立法机关对政府预算的监督

人大对政府预算的监督，是人大依照宪法的规定对政府财政收支计划的编制、审批、执行和决算等预算管理过程进行立法规范，并据此对政府编制的财政收支预算计划方案及其调整方案进行民主审查批准。是对政府执行预算计划的过程和最终结果的决算的真实性、合法性和有效性所进行的专项检查和综合评价监督。

一、我国人大监督政府预算的制度变迁

我国人大对政府预算的监督起步较晚，其间经历了许多曲折。新中国建立后，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第四十条关于建立国家预算决算制度的规定，新中国着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月，在中央人民政府第四次会议上，通过了《关于1950年财政收支概算编制的报告》，这标志着新中国国家预算的诞生。1951年8月，政务院发布了《预算决算暂行条例》，规定了预决算的程序和要求，我国的国家预算管理制度从此建立起来。

1954～1957年，也就是从第一届全国人大一次会议到四次会议的三年时间，是人大预算监督制度在全国范围确立并得到比较顺利贯彻执行的时期。新中国第一部宪法第六十二条明确规定，各级人民代表大会对财政预算拥有审查批准的职权。全国人大一次会议期间虽然没有审议国家预算的议程，但设立了预算审查委员会。从第一届全国人大二次会议开始，将审议批准国民经济计划和财政预算报告正式列入了人大会议议程。

1957年到1966年文化大革命开始的九年中，全国人大及其常委会难以按期召开会议，有些年份，没有按照历次大会议程审议预算和决算报告，甚至个别年份，国家预算干脆由政府决定。文化大革命中，全国人大及其常委会已是有名无实，地方人大被彻底砸烂。

直到1975年第四届全国人大第一次会议召开，在之前长达8年多的时间里，三届全国人大及其常委会没有举行过一次会议。

1995年，我国颁布了《预算法》，这对人大监督政府预算具有里程碑意义。1999年，第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于加强中央预算审查监督的决定》。同时各级地方人大及其常委会也相应建立了监督政府预算的地方性法规，人大监督政府预算的制度逐步走上正轨。

二、立法机关监督政府预算的法规体系

1.主要法律框架

全国人大及其常委会监督政府预算的法律法规，主要有《宪法》、《全国人民代表大会议事规则》、《预算法》、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》等。

《宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。第六十七条规定，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中所必须做的部分调整方案。

《全国人民代表大会议事规则》第三十一条规定，全国人民代表大会会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报，由财政经济委员会进行初步审查。第三十二条规定，全国人民代表大会每年举行会议的时候，国务院应当向会议提出关于国家预算及预算执行情况的报告，将国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）一并印发会议，由各代表团进行审查并由财政经济委员会和有关的专门委员会审查。财政经济委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，对国家预算及预算执行情况的报告进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。有关专门委员会的审查意见应当及时印发会议。

《预算法》规定：“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。”“县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。”“乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。”《预算法》第三十七条规定，国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。

《全国人大会常会关于加强中央预算审查监督的决定》规定，国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预算编制的情况，在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。全国人民代表大会会议期间，财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告。预算工作委员会是全国人民代表大会常务委员会的工作机构协助财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。

1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》。这是全国人大常委会依照《宪法》和《预算法》的规定，为履行监督行政权力的职责，加强对中央预算的审查监督而制定的一部法律性决定。

2.《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》分析解读

（1）加强和改善预算编制工作。适应发展社会主义市场经济的要求，推进预算管理制度改革，要求依照预算法的规定编制部门预算，细化预算报送人大审查批准的内容，明确规定了预算编制完成的时间。

（2）规定了对中央预算、决算进行初步审查的工作程序和原则，强调了对预算决议的法律效力，规定“全国人民代表大会关于中央及地方预算的决议，国务院应当贯彻执行”。

（3）加强对中央预算执行情况的监督。对于预算批准后在执行过程中的变更，包括预算调整、预算超收收入使用和预算科目之间的资金调剂，《决定》明确规定了审查批准程序或者报告程序。《决定》也要求国务院有关部门应当及时向全国人大财经委和全国人大常委会预算工作委员会提交预算执行过程中的情况与统计报告等。

（4）加强对中央预算执行和部门决算的审计。国务院审计部门对中央预算执行进行审计，是加强预算监督的重要内容和重要途径。《决定》要求，全国人大财经委要结合审计工作报告对中央决算草案进行初步审查。《决定》也相应地对国务院审计部门对中央预算执行审计工作的原则和内容提出了明确要求，并规定国务院应当向全国人大常委会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

（5）加强对预算外资金的监督。《决定》要求采取措施，将中央预算外资金逐步纳人中央预算，暂时不能纳入预算的要编收支计划和决算，收支情况要向全国人大常委会报告。

（6）对全国人大常委会预算工作委员会的主要职责和权限作了规定。

三、立法机关监督政府预算的内容

1.政府预算编制的监督

人大及其常委会对预算编制监督的内容，首先是对政府总预算收支规模科学性、可靠性和合理性进行监督，这是立法监督的关键内容；其次是对总预算结构的合理性和有效性进行监督，包括预算收入结构和预算支出结构两部分。重点是预算支出结构。前者检查收入的可靠性和质量，后者审查预算分配的方法、范围是否合理有效；再次是监督政府部门预算编制的合理性和正当性，主要是监督部门预算编制是否符合法律法规和政策要求，是否科学、合理。

2.政府预算执行的监督

（1）日常监督，主要是监督政府预算资金的拨付。鉴于预算资金拨付的实际控制权由财政部门负责，人大及其常委会监督的内容主要是检查资金拨付进度以及是否按照批准的预算进行拨款。其次是了解情况、收集信息，为政府决算审查做好准备。同时，在检查的过程中发现问题，进行督促和建议。

（2）政府决算审查。政府决算审查的内容包括四方面。第一，总预算执行情况，通过政府预算收支实际完成情况与政府预算进行对比分析，评价政府总预算完成的规模和质量。第二，部门预算执行情况，通过部门预算实际执行情况与批复的部门预算进行对比分析，审查政府各部门是否按预算政策和法律规定执行、执行结果是否与预算相一致、预算执行结果是否真实、可靠和准确、部门预算支出是否实现了预期的经济效益和社会效益等。第三，预算储备资金和机动财力的使用情况，主要是审查这些资金的使用是否符合法定用途和法定事项以及是否符合法定程序等。第四，预算收支平衡和政府债务收支情况的监督。

3.政府预算调整的监督

政府预算收支平衡是预算编制和预算执行的基本原则，由于不可预见因素的出现，对政府总预算、部门预算和项目预算在执行中进行调整是在所难免的。但是这并不代表政府预算调整可以不受人大及其常委会的监督和制约。政府预算调整监督的重点内容是审查政府预算调整范围是否合理合法、手续是否完备、程序是否符合法律规定等。