构建财政“大监督”格局的问题及对策思考

河北省宽城满族自治县财政局　刘政道

经济越发展，监督越重要。财政监督作为经济监督的重要组成部分，对维护市场经济秩序将起到越来越重要的作用。财政监督要发挥应有的效能和作用，必须坚持与时俱进，调整监督工作思路和工作方法，保持应有的活力，适应经济社会和财政管理改革发展要求，适时改变过去“临时、突击、单一、孤立、分散”监督的做法，充分体现“依法、服务、整体、协调、全覆盖”等监督特点，围绕财政中心工作，准确把握监督方向，实施有效监督，将财政监督全面融入财政管理过程，建立起有效的财政“大监督”运行机制。

一、树立财政“大监督”体系的理念

1.基本概念

构建财政“大监督”格局，就是积极推进财政监督的有效转型，通过日常化、制度化的财政监督管理，全面提高财政依法管理的水平。其核心理念就是：在财政部门内部构建一个科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的良性监督工作格局，确立各业务部门和专职监督机构共同履行监督职责的工作体系，形成“全员参与、全面覆盖、全程控制、全部关联”的长效监督管理机制。全员参与，即财政部门每一个业务部门都是财政监督的主体，全体财政干部既是财政业务管理员，又是财政监督者；全面覆盖，即对涉及财政监督内容的财政收入监督、支出监督、内部监督、会计监督等方面通过日常管理与专职检查进行全方位的监督；全程控制，即对财政资金运行全过程的跟踪监督管理；全部关联，即实现专职监督与日常管理、个体监督与全面管理的信息共享、成果运用等。

2.基本原则

（1）共同履行监督职责。财政监督是财政各业务部门和专职监督机构的共同职责，要实现财政监督和业务工作、专职监督和日常监督的有机融合。

（2）规范监督管理。坚持监督检查与督促整改、建章立制相结合，从临时性事后检查转到经常性的全过程监控上，从个别问题的处理转到规范全系统、全行业的财务管理上，切实督促被检查单位规范管理，提高财政管理水平。

（3）依法监督。通过完善财政内部多层次、全方位的监督体系，依法实施监督，加强财政、财务制度建设，按法律法规严格进行监督。

（4）内外结合、统筹兼顾。既要重视对部门预算单位的监督检查，又要重视对财政部门内部资金分配过程的监控，实现“查外促内、查内促管”。

3.基本内容

财政“大监督”应从财政收入监督、支出监督、内部监督、会计监督等主要内容着手，加强源头监管、过程跟踪和效果考核，做到事前审核、事中监控、事后检查与日常管理相结合。

（1）构建财政收入政策制定、执行、管理的收入监督体系。建立财政收入的监督保障机制，进一步加强对本级预算收入征收质量的监督检查，突出财政部门对财政收入征管质量的再监督职能，确保税收收入以及非税收收入及时足额入库，防止和纠正收入征管部门越权减免，违规缓征、退付、延压滞留财政资金等执法质量问题。监督的内容主要包括：收入执收单位、预算部门的收入政策执行、收入进度、收入结构、征收措施、票据使用等情况的日常监管、专项检查和抽查、征收环节的监管和执行情况的分析。

（2）构建财政支出审核、调查、跟踪管理日常监督和专项监督相结合的支出监督体系。加大事前审核和事中监控的力度，实行与部门预算、国库集中支付、“收支两条线”等改革措施同步监督。在开展安全、合法监督的基础上，把有效性监督贯穿于财政支出的日常监督和专项检查中，加强行政事业费支出、基本建设支出、社会保障及转移支付资金的监督，特别是对社会关注的重点、热点问题以及财政改革事项和重大财税政策执行情况组织开展专项检查和调研，以确保财政资金运行的安全、规范和高效。监督的内容主要包括：对基本支出、专项支出、政府采购支出的监督。涉及预算单位部门预算执行情况、资产管理情况、政府采购制度执行情况、专项资金管理情况、决算管理、支出标准、银行账户管理等。

（3）构建财政预算编制、预算执行、预算监督“三位一体”的内部监督体系。财政内部监督是一种预防与自我约束的内部控制机制，是财政部门内部管理水平的自我检查与评价。加强对财政核心业务操作流程的监督，将重点放在已识别出的“风险点”上，形成业务管理机构日常监督，专职监督机构专职监督，业务管理机构与专职监督机构信息共享、资源整合的多层次监督框架，实现财政监督制度化、规范化。逐步建立起事前审核、事中监控、事后检查核证相结合，涵盖资金运行全过程的监督管理机制，充分发挥财政监督的整体优势。监督的内容主要包括：对各业务管理机构制度建设、内控机制、指标分配、资金拨付、预算追加和履行职责等管理情况进行监督，及时发现和纠正财政管理和财政资金运行中存在的问题。

