财政预算制度改革与创新

改革开放以来，我国政府预算制度经过几次变革已经有了很大的进步，但它仍有计划经济的色彩，离社会主义公共财政制度的要求还有差距，随着以市场为取向的经济体制改革的深化以及国家民主政治建设步伐的加快，应当按照公共财政对政府预算的基本要求，对我国的政府财政预算制度进行改革创新，建立起符合公共财政制度要求的现代预算制度。

一、我国财政预算制度的历史回顾

1.改革开放前的财政预算制度

1950年，国家采取了统一财政经济管理的重大决策，把财政预算权力集中到中央和大区两级，主要集中在中央。1951年财政经济状况开始好转，财政预算开始实行中央、大区、省（市）三级管理，但划归地方的预算收入只能抵充原来的中央拨款，地方实际上仍没有多少自主安排使用的财力。

1953年，我国进入有计划的大规模经济建设和社会主义改造时期，财政预算适当降低了集中度，实行侧重集中统一，同时又有一定灵活性和适当分散的办法，建立了中央、省（市）、县（市）三级财政预算制度。

1958年，针对中央管得过多、统得过死的问题，进行了以权力下放为中心的财政经济体制改革。由于“大跃进”违背了客观经济规律，导致了国民经济比例关系严重失衡，财政经济出现严重困难。1961年财政经济管理体制又由“大放”转为“大收”。中央各部门陆续将下放的企业和事业单位的预算权集中于中央、大区和省（市、自治区）三级，缩小专区、县、公社的预算权力。在预算支出方面，将基本建设支出全部改为中央专案拨款，以加强中央对基本建设投资规模的严格控制。1971年，又再次下放企业、事业单位，扩大地方预算收支范围。直到1978年，我国的政府预算缺乏有力的法律保障，政治因素、行政干预色彩浓重，政府预算制度处于不科学、不稳定、不规范之中。

2.改革开放后的财政预算制度

1978年，中共十——届三中全会作出了党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，并决定进行经济体制改革，这标志着中国财政经济制度变革要彻底摆脱以往的计划经济轨道，开始转向市场经济。

1980年，开始实行“划分收支、分级包干”的财政预算管理体制。1985年，进一步实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。

1988年，与国有企业承包制相适应，在中央政府与地方政府预算管理体制上，推行了“财政大包干”制度，并根据各地不同的财政经济情况，分别实行了“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额补助”、“定额上解”等六种不同的制度安排。

1994年，在全国范围内全面实行分税制预算体制。1998年，国家明确提出财政改革的目标是建立公共财政。

2000年，我国开始了新一轮以部门预算、政府采购、国库集中支付制度等为基本内容的制度创新。如果说1994年的分税制改革着重解决的是财政预算收入体系及其在政府间的划分问题，那么新一轮改革则着重解决的是政府预算支出配置和使用效率问题，即朝着建立公共财政体制的目标迈进。

二、现行财政预算制度分析

改革开放以来，我国真正意义上的预算改革，起始于1999年，推行国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算改革渐次展开等。2000年开始实施的部门预算是我国财政预算改革的又一大进步。现代公共财政预算追求的是四个基本目标，即：总额控制、配置效率、运作效率和财政问责。中国的预算改革走到今天，随着公民意识的提高，公众对预算公开和约束的关注，也已经到了一个新的阶段。

随着市场经济体制的建立，催生了公共财政预算改革的内在动因，传统预算体制存在的弊端也正是公共财政预算改革所要解决的问题。这些弊端主要表现在三个方面。

1.预算编制方面的弊端

（1）编制时间短、内容粗，只到类不到项目。在传统财政预算制度下，一般在每年10月份才开始编制下一年度预算，到提交人代会审批，仅用两、三个月时间完成预算编制工作。由于预算编制时间短，预算资料收集不完备，预算项目来不及深入论证，导致预算编制内容粗糙。总预算基本上是上级财政代编、逐级汇总。收入预算采用“基数加增长”的方法，缺乏科学测算数据基础上的分析和预测，往往造成收入预算与实际执行偏离较大，削弱了预算的严肃性。支出预算只编到大类，而不能细化到具体项目，“外行看不懂，内行看不清”。总体而言，预算只是一个粗放的财政收支计划，缺乏预算作为规范财政收支行为法案的严肃性、科学性、可行性。

