财政预算的编制模式

财政预算的编制模式是预算管理的基础，不同的预算编制模式，就是不同的资金分配方式，对资源配置效率有着不同的影响。从世界范围来看，财政预算编制模式也就是编制的技术方法，处于经常的变革和发展之中，而每一次变革都是扬弃的过程，即在吸取原有方法优点的基础上不断创新，伴随着政府的改革不断走向完善。预算编制的模式从不同角度，按不同的标准可分为不同的类型：按收支管理范围分类，可分为总预算和单位预算；按照预算的级次分类，可分为中央预算和地方预算；按收支管理范围分类，可分为政府预算、部门预算和单位预算；按编制形式分类，可分为单式预算和复式预算；按编制方法分类，可分为增量预算和零基预算；按投入项目能否直接反映其经济效果分类，可分为项目预算和绩效预算；按预算作用的时间分类，可分为年度预算和中长期预算；按预算收支平衡状况划分，可分为平衡预算与差额预算等。这里大致介绍几种常见的财政预算的编制模式。

一、基数预算

1.基数预算的涵义

基数预算又称基数增长预算法，即在编制新年度支出预算时，首先确定上年度支出的基数，然后在此基础上，考虑影响新年度各项支出的因素，确定新年度的支出预算。也有采用比例增长法的，即在编制下年度支出预算时，在上年度实际支出数的基础上，根据下年度财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同的支出确定一定的增长比例。

2.基数预算评析

基数预算的优点在于：采用基数法编制预算相对而言比较简单、易于操作。在数据资料有限、工作人员知识水平较低、预算管理的科学性和规范性要求不高的条件下，可满足财政决策和预算编制的需要。

基数预算是经济落后的产物，它与市场经济体制格格不入，显然有许多难以克服的缺点。第一，运用基数预算实践中，财政收支基数的科学性、合理性难以界定，在实际工作中往往以上年度实际数或以前若干年度平均数为预算收支基数，以承认既得利益为前提，使以前年度不合理的收支因素继续延续。第二，方法简单粗糙。在预算编制中，年度国家政策变化、财力增加额及支出实际需要量等因素的分析以及增减变化率确定，主要依靠预算编制人员的主观判断，主观随意性较大，缺乏准确的科学依据。

我国长期实行计划经济体制，因此，财政预算编制方法也带有明显的时代烙印。多年来，我国各级财政部门编制年度预算基本上采用基数预算。在计划经济条件下，财政收支规模不大，编制预算所需信息不足、手段落后、预算编制人员水平参差不齐的情况下，不失为一种较好的方法。它曾在促进国民经济和社会发展，保证国家政治稳定，改善人民生活，加强和改善宏观调控等方面发挥了重要作用。

随着改革开放和市场经济体制的逐步确立，以及国家财政收支规模的不断扩大，再采用这种传统方法编制的预算就显得简单粗糙，造成预算调整过多、约束性差等一系列问题，损害了政府的公信力和预算的权威性、可监督性和预算资金的使用效益，也与市场经济的发展要求越来越不相适应。因此，迫切需要有一种适应新形势发展要求的，既能与国际惯例接轨，又适应我国国情的预算管理新模式来取代传统的模式。早在2000年10月，党的十五届五中全会明确提出“要积极推进财政预算制度改革，严格财政监督管理，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。”2001年，国家财政部明确提出，今后我国财政体制改革的重点将从收入管理转向支出管理，并将财政预算编制等基础性管理制度的改革作为改革的重点。因此这种预算方法目前已经很少使用。

二、绩效预算

绩效预算是在20世纪90年代发展起来的预算管理模式。绩效预算也是一种纳税人监督下的预算方式。从发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算对于提高公共资金使用效率，改进政府部门绩效，监督和控制预算支出、防止浪费财力有着积极作用。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。

1.绩效预算的涵义

绩效预算就是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算是一种以成本——效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式。具体而言，绩效预算是政府首先制定各部门有关的事业计划和工程项目，并在进行成本——效益分析与绩效评估的基础上确定实施方案所需要的支出费用，然后再来编制预算。

