江苏省金湖县财政局 夏本芳
金湖县自2006年实施“镇财县管”改革已近六年时间，在各级领导的关心和各镇的支持配合下，金湖县不断探索“镇财县管”改革新方法、新思路，总体运行态势良好。“镇财县管”对保障乡镇正常运转，规范乡镇收支行为，促进乡镇经济稳定增长起到了重要作用。改革以来，金湖县“镇财县管”在“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、债务审批”等方面虽取得了一些成效，但也存在不少问题。五年的实践，使金湖县“镇财县管”工作更加科学合理，财政支出结构进一步得到优化，资金效益进一步得到提升，有效地促进了乡镇经济发展。
一、主要做法
1.注重指标设置，夯实支出绩效评价基础
乡镇财政支出绩效评价工作涉及面广，综合性强，工作难度大，金湖县科学设置绩效评价指标，建立和完善工作流程，着力夯实财政支出绩效评价基础。
（1）科学设置指标，出台管理办法。2006年以来，金湖县在乡镇财政支出管理实际中，根据乡镇财政支出总量与重点，资金性质、结构与效益，设计了20多个切实可行、易于理解的量化指标（支出增长率、预算执行率等），确定了支出绩效评价的基本原则和方法，并定期开展支出绩效评价。重点对支出项目月份数据波动情况进行分析，确保乡镇财政支出均衡、合理。
（2）细化乡镇预算，加强预算管理。每年年初，由中心牵头，根据上年度支出绩效评价结果，针对存在的问题，对乡镇预算进行认真审核，反复对比，进一步细化预算。一是预算支出按照“量入为出、收支平衡、综合预算”的原则，平时按年初预算申报，人员经费按实际在编人员、退休人员实发工资发放，专项经费按规定、按用途及时拨入有关单位或项目工程，无截留、挪用；往来资金及预算外收入及时拨入相关单位，保证了单位资金的使用；公用经费基本保证开门。二是人员经费。现在把人员经费发放作为财政支出第一顺序，对全额拨款单位人员工资、离退休费、民政定补、老党员补助由结算会计按规定申报，每月县核算中心直接拨入支出专户，保证了人员经费及时足额发放。三是村级资金。村级转移支付资金现已由县财政局直接划入县财政“村级资金专户”，由县财政局按镇民政科、财政所报送的村干部工资、五保户发放花名册数额拨入一折通账户，由银行统一发放；优先保证了村级干部工资、五保户经费；县、镇用于村级还债由县财政直接拨入债务人。还有部分经费拨入镇“村级资金专户”用于村级正常运转。确保村级资金专款专用。四是杜绝债务。全面清理了镇财政预算外收入、债务的家底，严禁新增负债。在确保人员工资和必要的运转经费的前提下，安排一部分资金用于偿还债务。五是账户统设。取消乡镇机关事业单位在银行所有账户，由县财政在县级开设结算专户，镇财政在镇级信用社开设相关专户，保证了资金安全。六是票据统管。镇使用的所有票据全部由县财政局管理，并实行“限量领用、定期缴销”制度。镇财政票据领用由结算会计根据本镇行政事业单位业务量到县核算中心领购，各单位会计到财政所填写《票据领用记录簿》，每个单位只限领一本，实行缴旧领新，次月八日前到县镇核算中心审核。票据整本用完后，将已使用票据份数、号码、开具金额及作废票据的数量、号码在票据存根封面上填写清楚，加盖经办人、财政结算会计和财政所长印章，并填制《金湖县财政票据缴验情况报表》，县镇会计核算中心经查验合格后，方可发放新的票据，从源头上加强资金的管理。同时，制定《金湖县乡镇行政事业单位部门预算编制指导意见》，要求乡镇政府在预算编制、审批、执行及调整中严格执行《预算法》的有关规定，要求乡镇财政所认真编报《乡镇财政收支预算表》和《乡镇行政事业单位部门预算表》。通过“三上三下”，使乡镇预算尽可能做到切合实际。每年10月份又对乡镇预算执行过程中存在的偏差，及时提出调整预算的指导意见，使预算做到更加切实可行。
（3）运用信息技术，提高评价效率。利用财务管理软件，将绩效评价指标、评价材料进行系统处理，自动生成可比数据，提高绩效评价工作效率，充分发挥信息技术在绩效评价中的作用。如财政部门利用电子报表系统设计了部分绩效评价分析表，从账务处理系统中自动生成资金到位率、预算执行率、商品和服务支出占总支出的比重等绩效评价指标。
2.注重日常监管，强力推进支出绩效评价
日常监管是支出绩效评价的重要环节，着力抓好全程跟踪、联审互查、公示监督，全面推进财政支出绩效评价。
（1）强化全程跟踪。推行绩效评价，根本目的在于加强财政资金管理，提高资金使用效益，为此，加强乡镇财政支出的“追踪问效”，建立起贯穿预算编制、预算执行到绩效评价全过程，以预防为主、不断改进的资金安全运行督查机制。由中心牵头，抽调相关人员组成督查组，定期不定期地对各乡镇财政支出状况进行跟踪监督，发现问题及时提出整改意见，并责成乡镇整改到位。2010年，县核算中心在对各乡镇一季度支出情况进行跟踪监督时发现前锋镇一季度的招待费、交通费等商品和服务性支出严重超标，立即指出其存在的问题，并提出整改建议，通过跟踪监督，该镇全年招待费同比节支65万元。