（2）“基数加增长”的支出限额，使财力资源配置失去公正性。总预算在部门间的限额分配，大多采取切块归口主管部门的管理体制，采用基数安排适当增长的方法。由于采用基数法，计划经济下形成的总预算分配格局和部门支出被固化，使支出预算的安排与市场经济下政府职能转换的要求不相适应，与年度支出需求不相适应，一方面造成财力资源配置紧张的矛盾日益加剧，另一方面造成部门和单位之间苦乐不均，浪费严重。

（3）财政资金按单位和按职能交叉分配，使财力资源配置效率低。改革开放以来，为了适应市场经济的需要，我国支出预算分配方式从按单位分配向按职能需要分配方向转换，但由于这一改革没有完全到位，形成按部门、单位和按经费性质交叉并行的分配方式。存在同一性质经费或同一部门经费由不同职能机构分别管理的现象。这种分配方式，弱化了对预算单位经费整体使用情况的监督和控制功能，难以有效地优化财力资源配置。

（4）预算内容缺乏完整性，使部分财力资源游离于预算之外。政府预算应全面反映政府活动的范围和方向，凡是属于政府活动范围的收支都必须纳入政府预算。这是公共财政的基本要求。自20世纪80年代以来，我国形成的“预算外收支计划”制度，使财政预算的完整性受到挑战。

根据2007年的数据，我国财政一般预算收入为5万亿元，而预算外收入则达到4万亿元。如此庞大的预算收入游离于预算之外。1986～1993年我国财政预算内收入及预算外收入见下表2-1-1。

表2-1-1 1986～1993年我国财政预算内及预算外收入情况

值得一提的是，从2011年1月1日起，中央各部门、各单位将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理，上缴中央国库，支出通过一般预算或政府性基金预算安排。解决预算内容缺乏完整性，部分财力资源游离于预算之外的问题已列入我国预算改革的重要内容。

2.预算执行方面的弊端

（1）预算下达晚、执行慢。由于预算编制内容粗，只到大类不到具体项目，大多预算资金都是在执行中找项目，而后再下达、执行，因此导致大量的专项资金往往在第四季度甚至12月份才能执行。有相当一部分资金由于当年没有找到合适项目，预算年度结束前不能拨到具体项目形成实际支出，只能拨到预算部门和预算单位，造成大量的资金结转。这种“以拨代支”的方式，看起来当年预算得到了执行，实质上没有形成支出效益，使有限的财政资源被闲置、浪费。

（2）预算执行中追加、调整频繁，影响预算执行的严肃性。由于预算编制粗放，财政支出计划存在项目论证不充分、漏报项目多、项目细化不够，难以执行的状况，造成预算执行中追加、调整、细化预算较为频繁。作为预算部门，一年到头忙于写条子、打报告要求追加预算。作为财政部门，在预算部门追加调整预算的压力之下，一年到头忙审核、忙追加、忙平衡预算，造成“一年预算，预算一年”的局面，影响了预算的严肃性。

（3）财政资金的调度能力差，使用效益不高。自20世纪50年代以来，为了适应指令性计划直接管理政府部门及其所属单位、企业的管理模式，财政管理上逐步形成了以部门为单位的分散支付方式。在分散支付方式下，预算部门和单位在银行多头开设账户，财政资金由财政部门定期拨到部门支出账户，再由部门层层拨到用款单位。这种分散支付方式虽然在计划经济时期为保证部门贯彻国家指令性计划发挥过作用，但由于支付环节多，支付效率低，与市场经济和公共财政讲求效率和效益的要求相去甚远。可喜的是，这种现象随着国库集中收付制度改革正在被逐步克服，但还有许多工作要做，任重而道远。