绩效预算与传统预算方法的不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。由此可见，绩效预算强调目标结果，以绩效作为预算安排的出发点；绩效预算强调成本控制，以成本效益作为衡量支出的标准；绩效预算强调权责对等，以绩效换取管理者的“自主权”；绩效预算强调民主公开，以客观公正的绩效评价体系为考量。

2.绩效预算的产生与发展

绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率。”绩效预算理念最早运用于实践开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调。此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。

20世纪90年代，在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新探索的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合，强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时，将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。从OECD成员国推行新绩效预算的实践来看，新绩效预算在有效地促进政府改革，以及有效地制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的。

总之，财政赤字和政府债务是推动绩效预算的直接动因；经济全球化和新公共管理的兴起给绩效预算提供了理论基础；现代新技术革命尤其是信息技术变革为其提供了技术基础。绩效预算改革虽然历经反复，但实践证明，绩效预算所倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向，对世界范围内的预算改革都具有普遍的借鉴意义。

3.绩效预算的特点

（1）从管人转向管事，更贴近市场经济要求

传统的预算管理方式，是按照“人员——职能——经费”这一模式进行制度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履行职能的程度，再根据职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很浓，所谓“因人设事”，就是这种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。

（2）从收支核算到成本核算更符合价值规律

在市场经济条件下，公共品也是商品，它也必须遵循价值规律。在传统预算理念下，预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲，政府自己按自身的意图编制、执行预算，本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大（国会）的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，但总的看，这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势，以致于政府支出扩张成为一个财政学的定律。绩效预算，则从强调公共品核算的角度，在预算中融入了成本核算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制，使公共产品和服务能严格按价值规律的要求进行核算。

（3）绩效预算能更好地调动各部门的积极性

在传统预算管理体制下，要么先由财政代部门编制预算，要么由部门编制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调整实现业绩指标的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。

例如，政府部门为了完成某项目标（如城市绿化），在政府核定的预算指标内，既可以选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过组建公共园林局等形式，由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放，可以促进政府行为能符合按市场经济的要求，从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。

（4）以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，更能体现民意

绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的职能，需要通过一系列取样于社会的客观指标来计算的。对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算，也不是由财政部门说了算，而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。这就赋予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下，通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。可以有效地改变各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义做法。

三、零基预算

1.零基预算的涵义

零基预算模式是“以零为基础编制计划和预算的方法”。在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要和支出数额的大小。并在“成本——效益”分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。资金和其他资源的分配按优先次序，即按每个方案与其他方案相比的优点进行的，而不采用过去那种外推的办法。零基预算是一切预算收支都建立在“成本——效益”分析基础上，它要求每个政府行政部门在申请预算时，应该首先对本部门所有的（新的和原有的）计划项目和行动进行系统评价和审查，然后再编制预算。从本质上讲，零基预算是一种关于组织机构的目标、活动范围以及资源运用等先后顺序安排的一种思维方式。重点着眼于“需要优先”，然后根据资源（财力）可能进行比较分析，按顺序筛选安排。

2.零基预算编制的五个步骤

（1）识别和定义基本的“决策单位”（decision unit），确定决策单位的目标与任务。决策单位是预算的基础，它可以是一个支出项目、一个机构的次级单位，或者某个准备了单独预算的机构的计划。零基预算要求将组织分解为若干个决策单位。

（2）对决策单位进行分析，并为各个决策单位建立支出项目的“决策包”（deci-sion package of programs）。对于决策单位的分析，主要包括重新审查决策单位的目的、活动和运行。这个过程一般涉及这样一些问题：如果将这个决策单位完全取消，会出现什么样的后果？如何以最有成本效率的方式来实现决策单位的目的？如何才能提高决策单位运行的效率？在此基础上，决策单位的管理者将决策单位的活动分解成一系列的决策包，对其活动及目标进行描述，并分析达成这些目标的不同方式和实现目标的不同水平的活动。可以说，一个决策包就是一项简单的预算，它包括短期目标和重大目标（明确表达，尽量但不是必须将目标量化）、资源需求（该预算年度和未来4年的资源需求）、资金水平和预算增量、绩效测量（每个决策描述特定水平的资金和人员的产出和结果）。具体地说，决策单位的管理者可以在四种不同资助水平的基础上准备决策包：第一，最低水平，即在该水平之下项目或活动就可以终止；第二，维持水平，即在没有大的政策变动的情况下继续供给现有的服务；第三，中间水平，即介于最低水平和维持水平之间的资助水平；第四，扩充水平，即要求增加资金来扩大产出和服务。