（4）构建会计信息行业管理与行政监管相结合的会计监督体系。对行政事业单位和企业会计信息质量监管，以规范会计秩序，服务宏观管理，强化会计信息质量检查，逐步健全会计监督社会化体系。主要对会计核算内容的真实性、合规性，会计工作人员的从业资格等进行监督检查，对企业和单位执行国家统一的会计制度情况、会计账簿设置的规范性、会计资料合法性进行监督检查。

二、财政“大监督”体系的特点

1.监督主体明确

财政部门是财政监督的主体，财政监督执法机构包括专职财政监督机构，还包括财政部门的各个业务管理室和综合管理部门。财政监督通过财政内部各环节的相互联系和作用，将监督与管理紧密融为一体，实现管理中有监督，监督中有管理，以监督促管理，以管理促绩效的目的。同时要划清各职能机构的职责，以使各业务机构担当起日常监督的职责，对所分管业务范围内的预算编制、预算执行进行经常性的事前监督和事中监控。专职财政监督机构要充分发挥牵头作用，履行再监督职能，围绕财政管理对社会关心和关注的重点项目、重点资金、财税政策执行等情况进行有效的监督，形成整个财政部门内部纵横联动、齐抓共管的“大监督”格局。

2.制度设计科学

做好制度安排和程序设计，从符合公共财政管理要求和财政改革的特点入手，着力改变原有的财政监督模式，把财政监督作为财政管理的必要环节和有机组成部分，纳入制度设计和安排，使财政监督和财政管理紧密结合。按照结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的原则，建立健全财政预算编制、执行、监督相互分离、相互制约的“三位一体”财政运行机制，实现对财政资金运行全过程的动态监控，逐步建立起事前参与预警、事中跟踪防范、事后审核问效的多层次、全方位的“大监督”格局。

3.监督定位正确

将财政监督作为财政管理的一个必要环节融入财政管理全过程，覆盖财政管理的各个环节，财政监督要服从并服务于地方经济发展的大局，服从并服务于财政中心工作，积极参与各项财政活动，坚持在构建公共财政框架下进行合理定位，对外纠偏，对内预防，以查促管，从收入到支出再到事后绩效评价、从预算编制到执行再到决算、从外部监督到财政内部监督、从会计监督到资产管理监督以及财政政策执行监督等各个环节都必须要有财政监督。

4.监督管理优化

从管理来说，财政监督需要对内整合监督资源，充分发挥日常监督和专职监督的作用，相互配合，形成合力，构建齐抓共管的监督格局，实现监督与管理的有机结合；对外需要加强审计、监察、税务等财经执法监督机构的沟通协调，并充分利用人大和社会监督结果，形成各个监督主体分工明确，监督内容各有侧重，相互监督、相互制约、相互促进的监督格局。

三、构建财政“大监督”体系的必要性

1.适应公共财政职能

公共财政的职能主要是通过为社会提供公共产品和公共服务，达到优化资源配置、公平收入分配、促进社会经济发展的目的。然而公共财政在履行职能时，可能出现“公共性”不足、干预的范围及力度存有偏差、决策效率低、寻租及腐败等问题，在一定程度上导致财政调控“失灵”，增加了财政风险。在我国财政转型尚未完全到位的背景下，为避免调控“失灵”，减少或根除导致财政调控“失灵”的因素就必须加强对财政资金的动态监控，构建财政“大监督”格局，将财政监督融入财政管理的方方面面和各个环节。

2.适应公众问责

政府理财的目的是为了公平有效率地提供公共产品，满足社会公共需要，其行为和效果需要为社会公众负责，这就强化了社会公众对财政决策效能的问责，使得财政管理活动日益被置于公众约束与监督之下。客观上要求财政部门尽快将财政监督纳入财政运行的制度设计之中，促进政府理财行为的科学公正、公开透明和收支管理依法有序、安全高效。构建财政“大监督”格局，就是对现有财政监督模式进行系统整合和再造的一次有益探索，有利于规范财政管理活动，确保公共财政目标的实现。

3.适应财政权力适度分权制衡

政治权力是政府经济权力的核心，财政资金分配的效果是否满足公众的需要、管理的方法程序是否符合法规制度、公共产品供给的成本是否受到有效控制，这些仅靠财政部门内部各业务机构的自我监督是难以进行的。因此，有必要在自我监督的层次之上，通过合理的制度架构，实现财政权力的分立制衡。一方面强化专职监督机构的监督权，实现预算编制权、预算执行权、预算监督权的相互分离；另一方面，理顺专职监督机构与业务部门的关系，形成预算编制部门、执行部门和监督机构之间的一种制约制衡机制，实现对各业务部门的资金分配管理的再监督。