3.预算监督方面的弊端

（1）预算监督制约机制疲软。从人大对政府的制约而言，由于预算编制粗糙，政府向人大报告的预算只是粗线条的框架，缺乏深入、具体、细致的报告，人大对预算资金的安排难以进行实质性审查，只能进行程序性审议，财政资金怎么花、应该怎么花、花得怎么样人大都无从监督。从审计部门的监督而言，由于很多资金都是在预算执行过程中分配，项目在执行过程中确定，致使审计部门对预算执行情况进行审计的对照性依据不足，难以真正发现预算执行中的问题。从财政部门对预算部门的监督而言，由于大多预算项目是在执行中临时追加，财政部门无暇对项目合理性进行严格的审核论证，并且在分散支付方式下，财政部门把资金拨出后，部门到底怎么花、花得怎么样，财政对部门也难以监督。

（2）预算编制、执行、监督不分，监督效率较低。长期以来，在财政部门内部机构的设置上，预算编制、执行、监督职能的设置相互重叠、相互交叉。既管预算编制，也管拨款审核，还负责对所分管部门的监督。由于承担着预算编制、执行、监督三种职能，主要精力很难有效地对部门进行监督。从权力的配置而言，三种职能重叠，很难相互制约。

三、改革创新财政预算制度的思路

1.改革创新财政预算编制

（1）完善《预算法》及相关法律和政策规定，加强有关法律、法规与《预算法》的衔接、协调。第一，修订《预算法》。可考虑对财政年度进行调整，将预算年度由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差。第二，修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。在修订《预算法》的同时，各项法律、法规都不宜过多地规定财政支出问题，凡是涉及到财政预算安排支出的有关规定，都应符合预算法的要求。凡涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等内容与《预算法》相冲突的，应一律从有关法律和规章中删除。

（2）规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。第一，改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预算的透明度。在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。可考虑预算大类科目按部门设置，下设明细项目。大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。第二，将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。

（3）按照《预算法》的要求编制复式预算。现阶段，我国政府的职能由三部分组成，即提供公共产品、管理国有资产、提供社会保障。由此，可分别形成公共财政预算、国有资产预算和社会保障三部分预算。

（4）采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。在收入的测算方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算。在支出方面，实行彻底的零基预算。第一，应摸清“家底”，制定科学和符合实际支出标准的预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据；第二，加强预算编制的调查论证，增强预算约束。第三，对所有预算单位或预算项目有效地排列出轻重缓急的用款顺序，根据财力可能，优先安排排列较前的支出项目。

（5）增加预算编制和审批的时间，克服代编预算现象，保证审批的严肃性。第一，进一步提前编制预算草案。建议将年度预算编制提前半年至一年即着手准备，避免仓促上阵，应付了事。同时通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应自下而上逐级提前召开，保证按照上级政府汇编预算所需要的时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总预算，从根本上解决代编预算问题。第二，增加人大审批政府预算的时间，保证结果的严肃性。为充分行使人大对政府预算的审批和监督权，建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。

2.加强预算管理，硬化预算约束

（1）完善公共支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度，包括社会监督和媒体监督。

（2）加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各单位要定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明；各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明；财政部门要每月向本级和上一级财政部门报告预算执行情况：各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

（3）改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行。在预算执行过程中，各级财政部门必须依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。

（4）加强对转化为实物形态的预算资金的管理。要实行政府采购制度，规范政府采购行为，把市场机制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，起到节约预算资金，降低采购成本，防止重复购置，优化资源配置和抑制腐败现象等重要作用。

（5）增强预算的严肃性，硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关法规进行处罚。

3.构建政府公共支出预算编制体系

（1）调整政府公共支出预算的范围，优化公共支出结构。第一，国家财政逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到满足社会公共需要方面来。财政只进行涉及国计民生的大型公益性基础设施的建设。第二，维持性支出范围要有所调整和缩减。经营性的事业单位，应与财政供给脱钩，推向市场。第三，优化支出结构。财政要根据中央的统一部署，不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障能力。并不断优化行业内部支出结构。第四，要求各部门在提交新的支出预算草案时，须同时提出削减支出的可行性建议。第五，要避免以法律的形式造成公共支出的刚性增长。第六，提高公共支出预算的到位率，尽量使预算年度的调整达到最小。

（2）改革预算编制方法，细化预算编制内容。第一，实行部门预算。第二，逐步实行零基预算的预算编制方法。第三，实行标准化的定员定额。第四，加大预算编制的准确度，提高预算的到位率。第五，利用信息技术，逐步健全和完善财政系统内部的计算机网络。