（3）对决策包进行排序。即决策单位的管理者根据优先程度对决策包进行排序，第一个决策包包括哪些最值得优先安排的活动，第二个决策包包括哪些次级优先的活动，等等。

（4）将排序进行合并。决策单位的管理者对决策包排序之后，还有部门管理者、预算机构和政府行政首脑也要对决策包进行逐级排序。其中在最高一层，行政首脑在预算机构的帮助下将各个部门的排序合并成为政府的总体排序。

（5）按优先顺序配置资金。当所有的项目都按优先顺序排列之后，决策者就开始给排列在最优先位置的项目分配资金，直到当年可供分配的资金分配完为止。

编制零基预算的要点是：划分和确定基层预算单位；编制本单位的费用预算方案；进行成本——效益分析；审核分配资金；编制并执行预算。

3.“零基预算”的起源与发展

零基预算起源于美国，最早可追溯到1952年。零基预算刚出现时，有人赞成也有人反对。20世纪70年代初期，零基预算编制模式异军突起，并以出人意料的速度在美国普遍受到重视和普及。1977年美国卡特总统上任后，要求政府各行政部门均要采取零基预算方式来编制1979年财政预算。到1982年，美国已经有大约18个州采用了零基预算编制模式。与此同时，零基预算编制模式也传到了紧邻的加拿大，加拿大公共部门纷纷采用零基预算。目前世界上相当多的国家和地区都实行零基预算编制模式。使其成为政府公共预算和企业计划管理中的重要方法。

4.“零基预算”在我国的发展

新中国建立以来，由于长期实行计划经济体制，预算编制方法也带有明显的时代烙印。多年来，各级财政部门编制年度预算，大部分采用“收支基数法”（基数加因素法）编制模式，即在编制新的年度支出预算时，首先确定上年度支出的基数，然后在此基础上，考虑影响新的年度各项支出的因素，确定新的年度的支出预算。也有采用比例增长法的，即在编制下年度支出预算时，在上年度实际支出数的基础上，根据下年度财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同的支出确定一定的增长比例。两种编制预算的方法虽然在具体操作上有所不同，但是从实质上看，都属于基数法的范畴。

进入20世纪90年代后期，我国财政改革的重心开始转向支出管理和预算改革。为了建立起科学合理的公共预算体制，进行了部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。实际上，从1993年开始，一些地方政府就已经开始进行零基预算的试验。目前,在国内，无论是理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。

虽然经过了几年的部门预算制度改革,但预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，而且其中的一部分仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。总之，预算分配权的分散制约了零基预算的实施。同时，地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然存在。这种现象，会干扰零基预算的排序过程和排序结果，由此看来，在我国真正实行零基预算任重而道远。

5.“零基预算”的在我国的实用性分析

从目前国内外情况看，凡实行零基预算比较成功的国家和地区，市场经济发展都较成熟。这就说明，发展市场经济与加强预算管理并不矛盾。市场经济越成熟，对政府的预算管理要求就越严格。调查发现，地方政府通过实行零基预算，对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。第一，根据零基预算的逻辑，地方政府开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目。例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。第二，在专项经费领域建立项目库，有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求也构成了某种制约，使得支出部门不能随意申报专项经费和“编制”项目来套取经费。概而言之，实行零基预算主要优点有如下方面。

（1）有利于实现和保持财政收支平衡、控制财政支出。第一，通过实行零基预算，对各支出项目进行逐一审核和评价，可以尽量压缩不必要的开支，以使未来年度的预算一开始就建立在一个更科学、更合理的基础之上。第二，实行零基预算后，财政部门在安排支出预算时，可以综合考虑各单位的状况，在核定单位支出时，将一部分单位的创收收入抵顶预算支出，这样不仅弥补了预算内财力不足，促进了财政收支平衡，也可以加强对单位资金使用情况的管理。第三，实行零基预算，有利于精简机构，促进行政事业单位人员分流，积极兴办第三产业，搞好替代财源建设，促进全额预算管理单位向差额预算管理单位、差额预算管理单位向自收自支预算管理单位、自收自支预算管理单位向给国家作贡献的单位转变。

