新宁县贫困现状及扶贫工作思考

湖南省新宁县财政局　莫洪荣　徐苏南　佘海明

新宁县地处湘西南，与广西交界，处于武陵山脉南支苗岭与雪峰山脉交汇地带，是武陵山地区典型的山区贫困县，总面积2812平方公里，辖18个乡镇（其中2个瑶族乡），480个行政村，总人口61.6万人，其中农业人口中55.6万人。由于区位偏僻，交通闭塞，自然条件差，社会经济发展严重滞后。近年来，在扶贫开发政策和项目资金的扶持下，通过开展相对集中连片开发试点，贫困村基础设施得到了明显改善，脐橙、楠竹、烤烟、中药材等特色优势产业有了长足发展。由于底子薄、基础差、贫困程度深，短期内仍难以摆脱经济和社会发展严重滞后全国、全省的落后局面。

一、新宁县贫困现状

1.经济总量小、结构不优

2010年全县GDP为43.26亿元，人均7022元，为全国平均水平的24.5%，是全省平均水平的32.7%，是全市平均水平的74%。农村人均收入2317元，只有全国的40.1%，全省的42.3%，全市的63.2%，全县尚有绝对贫困人口13.8万人，三次产业结构比为31.3∶24.3∶44.4，产业结构不优，经济运行质量不高，若将新宁的主要经济指标与国家西部地区27个集中连片的贫困地区比较，新宁比西部一些贫困地区还要贫困。

2.工业落后

目前新宁县工业企业很少，特别是没有产值过亿元的大企业，工业每年提供的税收不足2000万元，对财政的贡献极小，其本身在GDP中所占的比重也很小。2010年全县工业增加值实现20.6亿元，占全县GDP的24.3%，而全国、全省同期数值分别为41.8%和33.9%。

3.财政收支矛盾大

新宁县财政的总体情况是“财源贫乏、入不敷出、收入结构不合理、人平财力低、支出压力大、资金调度紧张”。2010年，全县完成地方财政收入23311万元，全县人平财力仅378元，是全省平均水平的1/5，全市平均水平的7/10，居全市倒数第四位，而地方一般预算支出达143882万元，全县保工资、保稳定、保重点的压力巨大，主要依赖于上级财政转移支付，是典型的“吃饭型”和“依赖型”财政，为全省有名的财政特困县。

4.基础设施和社会事业建设投入严重不足

（1）交通设施落后。制约新宁发展的主要瓶颈是交通问题，但交通等基础设施投入严重不足。新宁既无铁路、又无高速公路，连通外界的唯一交通运脉S218省道也是坡陡弯多狭窄，目前正在改造。全县公路总里程仅319公里，比湖南省平均水平低28个百分点。全县不通公路的村63个（含路面宽2.5米以下村），村级公路绝大部分未达标准，晴天勉强通车，雨天无法行驶，农副产品运输困难且成本高。

（2）水利设施陈旧。全县33万亩耕地，旱涝保收面积仅14万亩，人均仅0.27亩。大圳灌区原规划设计在新宁县境内修建支圳58条，控灌面积17.5万亩，实际只建成11条，有效灌溉不足6万亩，仅达原设计规模的34%。20世纪五、六十年代修建的1800多座山塘水坝及940台提引水设施，经数十年风蚀雨剥和洪水侵袭已毁损其半，无法抵御旱涝灾害。

（3）教育、科技及农村卫生等社会事业投入严重不足，根本无力达到上级要求的法定增长比例。对教育事业的投入仅能发放教师工资和社会保险缴费及基本的危改支出。全县尚有亟待改造的中小学危房158380平方米。50个村未通广播电视，有120个村没有医疗卫生室。