（3）健全科学规范的转移支付制度，逐步实现地区公共服务的均等化。适时扩大社会保险范围，完善社会保障制度。

4.构建政府公共预算执行体系

（1）推行政府采购制度，提高政府公共支出的效率。第一，建立和完善多层次、系统性的政府采购法规体系。第二，逐步扩大政府采购的范围和规模。第三，健全政府采购管理机构。第四，建立统一的政府采购信息网络管理系统。第五，积极培养政府采购专业人才，加强政府采购队伍建设。

（2）改革国库管理体制，实行财政集中收付制度。具体做法：第一，统一核算、统一支付，即取消所有单位的银行账户和会计，由财政部门集中办理财政性资金的收付。第二，建立财政单一账户，要逐步建立总预算会计与行政事业单位会计两者合一的政府会计制度，建立涵盖所有财政性资金收支的公共会计网。

5.强化预算及其执行

（1）科学合理安排预算，加强预算准备和执行的各项基础工作，提高预算编制的前瞻性和科学性，严格控制和监督预算执行，立足于通过法律解决预算问题。

（2）完善财政体制，严格按照事权划分支出。这要求在体制框架内结合事权的划分，明确各级政府的支出责任，不要把属于支出责任范围内的事项纳入决算中去解决，要求中央财政解决的事项尽量在执行中解决，不再拖至年终决算时处理，以免影响当年预算平衡和冲击下年预算。

（3）规范决算，强化分析。第一，将历年结算中数据比较固定的项目尽可能调进定额结算，适当简并和压缩结算项目。第二，将一些定额项目归并到体制上解或补助，如其他上解、税务经费上解、老企业税价差上解、专项补助、其他补助、下放支出实例、价格补助等定额补助项目。第三，适当压缩、取消向中央作贡献、中央借款以及按比例计提的工农业发展基金等结算项目，以免形成大量结转资金和跨年度结算项目，对下年度预算形成冲击。

6.加强对地方政府性债务管理

据国家审计署透露：截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元，其中，政府负有偿还责任的67109.51亿元，占62.62%；负担保责任的23369.74亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的16695.66亿元，占15.58%。审计发现：地方政府举债融资缺乏规范，大部分债务收支未纳入预算管理；部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患；地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。要按照“谁举债、谁负责”的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务；继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为；建立规范的举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。

四、脚踏实地推进财政预算制度改革

1.2009年以来财政预算公开的成果

（1）中央财政预算公开方面。2009年，首次公开了经全国人大审查批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等4张预算表。2010年，经全国人大审查批准的中央财政预算12张表格全部公开，内容涵盖公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。

（2）中央部门预算公开方面。2010年，在报送全国人大审查部门预算的98个中央部门中，有75个公开了部门预算。

（3）地方财政预算公开方面。2010年，18个省（区、市）财政公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算，2011年，27个省（区、市）财政进行了公开。2011年，20个省（区、市）公开了省直部门的部门预算。

2.国务院对财政预算公开的具体要求

2011年5月4日，国务院总理温家宝主持国务院常务会，研究财政预算公开问题，并提出了具体要求，共有五个方面。

（1）进一步细化公开中央财政总预算和总决算。2011年中央公共财政预算支出中部分重点支出和2010年度中央财政总决算要公开到“项”级科目。

（2）继续推进中央部门预算和决算公开。2011年报送全国人大审查部门预算的98个中央部门，都要公开经全国人大审查批准的部门预算。2011年6月，全国人大常委会审查批准中央决算草案后，98个中央部门要公开部门决算。中央部门要加大公开力度，增加部门预算和决算公开的内容。

（3）公开“三公费用”和行政经费支出。“三公费用”即：出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费。中央财政2010年度行政经费支出决算总额和“三公”经费决算总额，经全国人大常委会批准后公开。中央各部门要公开本部门2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。

（4）公开中央对地方转移支付资金管理办法。公开内容包括转移支付管理制度、资金分配和管理办法等。

（5）大力推进地方财政预算、决算公开。地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政总预算和总决算，并做好部门预算、“三公”经费等公开工作。国务院要求，对公开的财政预决算要作出通俗易懂的说明，并与预决算同时公开。