（2）有利于贯彻《预算法》，加强预算管理。第一，实行零基预算的基本要求就是要掌握财政资金使用的情况，因此有利于预算管理的细化。如在试行零基预算时，通过对各单位预算基数的清理，进一步掌握了各单位的家底，为制定有关的管理办法创造了条件。第二，按照零基预算法编制预算，充分考虑了各单位在下一预算年度对资金的需求。预算经审核批准后，在年度执行中除发生特大自然灾害等不可预见情况确需追加外，不得再向财政部门申请追加。使年初确定的预算指标真正成了有约束力的刚性指标，有利于克服当前预算观念淡化、预算管理弱化、预算约束软化的不正常现象。第三，零基预算的实施，使财政部门增强了宏观调控能力，能有效地根据改革的方向和财力的可能，调整支出结构，根据国家的政策，按照轻重缓急的顺序合理安排资金，保证需要重点发展事业的资金需求。

（3）有利于提高预算的科学性，合理分配财政资金。实行零基预算可以站在一个新的起点上，按照政策规定和发展需要对每一项财政收支的可行性和必要性进行重新审核和评价，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一个科目的支出需求，并侧重于对资金使用效益的考核，使事业发展的需要与财政可供给资金之间的矛盾趋于缓和。最终目的是使预算资金的分配和使用达到最优化，取得最佳的经济效益，在较高程度上体现了预算资金分配的科学性和合理性。

（4）有利于财政部门和各单位管理资金的意识。第一，按照零基预算的要求，不仅要注重于财政资金的分配过程，而且要注重财政资金使用的结果，因为当年财政资金使用的结果是编制下一年度预算的重要依据。所以，在按照零基预算方法编制预算的过程中，财政部门的人员就要树立起重视资金使用效益的意识。第二，实行零基预算以后，各部门、各单位必须在财政部门核定的经费限额内安排使用资金，必须考虑资金的使用效益。资金紧张的矛盾只能通过挖掘单位内部潜力、强化管理手段，节约使用经费来缓解，从而调动了各单位注重预算管理和改革的积极性。

（5）有利于加强对财政资金使用的监督。按照零基预算方法编制预算，提高了预算分配过程的透明度，使预算资金的安排更符合市场经济条件下公平、公正的原则。实行零基预算后，对各单位的人员经费一视同仁，避免了各单位在利益驱动下争基数、要增长。这样，既可避免单位之间苦乐不均的现象，又能较好地克服传统的预算分配方式下易产生的“关系预算”、“人情预算”的情况。便于接受社会的评议与监督，同时使全社会了解财政情况，关心和支持财政工作。

（6）有利于提高预算管理水平。运用零基预算法编制预算，需要对大量的基础数据进行测算和分析，客观上要求加强基础工作，对项目进行周密论证，对预算标准进行测算，做到细化预算，提高预算科学性、准确性。

（7）可以提高预算编制工作的时效性。用“零基预算法”细化预算，提前编制预算以后，报送人大审批的预算草案将比过去详细得多，便于人大对预算的审查监督，并及时批复下达，从而有效规范各级政府部门和单位的预算行为：财政部门按预算管理，用钱单位按预算支出，审计部门按预算审计，减少预算的随意性，有利于各级政府加强和改善预算管理，促进依法行政、依法理财，使财政支出管理工作逐步纳入规范化、法制化的轨道。

四、项目预算

1.项目预算的涵义

项目的计划和预算（Planning-Programming-Budgeting System，简称PPBS），简称项目预算。项目预算是20世纪60年代在美国发展起来的预算管理模式，是一种主要应用于政府部门的将规划——计划——预算结合在一起的系统控制方法。项目预算不再按支出科目进行预算，而是按方案进行预算，把支出的成效综合起来考虑，更有利于提高预算效率。项目预算制度是在绩效预算的基础上发展起来的，它是依据国家确定的目标，着重按项目和运用定量分析方法编制的预算。