5.农村贫困现象严重

全县18个乡镇，目前尚有低收入贫困人口18.5万人，占全县农业人口的27%，绝对贫困人口13.8万人，农民人均纯收入仅2317元。共有244个村处于贫困状态，其中省定贫困村200个，这些村主要分布在高寒山区、干旱死角区、水库淹没区、洪涝重灾区。全县人平旱涝保收农田在0.5亩以下的村134个，最少的仅0.1亩。全县60%的农村人口居住在土木结构的简陋房屋中，且有相当一部分是危房，有的甚至人畜混居。有20万农村人口饮用不清洁水，8万群众饮水困难。有上万30岁以上单身汉因家境贫寒而找不到对象，近10万人因生活所迫而外出打工。一渡水镇桃花岭村2010年全村人均纯收入不足720元，全村658人中未婚大龄男性达40余人，村内484亩农田50%以上常年无水耕作，一遇干旱，村民生活用水极度困难，粮食经常青黄不接。麻林乡界富村地处平均海拔1200米的高寒山区，全村400多人，大部分住的是竹片作墙，杉树皮当瓦的破败木房，大龄光棍有63人，70%的村民是文盲和半文盲。象这样的高寒山区特困村全县有37个， 2.8万人口。

二、致贫原因分析

1.信息不灵、技术缺乏、观念陈旧

由于区位偏僻，有相当一部分的群众因循守旧，没有分析贫困原因，不敢反映，认为“家丑不可外扬”，对外来信息及新技术接受能力差或不愿接受，采用的仍是粮林猪型生产模式，小打小闹，小富即安；科技兴农水平低，致富门路窄，主要靠外出务工致富。

2.交通落后，瓶颈制约仍然突出

新宁境内山高岭陡，既无铁路，洞新高速又尚未完工，20世纪50年代修建的207国道已经改道远离县境；连通外界的唯一交通大动脉S218弯多坡陡，路窄势险，目前正在改造，路况极差，破烂不堪；全县还有63个村的公路未达标，农副产品运输困难、成本高。

3.农田水利设施建设严重滞后

20世纪五六十年代修建的1800座山塘水坝及940处提引水设施，经过几十年风蚀雨剥和洪水侵袭，已毁近半。全县旱涝保收面积仅14万亩，人均仅0.27亩。

4.自然灾害频繁，因灾返贫问题难遏制

新宁在地质地貌和地势上与武陵山地区具有同一性，属典型的喀斯特地貌，又地处衡邵干旱走廊中心地带，自然灾害频繁，农民因灾返贫现象突出。特别是近几年的冰冻灾害，造成全县直接经济损失达30亿元，农业直接经济损失20亿元，因灾返贫人口3.95万人。

5.投入不足，发展资金严重短缺

从建国之初到上世纪末，五十年来，国家对新宁的累计扶贫投入仅8700万元，是全省投入最少的县份。县级财政长期处于入不敷出、寅吃卯粮、东挪西借的窘迫状态，资金严重匮乏。农民贷款难问题突出，发展生产缺少资金支持。

三、近年来新宁县扶贫开发工作所取得的成绩

近年来，新宁县委、县政府励精图治，全县上下万众一心，坚持把省扶贫工作重点村作为战贫斗困的主战场，坚定不移地执行扶贫进村入户和开发式扶贫方针，整合资源，加大投入，通过扶志气、扶基础、扶产业、扶技术、扶智力，使新宁县贫困地区经济和社会事业有了较快的发展，具体表现在四个方面。

1.贫困人口明显减少

2011年底，全县18个乡镇的52.24万农业人口中，有18.98万人处于贫困状态。自2002年开始，经过有计划、有组织、大规模地进行扶贫开发，至2010年底农村贫困人口已下降到13.8万人，减少了5.18万人，平均每年净减少贫困人口0.518万人，农民人均纯收入从2001年的980元上升到2010年的2317元，十年增加了1337元，年平均增长13.6%。

2.基础设施明显改善

十年来，全县有130个不通公路的贫困村新修了入村公路，村级公路总里程465公里，其中通畅公路里程342公里；有81个村新修或维修水渠1231公里，整修小Ⅱ型水库10座，高标准硬化骨干山塘298口；新建人畜饮水工程共134处，铺设输水管道370公里；有11个村解决了人畜饮水困难；有3个村架通了高压输电线路，用上了高压电。

3.人居环境明显优化

十年的扶贫，新宁从解决贫困群众最关心、最直接、最现实的问题入手，先后帮助422个无房户或危房户、草房户，新建或改建住房422座，共计26000平方米；修建沼气池3600口，建成了40个沼气建设示范村和500户以沼气建设为纽带的生态示范家庭；修建希望小学4所，帮助2000名失学儿童重返校园；扶持改造乡镇卫生院10所，发放医疗设备器械136台（件），方便了贫困地区群众看病就医。