（2）强化联审互查。为进一步加强乡镇财政支出的事后监管，为支出绩效评价提供更加公正、合理的可比数据，金湖县财政局把支出绩效评价分为自查和互查两个阶段。先由乡镇自查，形成自查报告，再组织乡镇财政业务骨干交叉进行业务检查。2010年，金湖县财政局组织了一次全县乡镇总预算会计、单位会计和出纳参加的财政财务联审互查。检查人员对照财政财务规章制度，客观公正、实事求是地找问题、查不足。对联审互查的结果进行讲评，针对存在的问题，下发整改通知书，落实责任人，限期整改到位。全年共下发11份整改通知书，整改问题20个。通过联审互查，统一了乡镇财政支出核算口径，增进了支出绩效评价的可比度和可靠性，为支出绩效分析提供了更为准确的数据。
（3）强化结果监督。为使支出绩效评价发挥最佳效果，金湖县引入了社会监督机制，使乡镇财政支出绩效问题逐步成为大家关注的热点，主动接受社会监督，促使财政资金管理更加公开透明，实现财政支出的外部监督和社会监督。同时注重发挥支出绩效评价结果的信息反馈效应，通过信息反馈，不断改进和提高评价工作质量，推动支出绩效评价工作持续、深入发展。
3.注重结果运用，提升支出绩效评价效果
支出绩效评价结果的运用，是确保评价效果的重要保证。财政部门突出抓好乡镇财政支出绩效评价结果的应用，进一步促进工作的开展。
（1）与专项资金分配相结合。运用评价结果来突出政策导向，以绩效为核心确定财政支付手段、资金投向和数量。对专项资金使用规范、绩效显著的乡镇，在下年度安排预算时给予优先考虑；对专项资金使用不规范、绩效差的乡镇，督促改进，在下年度安排预算时从紧掌握，从而提高了资金分配的科学性，调动了乡镇管好用好财政资金的积极性。
（2）与财政预算编制相结合。支出绩效评价结果是加强预算管理和编制预算的重要依据。每年，金湖县财政部门都要及时将乡镇财政支出绩效评价结果报送金湖县乡人大、政府及有关部门作决策参考，为改进乡镇财政预算编制、优化支出结构和提高资金使用效益提供决策信息支持。2009年乡镇财政预算执行结果与年初预算偏离值达3845万元，2010年只有1256万元，乡镇财政预算编制日趋科学合理。
二、存在的问题
1.隐形债务增加，无法反映实际债务
“镇财县管”后，凡是举债的一律由县政府审批，由于镇财政资金调度困难，部分招待费、工程款、维修等费用都是通过预借款反映，等还清债务时才结账，有的发票已经几年了，审核人，审批人都换了几人，发票还未记账，不利于财政监管。
2.资金有时不能保证镇正常运转
由于乡镇刚性支出不断增加，如医保、住房公积金、电费、电话费不断上涨，乡镇财政压力沉重。“镇财县管”后，县财政按月拨付几万元日常公用经费，而招商引资费用、基建维修、偿还债务等资金难以保证，改革后镇不能举债，导致资金运转缺口较大，正常工作难以开展。
3.账户安全得不到保障
按照县财政局规定保留结算户、支出户、粮食直补户、财政所公用经费户、农发户等账户。全镇实行一个支出户管理，由于发生债务纠纷，债权人起诉到法院，法院封存财政支出账户，影响财政正常运转。
三、对镇财县管的建议
（1）镇财县管的软件需要升级，程序慢，经常出现死机，表格设置困难，账表分别维护，科目维护只能增加不能减少等问题影响正常的账户记载。建议对财政所人员要进行不定期业务培训，特别是微机培训，确保财政所人员个个懂电脑，才能提高工作效率。
（2）加大支出管理力度。为保证支出的合法性，镇财政正常的支出发票应在当年12月底前全部入账，才能真正反映当年财政收支和债权债务实际情况，对大额支出实行集体决策制度，2000元以上的支出，必须加上党委书记签字，非生产性、政策性的支出，一次性支出5万元以上的须经镇领导集体研究后向县政府报告，经批准后实施，并报核算中心备案。属于政府采购范围的纳入县级政府采购管理。专项支出按上级有关规定支出。
（3）可以推广“金财工程”财务管理系统。乡镇大额、专项工程项目，在进行政府集中招标、采购后，可由所在乡镇政府委托，由县财政直接支付，年终与乡镇财政结算；政府日常运行经费，可由乡镇财政按月申请，由县财政委托支付；对外出招商等公务活动所需经费，可直接按预算打入银联卡（只可刷卡，不可取现），凭刷卡明细单结账。
（4）对于由领导协调预算科直接办理的代扣款，能够由镇财政提出申请，中心再办理，以便镇财政熟悉支出情况。
（5）加速“镇财县管”向国库集中收付并轨。根据江苏省财政厅下发的苏财办基层［2007］1号《基层财政管理局2007年工作要点》的通知精神，要求进一步深化“镇财县管”改革，提高“镇财县管”的规范性，完善“镇财县管”工作流程、工作规范，开展“镇财县管”向国库集中收付制度并轨工作。制定“金湖县乡镇财政直接支付目录”，对各镇的政府采购、房屋修缮、基建工程等大额资金经乡镇授权后由县核算中心直接支付，这样既可提高资金集中支付率，又可加快资金下拨的速度，还可避免因法院执行而带来账户查封矛盾，增加预算内资金使用的安全系数。
近年来，金湖县的乡镇财政支出管理工作虽然取得了一些成绩，但与上级的要求和兄弟县市比还有一定的差距。在今后的工作中，金湖县将认真领会上级精神，学习借鉴各地的先进经验，锐意进取，开拓创新，努力使金湖县“镇财县管”工作实现新的突破。
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