为消除制订规划和编制预算相脱节的弊端，项目预算将两者有机结合起来，寻求最有效地调配资源，以实现最优化的管理目标。项目预算主要通过对各种可能的方案进行成本——效益分析，采用数学模型对费用和效果的变化模式以及费用和效果的关系进行量化描述。然后在分析的基础上选取最佳方案。选择的标准可能是：以最少的费用实现一个既定的目标，或是以现有的资源实现最大的效果。由于这种方法强调的是目标和实现目标的规划，以及按规划的项目或方案拨款而不是按职能部门上年的预算基数增加或减少一定的比例，所以它克服了各种预算（包括企业预算）中所共有的缺点，摆脱了过分地受会计期时间框框的限制。

传统的预算支出是按照谁开支（即什么部门）和开支被安排到哪里（即人员经费、公用经费、设备开支等）去的方式安排的。而在项目预算制中，支出按方案分类，并把各类方案尽可能和确认的政策目标相靠拢，因此可以冲破部门边界进行统一设计，同时把方案的结果和投入相联系，有利于提高预算支出的效率。计划项目预算制是在绩效预算的基础上发展起来的，它是依据国家确定的目标，按项目和运用定量分析方法编制的预算。项目预算虽然主要适用于政府部门和事业单位，但对企业尤其是大型企业也同样适用。

2.项目预算产生的背景

20世纪60年代，计划项目预算起源于美国。美国政府每年将数千亿美元巨款用于军费开支，1960年，美国经济学家道·希奇和麦克森所著的《核时代的国防经济学》一书探讨了国防经济的效率问题，并建议在军事设计上应将各种可行方案的成本与效益做出比较。1961年美国国防部长麦克纳马纳采纳了他们的意见，并建议在国防部试行计划项目预算。据分析，美国采取这种根据经费（投入）与效果（产出）的分析来编制国防预算，一年可节省几十亿美元。因此约翰逊政府于1965年决定在政府其他部门也推行这种预算制度。

3.项目预算编制的基本方法

（1）自上而下的项目预算

这种方法主要依赖于中上层项目管理人员的经验和直觉（判断）。这些经验和判断可能来自于历史数据或相关项目的现实数据。首先，由项目的上层和中层管理人员对项目的总体费用、构成项目的子项目费用进行估计，这些估计的结果给予低层的管理人员，在此基础上他们对组成项目或子项目的任务和子任务的费用进行估计。然后向下一级传递，直到最底层。

这种预算方法是，当上层的管理人员根据他们的经验进行的费用估计分解到下层时，可能会出现下层人员认为上层的估计不足以完成相应任务的情况。这时，下层人员不一定会表达出自己的真实观点，不一定会和上层管理人员进行理智地讨论，从而得出更为合理的预算分配方案。在实际中，他们往往只能沉默地等待上层管理者自行发现问题并予以纠正，这样往往会给项目带来诸多问题，有时甚至导致项目失败。

自上而下方法的优点主要是总体预算往往比较准确。其次，由于在预算过程中，总是将既定的预算在一系列工作任务间分配，避免了某些任务获得了过多的预算而某些重要任务又被忽视的情况。

（2）自下而上的项目预算

自下而上方法要求运用WBS对项目的所有工作任务的时间和预算进行仔细考察。最初，预算是针对资源（团队成员的工作时间和原材料）进行的，然后才转化为所需要的经费。所有工作任务估算的总体汇总就形成了项目总体费用的直接估计。项目经理在此之上再加上适当的间接费用（如管理费用、不可预见费等）以及项目要达到的利润目标，就形成了项目的总预算。

自下而上的预算方法要求全面考虑所有涉及到的工作任务。和自上而下预算方法一样，自下而上预算方法也要求项目有一个详尽的WBS。自下而上预算方法也涉及到一定的博弈形势。例如，当基层估算人员认为上层管理人员会以一定比例削减预算时，他们就会过高估计自己的资源需求。这样又会使得高层管理人员认为下层的估算含有水分，需要加以削减，从而陷入一个怪圈。自下而上预算的优点是，基层人员更为清楚具体活动所需的资源量。而且由于预算出自于基层人员之手，可以避免引起争执和不满。