4.农村经济有了较大发展

在十年的扶贫开发中，新宁扬优抑劣，因地制宜，建立起了一批有规模、有特色、有效益，以种养业为主的生产基地和支柱产业。在全县122个贫困村新扩优质脐橙10万亩，低改和新造楠竹5.5万亩，发展大枣2000亩、南方红豆杉3000亩、金银花12000亩、蜜桔1.2万亩，发展梅花鹿1200头。共创办各类种苗基地，养殖基地、水果、药材种植基地等各类上规模的农业产业化基地360余处，扶持年产值上10万元，创纯利2万元以上的种养大户120多户。

四、对推进新宁扶贫攻坚的意见和建议

新宁历史悠久，历来为湘中南通往两广连接东西南的战略要地，曾为湘桂南北串通的交通枢纽，是历代屯垦戊边的资源开发的要塞之地。但建国六十多年来，上级对新宁的投入明显偏少，特别是“八七”扶贫攻坚期间没有把新宁纳入扶持范围，使新宁失去了许多发展机遇。根据中共中央《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发［2010］ 11号）关于深入实施武陵山区、乌蒙山区等六大片区集中连片扶贫开发攻坚工程的精神，为推进新宁的扶贫攻坚提出了指导意见。2011年新宁成功纳入武陵山经济协作区，是推进新宁脱贫的一个重要里程碑。

1.从同属老少边穷地区来看，有利于新宁未来十年扶贫攻坚战略的实施

2010年新宁被列为全省扶贫开发工作重点县，2004年纳入湘西开发范围，2007年新宁列入比照国家西部大开发政策延伸范围，2008年新宁被批准为湖南省革命老区县。今后十年是实施扶贫开发大战略承前启后的关键时期。近年来，在上级的关心下，新宁经济发展来势较好，是经济发展最快、项目建设最多、人民受惠最大的几年，但全省、全国相比较，新宁的差距仍然很大，贫困程度仍然很深。集中表现为经济总量小，综合实力弱，农民贫困程度深。2010年新宁人均国内生产总值7022元，只有邵阳市人平的74%，湖南省人平的32.7%，全国人平的24.5%；人均财政收入508元，只有邵阳市人平的75.5%，湖南省人平的19%，全国人平的8.5%；农民人均收入2317元，只有邵阳市人平的63.2%，全省人平的42.3%，全国的40.1%；全县尚有绝对贫困人口13.8万人。按照社会主义新农村建设的目标，将新宁作为武陵山片区实行重点扶持开发，必须有利于新宁未来十年的扶贫攻坚战略的实施。

2.从区域经济的发展来看，有利于发挥武陵山片区资源优势的整体功能

（1）有利于更好地开发武陵山片区的旅游资源。武陵山片区最大的优势是旅游资源。国家提出依托旅游资源优势加快构建旅游产业集群，是加快武陵地区经济社会发展的突破口。新宁旅游资源丰富，境内崀山是国家重点风景名胜区、国家地质公园，2010年8月又被成功列入自然遗产地名录。目前，湖南省正致力打造广西桂林—崀山—张家界—神龙架这条中国最经典的旅游路线。新宁崀山旅游资源的开发将会促进整个武陵山区旅游事业的更好发展，并拉动其他产业的快速发展。

（2）有利于武陵山区特色优势产业的发展。武陵山地区独特的气候土壤环境有利于水果、中药材、林竹、烟叶等经济作物种植。新宁拥有脐橙面积25万亩，是全国四大出口脐橙基地；厚朴、金银花等中药材种植面积25万亩；林竹面积227万亩，活木蓄积量689万立方米；有连片草山草坡35万亩，是我国南方最大的梅花鹿养殖基地。将新宁纳入武陵山协作区后，有利于新宁特色产业优势互补，促进该协作区特色产业快速、协调发展。

（3）有利于科学规划，合理配置边际基础设施。新宁是武陵山地区通往桂林、南宁周边城市及南亚各国的便捷通路，正在建设的洞新高速和即将启动建设的崀山国际机场等交通设施建设将使武陵山区与新宁连成一片。新宁在武陵山经济大布局中具有协调和通道的功能。如将新宁纳入规划编制范围，就能形成以资源开发为主旨，以跨区域连接为取向的公路、铁路、航空等多层次的综合运输网络。