欠发达市县部门预算科学化精细化管理探析

浙江省衢州市财政局　吴宝骏

部门预算管理制度是公共财政制度的重要组成部分。部门预算的科学化、精细化水平，是财政科学化精细化管理的基础，直接关系到财政资金分配使用的公平和效率。欠发达市县地方财政收入规模小，与当地经济和社会事业发展的需要相比，当地财力与财政资金需求的差距较大，对财政资金使用管理的要求相对较高。但是，受财力、体制等因素制约，欠发达市县推进部门预算科学化精细化管理的难度较大，需要引起高度重视，采取切实有效的措施加以解决。

一、欠发达市县部门预算科学化精细化管理存在的主要问题

近年来，欠发达市县政府和当地财政部门积极推进部门预算管理改革，部门预算科学化精细化管理水平稳步提高。但从实际工作情况看，欠发达市县在推进部门预算科学化精细化管理过程中仍然存在一些问题。

1.部门预算定额标准偏低，资金安排存在切块打捆情况

部门预算编制涵盖单位所有收支，涉及方方面面政策、规定，十分复杂，这就要求作为编制部门预算依据的标准、定额等必须科学合理。但实际工作中，欠发达市县部门预算支出标准和预算定额偏低，与部门在履行职能中的实际需要相比，存在一定的缺口。如在公用经费、车辆经费等方面，虽然实行分类分档管理，但定额标准明显偏低。以浙江省衢州市下辖各县市为例，部门公用经费人均安排多的也就1万元左右，少的仅3千元；车辆经费最多也就每辆2.2万元，少的也仅几千元。与此同时，在安排项目资金上，也往往进行“切块打捆”，没有按要求细化到具体支出去向，在具体执行上存在不确定性。

2.部门“收支”未能完全脱钩，综合预算管理深度不够

虽然欠发达市县根据有关规定，积极推进收支两条线管理改革，也取得了一定的成效。但是在编制部门预算时，部分部门单位的非税收入预算还不完整，部分执收执罚单位“收支两条线”尚未完全脱钩，部门单位的一些行政性罚款、行政性收费等非税收入虽然纳入财政预算管理，也只是对部分资金进行一定比例的政府统筹，绝大部分罚款、收费等资金最终仍按一定的比例返还给部门单位，学校、医院等单位的资金更是分毫不差地返还给单位。部门单位的非税收入大部分由单位自收自支，很大一部分的非税收入资金使用主导权仍然是部门单位。

3.预算编制前期工作不充分，部门预算审核难以到位

一些部门单位在编制预算时，对下一年度的工作计划准备不充分，对一些工作项目在下一年度是否开展估计不足，预计需要开展的项目前期工作不充分，造成预算编制人员对需要预算多少经费才适合本部门单位的发展需要，心中没底。存在对下一年度需要开展的工作项目没有编报预算，或者编报的工作项目实际却因为各种因素而没有开展等情况。有的部门单位为防止年度中间无项目预算或项目预算资金不足等情况发生，在编报预算时报“大项目”、“大预算”，上报数明显高于实际需求数。财政部门审核预算时，缺乏客观依据，加之又无统一的具体标准体系，只能采取凭经验硬“砍一刀”的做法。部门预算编制流于纸面，缺乏科学性、可行性。

4.项目预算追加调整较多，部门预算未能做到准确编制

一方面，部门单位年初预计的省专项转移支付项目与实际到位的项目存在差异。部门单位往往根据当年省专项资金到位情况预计下一年度省专项资金到位额，但在实际工作中，部分预计能通过上级专项转移支付资金安排的项目难以到位，而年初通过本级财力安排资金的项目与省专项转移支付资金项目重复安排的情况时有发生。另一方面，年度中间追加项目经费多。由于年初预算安排的项目资金不足，市县预留的机动财力几乎没有。部门单位以年度中间需要开展专项工作为由，要求追加工作经费和项目经费的请示较多，为保障工作的开展，市县财政只能视当年财力增长情况予以追加解决。

二、欠发达市县部门预算科学化精细化管理问题的成因

1.受经济发展水平限制，地方财力难以满足日益增长的部门预算资金需要

从欠发达自身情况看，欠发达市县经济总量小，财政收入规模更小。然而，相对发达地区来说，欠发达市县财政负担更大。在全面建设小康社会过程中，欠发达市县不仅承担着与发达地区大体相同的保民生、保稳定等政策资金支出，同时由于欠发达市县经济社会发展水平相对较低，大部分地处山区、边区，区位偏僻，村落分散，地理环境复杂，交通不便，远离中心城市和政治、经济、文化中心，经济发展和社会事业建设的财政成本相对较高，为此还承担着比发达市县任务更重的经济发展和社会事业建设任务。欠发达市县部门预算资金需求与可用财力规模之间的矛盾非常突出。

