浅析基层医疗卫生体制综合改革中的财政促进政策

江苏省高淳县财政局　程霞

医疗卫生体制改革是世界各国的难点问题，也是一个热点问题。为建立优质、高效、公平的医疗卫生体系，我国医改进程经历了长期的探索和创新。2009年，我国医改进入破冰之旅，新医改以“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”为主线，出台了一系列组合政策。江苏省高淳县作为首批的国家医改试点县，因地制宜而又富有创造性地贯彻落实医改政策，精心组织实施，确保改革顺利进行，取得了一定的成效。

一、高淳县医改试点的主要成效

作为江苏省第一批医改的37家区县之一，高淳县从2010年4月1日起在全县9家政府办医疗机构和111家社区卫生服务站全面实施基本药物制度，其成效具体表现在以下几个方面。

1.居民看病价格明显降低，病人负担减轻

根据2010年底统计，全县9个乡镇卫生院门诊均次费用明显下降，最高的降幅在45%以上，平均在25%左右。如淳溪镇中心卫生院实施基本药物制度4～12月份与2009年同期的对比情况如下（见表1、表2）。

表1

表2

从医院的药品收入和人均处方值的变化情况不难看出，就诊病人的看病支出明显下降，有效减轻了就诊病人的经济负担。

2.乱用药、乱用抗生素的现象得到有效遏制

过去存在配药不按实际需求的现象，部分卫生院开大剂量药和开大量抗生素药，有的医院看一次感冒就得几十元甚至上百元。实行基本药物制度以后，这种现象明显减少，客观上看基本药物种类没有高价格药可配，医务人员由于对药品不够清楚也不敢随意配药。

3.有效防止药品销售的腐败发生

过去医疗卫生机构的腐败大都来自药品的供应。如医药代表上门推销药品，医生按某药品销量提成等不正之风屡见不鲜，由于实行基本药物制度以后，药品种类国家统一规定，价格由省统一招标，统一招标配送机构，客观上切断了药品乱、价格乱、配送乱的根源，有利于建立良好的医患关系，杜绝腐败的产生。

4.基层卫生院更加注重农村公共卫生的服务

从2010年4月以后，部分医疗单位就诊病人数量回落，因此可以调动一定的医务人员从事公共卫生服务。如：淳溪卫生院2010年6月就诊人数为6467人次，而2009年6月有11983人次，这样该院将部分人员直接用于公共卫生服务上，走村入户为群众服务，提高了公共卫生服务水平，真正实现了农村基本医疗服务和公共卫生服务并重的良好局面。全年建立居民健康档案247668份，建档率达58%，并全部实施计算机动态管理；发放健教资料239347份，计划免疫接种66125针次，治疗管理非住院结核病人216例、艾滋病人6例；登记管理高血压病人9290人，新生儿访视3387人，重性精神病人建档2477份，居家病人规范管理600人。

二、高淳县医改试点的主要做法

1.政府主导，有序推进改革

2009年，县政府成立了由政府办、发改、卫生、财政、监察、人事、劳动和社会保障、药监、物价、宣传等部门领导为成员的高淳县深化医药卫生体制改革领导小组。常务副县长、分管副县长分别兼任领导小组正副组长。领导小组多次召开会议，专题研究医改工作。根据卫生部等九部委《关于印发〈关于建立国家基本药物制度的实施意见〉的通知》等相关文件，结合高淳县实际，制定并出台了《高淳县实施国家基本药物制度工作方案》，同时明确了基本药物集中招标采购和统一配送实施办法。

2.精心测算，建立投入机制

进一步落实医改政策的财政投入政策，将补偿资金纳入年度财政预算。确保政府投入与实施基本药物制度的有效衔接，制定《高淳县基层医疗机构财政补偿办法》，积极推进包括药品购销、取消药品加成、人事制度、绩效工资、补偿机制等各个方面的改革，明确“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法。采取月预拨和年结算相结合的方式下达财政补助资金，2010年县财政共补助2500万元。同时，把增投入与建机制紧密结合起来，通过增加投入引导基层医疗卫生机构主动增加服务量、控制医疗费用、提高运行效率，真正做到花钱买机制、花钱得效益。

3.落实核编，优化人才保障

按照《江苏省基层医疗卫生机构设置和编制配备标准实施意见》，按每1万名常住人口配备15名卫生人员的标准，核定9个社区卫生服务中心人员编制633名，鉴于高淳县政府办卫生机构实际在岗人员仅368名，医疗服务人员缺口较大。为此，该县积极招聘专业技术人员，注重引进成熟型人才，两年内招聘67名医技人员。同时，将原改制医院的113名在编职工调配到所在镇社区卫生服务中心，保障医疗卫生服务的有序开展。在此基础上，进一步深化人事制度分配制度，全面推行人员聘用制，逐步完善以服务数量、服务质量和群众满意度为主要指标的员工绩效考核制度，考核结果与分配挂钩，促使基层医务人员通过服务质量和效率得到合理报酬，确保政府投入发挥最大效益。