四、目前财政监督存在的主要问题

近几年来，财政专职机构认真贯彻落实党中央、国务院关于强化财政监督的指示精神，紧紧围绕经济发展大局和财政中心工作，在推动财政改革、贯彻财政政策、加强财政管理、维护财经秩序、严肃财经纪律等方面发挥了积极作用，取得了显著成效，也积累了较为丰富的实践经验。财政专职监督机构不断健全，财政监督职责逐渐完善，财政监督工作已从总体上进入了一个新的发展阶段。但不可否认的是，我国现行的财政监督运行机制还存在着不少缺陷和问题，在一定程度上制约了财政监督的有效运行。

1.财政监督主体的职责分工不明确

财政部门监督与审计监督、人民代表大会监督之间分工不够清楚，责任边界模糊，没有形成监督的合力，直接影响了财政监督的整体效果。造成检查计划互不衔接，在大量重复检查、交叉检查的同时，仍然存在着空白点和盲点。加之工作信息不能共享，检查结论不能相互利用，各部门孤军奋战，造成了不必要的人力、财力和时间的浪费，加大了检查成本，降低了监督效率。

2.财政部门的经常性监督与财政管理相脱节

在管理制度上，财政部门内部资金管理机构集预算的编制、执行职能于一身，相互之间缺乏有效的制约和监督，不利于实现财政资金科学、公开、透明的分配。在具体的工作上，财政部门偏重资金的申请、审核、拨付事务，对财政资金使用的效益情况进行深入细致的考察、分析、论证和跟踪调查不够，出现了重分配、轻监管的现象。与此同时，财政专职监督检查机构游离于财政具体业务管理之外，在职责权限、监督力量、人员素质上受到局限，因而不能全面地履行其所应承担的财政监督职责。

3.财政监督信息反馈不畅，财政监督支持系统不完善，技术手段不先进

财政监督部门与收入征收单位、国库部门尚未实时联网，对预算单位和监督对象的基础资料掌握不全，没有建立一个集中、统一的监督信息库，缺乏一个对有关数据的收集、整理及分析系统。财政监督的组织体系不完善，应将市局各业务部门人员纳入监督体系，解决日常管理与监督脱节的现象。尚未建立有效的监督决策辅助系统和监督信息支持系统，影响了财政监督的及时性、针对性、严密性和有效性。社会中介机构的监督作用没有有效发挥，信息披露制度不完善，没有充分发挥市场约束机制的作用。

4.财政监督的法律体系不健全，执法力度不足

财政监督作为一种经济监督活动，必须依法行政。但迄今为止，我国还没有一部系统地规定财政部门实施财政监督的法律法规，财政监督缺乏独立完整的法律保障。尽管已相继出台《预算法》、《预算法实施细则》、《会计法》、《注册会计师法》等财政法律，但由于这些法律有其自身独特的规范对象，对财政监督仅限于原则性规定，并不完整和系统，对财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等，并没有详细准确的规定。

对违法违规行为处罚过轻，起不到震慑作用，严重影响着财政监督的权威性和成效。主要表现为财政监督使用行政手段较多，法律手段较少，对违法违规问题的处理经常受到人为干预，责任追究不到位，重检查、轻处理。原因就是各种法律规章对财经违法违纪行为的处理规定比较笼统，对依法行政的认识不到位，执行中随意性大，同时缺乏社会公众的有效监督，很容易出现不了了之的现象。

五、完善财政“大监督”格局的对策建议

1.依据公共财政建设需要转变财政监督理念

理念的转变对于提高财政监督效能十分重要。现阶段财政监督工作之所以还存在诸多问题，一个重要原因就是在财政体制向公共财政转变时，财政监督观念没有相应转变，老思想、老办法无法满足公共财政体制下监督检查工作的新要求。首先，应明确财政监督检查不是财政创收的主要目的，而是一种通过查补漏洞从而提高财政管理水平的手段，这是提高监督效能的根本。其次，要适应公共财政体制变化，全面创新财政监督的内容和方法。监督内容要从微观转向宏观，由单一转向全局，以推动公共财政体系建立。同时，要结合公共财政建立的实际情况，从全局、整体和关键环节把握好监督检查的重点。要抓住包括项目资金在内的专项资金的监督检查，进行从立项到使用的全过程监督，对虚报、挪用、挤占专项支出的行为予以及时有力的查处。突出财政支出的监督检查，加大对部门预算编制执行过程、政府采购、国库集中支付等涉及公共财政核心内容的监督力度，规范财政收支行为。

2.立足“大财政”高度，高效实施财政监督

实行财政监督与财政分配、财政管理分离，改变由于对财政监督认识上的差异造成在监督执行中的混乱、缺位等现象。既明确分工、各有侧重，又互相配合、形成合力，同时能够互相制约、互相监督，使当前行政执法监督中许多问题从根本上得以规范和解决。