2.受预算编制体制约束，部门预算在时间上难以满足科学化精细化编制的要求

在现行预算管理体制下，编制下一年度的预算一般从当年的9月份或10月份开始，到下年2月底或3月初提交人代会讨论审批，仅有4个月左右的时间。在这4个月时间内，需要经过财政部门布置、部门编报、财政部门审核汇总、财政部门向政府汇报等一系列的程序。如果不计算财政部门审核汇总和向政府汇报等时间，部门单位实际编报预算的时间更短。部门预算编制时间短，直接导致了一些部门单位在预算编制时，对下一年度的工作计划准备不充分，对一些工作项目在下一年度是否开展估计不足，预计需要开展的项目前期工作不充分等情况。年度预算执行过程中，一些预算未能安排资金的项目需要实施，一些资金安排不足的项目需要继续，财政部门只能通过追加预算予以解决。

3.受转移支付制度影响，部门预算难以满足人大关于编制全口径预算的要求

欠发达市县获得的上级专项转移支付资金占比较大，年初对全年能够获得的转移支付资金、项目等精细化预测难度大，使得市县人大要求编制的全口径部门预算准确性大打折扣。以浙江省衢州市各地情况为例，2010年，省专项转移支付占财政支出的比重平均达25.5%左右，其中最多的开化县占比达32.35%。中央和省的专项转移支付资金受政策影响变化大，不确定性较强。年初预计的省专项转移支付项目与实际到位的项目往往存在差异，预计能通过上级专项转移支付资金安排的项目难以到位，而年初通过本级财力安排资金的项目与省专项转移支付资金项目重复安排的情况时有发生。

4.受传统观念制约，部门对于推进预算科学化精细化管理积极性不高

由于欠发达市县财力规模小，不能满足当地经济和社会发展的需要。为此，在编制部门预算时，许多欠发达市县仍然采用“一上一下”的编制方式。面对数量众多的预算单位，面对部门上报的“大预算”，财政部门只能在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情减压，或者采用基数加增长的方式，根据地方财力增长的情况，每年在编制下一年部门预算时，在上一年安排部门单位的预算资金额度的基础上给予适当增长确定，未能真正做到零基预算、绩效预算。一些部门单位对本部门单位在预算年度内要干什么事不重视，对如何使财政资金发挥更大效益不重视，反而高度重视自己的既得利益，基本上要求预算安排资金在上年基数上有所增长，对实行零基预算、绩效预算存有抵触情绪。

分析可知，欠发达市县在推进部门预算科学化精细化管理中存在的问题，既有欠发达市县自身财力不足、财政改革不到位等因素，也有当前欠发达市财政预算管理体制因素。

三、推进欠发达市县部门预算科学化精细化管理的对策建议

当前，大部分欠发达市县正处于社会矛盾的易发多发期。推进部门预算科学化精细化管理，对于提高财政预算的规范有序、科学有效、公开透明程度，维护欠发达地区社会的和谐稳定具有十分重要的意义。针对欠发达市县推进部门预算科学化精细化管理中存在的问题成因，结合工作实际，提出如下对策建议。

1.大力发展地方经济，增强欠发达市县地方财政的保障能力

推进部门预算精细化管理，离不开必要的财力支撑。经济发展是财政增收的前提和基础。欠发达市县要把发展经济、培育财源、壮大地方可用财力放在经济工作的首要位置，着力解决财力不足问题。一方面，要紧紧抓住中央和省有关支持欠发达地区加快发展的大好机遇，用好资源与产业协作等有关政策，用好中央和省对欠发达地区的转移支付资金，实现借力发展。另一方面，要继续创造良好的投资环境，大力开展招商引资，积极推进项目建设，尤其要重点支持一些事关经济社会发展全局的大项目、大企业落户我市，壮大地方财源基础；要根据自己的特点，依托本地优势资源及区位、环境、资金条件，因地制宜地加快特色经济发展，激活各类生产要素，宜农则农，宜工则工，宜商则商，特别注重办好工业园区，加大工业发展平台建设投入，促进开发区园区加快发展；要充分利用欠发达地区的自然、人力等资源，加强与发达地区的区域合作，形成区域间分工合理、要素互补、合作共赢的协调发展机制。

2.合理确定预算标准，确保欠发达市县部门单位正常运转支出需要

推进部门预算科学化精细化管理，必须建立完善公共支出标准体系。欠发达市县要以“保工资、保运转”为重点，完善部门预算的支出标准体系，建立与经济社会发展相适应的预算定额体系、费用标准体系、资产配置标准体系，杜绝预算资金互相挤占挪用的现象发生。一是要在深入调研的基础上，进一步完善“人员支出按实计、公用经费按定额”的基本支出定员定额标准体系，扩大定员定额范围，保障定员定额支出需要。二是要细化、量化各项工作内容，在节俭的基础上，分门别类制定支出标准。如制定会议费用标准、培训费用标准、公务招待费用标准、资产配置标准、物业管理费、办公用房配置标准等。三是在标准的制定上，要以公平为前提，并根据物价变动情况，建立动态调整机制，使之切合实际，能满足部门单位的实际工作需要，具有可行性。对于人员支出，按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定。对于日常公用支出，根据行政单位所承担的职能和事业单位业务特点，按部门分类归档，在核准同类单位工作量、占用的资源和相关历史数据的基础上，区分项目，进行合理的相关系数分析，制定相应的标准和定额。