4.绩效考核，提升服务能力

2010年，高淳县制定了以组织管理、服务数量、服务质量以及群众受益为主要内容的千分制绩效考核细则，对基层医疗卫生机构实施绩效考核。2011年又对方案进行修订，更加注重服务质量和效率，强化公益性质。通过绩效考核，医务人员服务理念得到转变，基层医疗卫生机构的工作重心实现转移，公共服务的质量不断提升。同时，精细管理公共卫生，从2009年起对公共卫生工作实行清单服务、绩效考核的模式，明确了健康教育、妇幼保健等19项公共卫生服务项目实施方案，界定了县镇村三级公共卫生服务提供机构的职责，制定相应的工作质量考核评分表，引导医疗单位开展健康体检、慢病管理等公共卫生工作。

三、高淳县医改试点中发现的问题

从改革实践看，基本药物制度改革为突破口的医改工作，成效初见端倪，但也面临着不少发展中的问题，需要在经济社会转型的大背景下，不断修正跟进，以正确的政策和战略来推动卫生改革和发展。

1.基层医疗单位对基本药物制度普遍不适应

具体表现在：一是患者不适应。未实行基本药物制度以前，各类医院配置的药品大都是中高档药品，实施基本药物制度以后，大部分的患者，特别是患有慢性病和常见病的老病号配不到适合自己长期服用的药品，要改变原来的用药习惯不适应，需要更换用药干脆到上级医院配药。二是医务人员不适应。基层卫生院普遍反映基本药物中小儿科药品少，如最常见的小儿退烧药和一些专科用药（妇科、皮肤科）严重不足。当前农村基层卫生院，提供基本的医疗服务还是主要的方面，特别是乡镇基层卫生院地处农村，到县级医院就诊不方便。如果这些基本的常用药品没有，必然给基层卫生院的正常基本医疗服务带来很大的问题。

2.财政单方投入，资金保障压力大

基层医疗卫生机构实行以基本药物零差率销售为突破口的综合改革后，其发展和运转经费保障主要依赖于财政单一渠道投入，并且还要保障供需双方的需要。综合改革后，药品销售零利润，基层卫生机构经常性收支差额扩大，人员分流安置、购买村医服务等支出，都加重了财政负担，财政保障压力加大。据统计，2010年4～12月，基层医疗卫生机构业务收入2693.53万元，比上年同期减少169万元，下降38.2%；经常性收支差额2255.25万元，而上年收支结余521.5万元。根据测算，2011年全县基层医疗卫生机构每月因零差率销售药品，药价平均每月亏损额在155万元左右，而政府现在每月预拨付的补偿资金在100万元左右，造成每家医院出现资金短缺的状况。医院生存面临严重困难，医务人员收入自2010年以来普遍下降，下降幅度都在20%以上，对职工积极性的发挥影响较大。

3.导向机制欠缺，激励约束需强化

综合改革后，财政投入加大，保障程度提高，基层医疗卫生机构公益性得到回归，但财政资金和资金导向作用机制欠缺，特别是绩效工资激励作用有限，加上“绩效双考核，结果两挂钩”的办法尚未实施，一定程度上滋生了基层医疗卫生机构及其人员的“大锅饭”思想。目前，医院人事体制还未理顺，乡镇卫生院（社区卫生服务中心）仍然是自收自支的事业单位。

目前医院的人员构成由三部分人员组成，一是正式在编人员，二是人事代理人员，三是医院自聘人员。编外人员中有的是医院聘请的专业人员，有的是业务骨干。根据改革的需要，必然会涉及到这部分人员的去留问题，这部分人员的去留将对医院的发展产生较大影响，如果这部分人员留在医院，资金从何而来；如果不留，将给医院正常的医疗业务开展带来影响，已处于两难的境地。由于此种因素影响，医务人员工作积极性有所下降，病人“逆向流动”现象较为普遍，即乡镇卫生院住院病人流向县医院、转出县外的病人明显增多，导致财政投入没减少、病人实惠没得到、基层卫生机构没发展的“三难”局面。由于绩效工资改革尚未到位，综合改革后，医务人员收入降低明显，使他们对未来的前景没有乐观的预计，积极性受到影响，医技人员外流倾向显露，随着时间的推移，会使改革打折扣。