（1）建立一套完整的内部控制系统，落实岗位责任，铺设制度防线。在资金运动的每一个环节设置监测器，核心目标是在管理层形成过错自纠机制和科室间关联监督，进一步明确拨款的审批权限，强化对预算变动与调整的权限设置；每一个业务科室都配备内部稽核人员，对本科室业务进行第一环节的监管；职责分离，如预算编制、审核、执行、监督相分离，预算指标管理、使用、拨付相互独立，预算拨款印鉴分别由专人保管；采取严格的签字制度，明确责任轨迹，划清责任边界。

（2）明确专职监督机构的主体地位，当好裁判员，提前介入。要协调好监督和管理的关系，专职监督应当好“裁判员”的角色，它的职责应当涵盖财政收支至预算编制、执行、调整、决算的全过程，并且偏重“管理审计”，重在评价财政管理质量，提供管理建议，为绩效评估提供依据。因此要在专职监督机构与业务科室之间建立起规范而顺畅的沟通机制与工作联系制度。只有财政内部各业务科室主动提供有关监督方面的信息，加强工作协调，才能形成强大的财政监督合力，全面提高财政管理效率，从而达到提高财政监督检查工作效率和效益的目的。因此凡涉及预算收支的重要文件、编制、执行、调整等都应该会签监督机构；监督检查人员要参与年度预算评审小组，事前知情，提前掌握资金分配动态等。结合推进国库集中支付改革，充分利用信息化手段，加强对财政各项专项资金的监管，将国库集中支付网络系统和财政监督信息系统端口对接，对财政各项专项资金预算指标的下达、用款额度的审批和具体支付实行全程监管，实现财政监督端口前移，确保及时发现问题及时进行整改，提高了财政监管工作实效。这样既为专职机构监督执法提供了依据，创造良好的监督执法环境，也能充分调动监督人员的积极性。同时要明确财政监督执法主体一元化。规定财政监督检查工作归口财政监督部门负责，以文件形式予以明确，避免其他财政职能股室重复检查现象，强化了财政监督工作的职能和权威性。

（3）明确各职能科室相互配合协调的责任和义务。具体来说，预算的编制既要有预算执行管理部门的参与，同时又不能离开监督机构的事中监督，以增强预算编制的公正性和透明度。而对监督机构来说，必须要以财经法律法规为依据，必须要有明确的服务于预算编制与执行的目标和任务，不能独立于预算编制与执行职能以外，所有这些职能之间的相互关系都应“升华”为制度规定，以便强制其执行到位。

（4）财政监督职能的行使必须要有明确的目标宗旨。必须要落实监督检查机构通过检查对预算编制质量提出校正建议的责任，明确其对预算执行情况进行跟踪监管，并定期进行“预警”分析的义务。作为财政部门的专职监督检查机构，如检查职能仅仅局限于查处几个单位或问题，就将丧失其存在的意义和价值，监督必须要为提高财政工作运行效率服务，为财政资金的安全完整保驾护航。

（5）着力优化检查模式。除了监督检查的定位问题，在监督的程序和方法上也要进行改进和规范，建立一季一查、一季一报的内部检查机制，同步监测预算执行，检查面覆盖所有财政资金执行的管理链条。一是开展动态检查，以财政资金循环为基础进行内控测评，主要评价各业务科室内控的落实情况，实现监督的日常化，即时监控预算执行。二是定期开展静态检查，通过直接的查账方式，在外部审计进驻前，基本保持同步跟踪，实施全面的内部审计，检测预算执行的真实性与准确性。三是要充分利用现代化信息技术手段，加强信息化建设，通过软件开发、计算机联网手段，建立覆盖面广的财政监督信息反馈系统，以收集并储存企事业单位生产经营情况，实行财务数据信息共享，便于财政监督部门运用、预测和分析，排列监督重点，查找存在问题；利用金财网络，实现资金拨付的查询权限，对专项资金的监督检查做到有的放矢。加强会计中介机构的行业自律，建立健全监督管理，充分依靠会计中介机构对企业单位的收支活动、会计信息和经营者行为进行监督

3.健全财政监督法规体系，严惩违法违规行为

建立和健全财政监督法规体系是财政部门依法行政的首要环节，是开展财政监督管理工作的重要保证。要尽快制定《财政监督法》，出台配套的行政规章，明确财政监管的职责、任务、权利和义务，规范工作程序，使财政资金的运行完全置于财政监管之下。要加大对违法犯罪责任人处理力度，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。杜绝以补代罚，或者以罚代刑。要进一步加大执纪执法刚性，各级财政部门应与纪检监察和公安司法部门保持密切联系，建立健全联合办案制度和追究责任人员个人责任移送制度，对企业内部、社会中介机构及政府监督机构的违纪、渎职行为进行追究，并通过新闻曝光，行政、法律责任的追究，充分发挥处罚措施的震慑作用和财政监督的预防功能。