3.完善部门预算项目库，着力加强欠发达市县部门单位的项目预算管理

建立完善部门预算项目库，是解决项目前期工作不充分问题的重要抓手。要建立完善部门项目库和财政项目库，部门项目库是一级预算部门按照项目管理的原则，结合职责特点，对所属预算单位申报的项目进行审核、筛选、排序、汇总后设立的，由财务部门负责管理。部门项目库可细化为部门上报项目库和部门备选项目库，备选项目不得向财政部门申报预算。财政项目库是财政部门对各部门上报的项目进行审核、筛选、排序、汇总后设立的，由财政部门进行管理。同样，财政项目库分为财政下达项目库和财政备选项目库，备选项目在当年不得安排预算。按照预算编报的不同要求可将项目分为经常性项目、一次性项目和阶段性项目。同时，按细化预算编制的要求完善项目申报表。一方面，细化项目测算依据，如基本建设等支出以（建筑）面积和单位面积成本为主要依据测算，会议费支出以会期、参会人数、会议标准等为主要依据测算。另一方面，细化项目支出的具体构成，如基本建设支出包括项目前期费用、建筑工程费、安装工程费等费用，专项业务项目支出包括会议费、差旅费、印刷费、劳务费等费用，会议、培训项目支出包括住宿费、伙食费、场租费、交通费、材料费、表彰费用等费用。

4.完善转移支付制度，提高欠发达市县省一般性转移支付比重

在现行体制下，欠发达市县编制全口径部门预算，就必须对省转移支付资金进行合理预测。为提高欠发达市县部门预算的准确性，建议省财政增加进一步调整完善省对市县的转移支付资金的结构，通过完善的专项转移支付制度，尽可能地减少对部门预算完整性的破坏。一方面，增加一般性转移支付的规模。由于一般转移支付按人口、土地等相关因素综合计算，因此地方财政部门可以对全年有多少省一般性转移支付资金进行预测。同时，由于没有给地方政府规定资金的具体使用方向，地方政府对之拥有较大的使用自主权。地方财政部门就可以结合本地实际情况，通过部门预算的科学化精细化管理，来实现对所有财政资金的科学化精细化管理。另一方面，大力清理和压缩专项转移支付规模。对经常性的专项转移支付资金，要尽可能转为一般性转移支付；对不能转入一般性转移支付的，要建立规范的专项转移支付方案，按照不同用途对专项转移支付方案进行分类设计，并尽可能做到提前告知；对与市场经济和公共财政要求不适应的支出项目，要逐步取消；对涉及一般经济发展的转移支付事项，要以市场调节和配置为主，省专项转移支付资金要逐步退出。

5.完善预算管理体制，提高欠发达市县部门预算编制的科学精细水平

以预算编制、执行、监督“三位一体”为目标，完善部门预算运行机制和管理机制，是深入推进欠发达市县部门预算科学化、精细化水平的关键所在。针对当前预算编制时间偏短的实际，要成立预算编制审核中心，专门负责部门预算的编制和审核，规范预算分配体制。通过强化统一编制和审核预算，这样一方面，可以满足预算编制需要较长时间的要求，并通过专业人员编制部门预算，可以大幅度提高部门预算编制质量；另一方面，也可以保持预算年度的完整性，解决人代会决策与预算编制的时间衔接问题。与此同时，要建立完善“两上两下”预算编制程序，建立健全预算管理的民主化决策机制。“一上”是指部门单位按照预算编制要求，编报完成部门预算后，报财政部门汇总。“一下”是指财政部门根据测算的可用财力，审核部门上报建议计划，提出预算安排初步意见，下达部门预算控制指标，与各部门沟通。“二上”是指部门按照预算控制指标编制部门预算草案，报财政部门汇总形成部门预算草案，并报人代会审查。“二下”是指预算草案经人代会审查批准后，财政部门根据人代会批准的预算，在法定时限1个月内批复给部门单位。

6.加强财政管理政策宣传，营造和谐的预算管理氛围

推进部门预算的科学化精细化管理，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是市场经济体制下公共财政管理的要求。部门预算科学化精细化管理的顺利推进，一方面离不开地方财力的强力保障，另一方面因为涉及现有利益格局的调整和资金管理权的再分配，需要地方党委、政府和政府各部门的重视和支持。为此，财政部门要加大对部门预算科学化精细化管理的宣传力度，帮助各部门单位树立公共财政下的预算管理观念，争取部门的配合和支持。要在早编预算的基础上，主动做好与部门的沟通和服务工作，透明安排项目，确保资金在部门间的公平分配。要将有预算分配权部门作为预算审核的成员单位，相互配合，共同做好预算管理和资金分配工作。要完善协同理财机制，尝试将部分专项资金的分配管理权向部门适度转移，促进预算单位与财政部门协同推进部门预算的事前、事中、事后全过程管理。