顺应民意的工程，从长远上改善住房条件和改变城市面貌。

（3）提标准扩范围。针对原材料和人工成本上升的实际，努力争取中央支持和加大省级投入力度，提高农村危房改造、游牧民定居工程造价标准，减轻地方财政的资金配套压力。同时，逐步把城镇低保边缘户纳入到廉租房租赁补贴和廉租住房保障范围，并提高租赁补贴的保障水平。

（4）创新财政投入方式。对于除政府投资为主的廉租房、公租房、游牧民定居以外的城乡保障性住房建设，采取财政资金引导、贷款贴息、企业配套、群众筹资等方式解决资金。对农村困难群众危房改造、农村奖励性住房集中成片联建的采取较高标准的财政补助，鼓励农牧民集中建房，加快推进“百村千户”工程建设。

（5）统筹协调推进。各级政府要加大督查力度，落实保障性住房建设用地、税费优惠政策，帮助城乡居民向银行筹措保障性住房建设资金，发挥政府融资平台的作用，努力筹措地方配套资金，统筹使用各类保障性住房建设、小城镇建设、城镇住房节能改造，以及城镇基础设施建设资金，集中打捆使用，充分发挥财政资金效益，使城乡居民享受到实惠。