4.医院保障机制不健全，持续发展有待考验

综合改革打破了原有运行及补偿机制，在新旧机制转变过程中，旧机制下积淀的一些矛盾和问题需要逐步解决和消除，有些矛盾和问题将会影响基层医疗卫生机构的持续发展。

（1）基层医疗卫生机构的历史债务问题。综合改革前，基层医疗卫生的公益性是淡化的，市场化、逐利性倾向明显，自我筹资、自我发展，基础设施欠账较多，工程款、药物款等固定负债、流动负债包袱较重。2010年底，全县基层医疗卫生机构历史债务约2100万元。综合改革后，医院的收入主要靠政府经常性收支差额补偿和有限的医疗服务收入，再加上部分公共卫生经费，不仅难以承担日益发展的农村医疗卫生需求，也割断了基层医疗卫生机构“新债”还旧债的“资金链”。在调查中发现医院对今后的发展都比较茫然，如修购资金、医疗设备的购置和维护、公务经费、医务人员的培训奖励经费、不可预见的医疗事故和医疗纠纷的赔偿经费，特别是历史性债务包括基建欠款、医疗器械购置等。按现行机制都无法得到持续稳定的保障，如遇医疗事故和纠纷需赔偿的话，医院就无法生存。

（2）乡村医疗一体化建设推进缓慢，急需解决的问题较多。乡村医疗一体化建设是医疗改革的一部分，其建立真正实现“小病不出村镇”、“大病不出县”、“疑难杂症不出县”的目标。近年来，全县投入了大量的资金建起了村卫生站室，并实施了一体化管理。综合改革后，村卫生室是农村医疗卫生服务的“网底”，村医定位定性问题突显出来。目前全县建有村卫生站室192个，医技人员按最低标准需配备280名，对于这一“网底”的补偿，事关村医队伍的稳定和农村医疗卫生服务网络的完整，事关基层综合改革的可持续发展。

四、深化医疗综合体制改革的财政对策

医改是一个世界性的难题，很难找到理想的模式，必然是一个长期渐进的过程。目前，医改方向和基本路径已定或延续而动，需要关注的是方案能否再思考再论证，增加更多理性而深入的意见。需要研究界定市场机制解决与政府解决的边界问题；需要本着对历史和人民高度负责的态度，尽力避免部门利益，增加协调和透明机制，尽力做到方向正确、统筹得法、策略得当，或小步快走，或大步不犹豫。

1.以实施基本药物制度为契机，统筹推进人事制度、收入分配制度等在内的综合改革

实施基本药物制度是一个综合性的系统工程，以前虽也有基本药物目录，但实际执行是“有目录无制度”，其主要原因是没有对基本药物的使用环节给予具体明确的规定。此次医改明确提出，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物。因此，“怎样补偿”必然倒逼出与此配套的基层医疗机构的管理体制、人事制度、收入分配制度、绩效考核机制改革等综合改革。鉴于此，财政部门一方面要切实加大投入，另一方面要利用财政投入做“加法”的有利时机，通过创新投入机制，统筹推进各项综合改革，重构基层医疗卫生机构新的运行机制，办好功在当代、利在千秋的大事。

（1）切实做好区域卫生规划。区域卫生规划是市场经济体制下，政府对卫生资源实行宏观调控和合理配置，实现卫生事业可持续发展的重要手段和基本依据。区域卫生规划是一项与财政关系十分密切的工作，推进区域卫生规划，合理调整和规划卫生资源，既是医疗体制改革的基础，又是制定和实施政府补偿政策的必要前提。截至2010年底，高淳县共有各类医疗卫生机构177所，其中县级5所、镇级10所；卫生技术人员1335人，执业医师725人，注册护士498人。目前，普遍存在医疗机构资源配置不均衡的问题。因此，必须本着“资源共享、优势互补、合理利用”的原则，制订区域卫生规划，保证财政资金合理使用，避免重复浪费、重复投资，提高区域内卫生资源综合利用率，满足人民群众的健康需求。

（2）科学界定营利性和非营利性医疗机构。要合理确定政府举办的非营利性医疗机构的建设规模和档次及数量，做大做强县级医院要与解决人民群众“看病难、看病贵”的问题统筹兼顾，政府相关部门要积极参与认真论证和规划，县级医院做大做强做精，要与医院的可承受能力、人民群众的可承受能力和医疗改革的方向相适应。同时，科学界定营利性和非营利性医疗机构，促进医疗机构之间公平有序的竞争，这也是执行有关税收政策和财政政策的基础。目前，高淳县均新一轮建设了县级、乡镇卫生院，政府举办的非营利性医疗机构过多，使有限的财政资金投入分散，不能集中财力办大事。因此，在当前财政资金有限的情况下，合理确定政府举办的非营利性医疗机构的规模，是完善财政对医疗机构补偿机制的重要条件，从而保证将有限的财政资金用于补偿承担政府责任的非营利性医疗机构。

（3）医疗服务的收费价格调整到位。医疗机构的补偿主要有三个渠道：一是医疗收费；二是药品经营收入；三是财政补贴。考虑到医疗单位作为一定福利性质的事业单位和人民群众的负担能力，政府物价部门在制定医疗服务的收费标准时价格偏低。同时，调整医疗服务项目物价收费标准又具有滞后性，许多收费项目不能及时调整。随着药品零差率的实施，医疗单位已无法依靠药品收支结余弥补医疗亏损。医疗服务收费价格补偿机制是与财政医疗补偿密切相关，要逐步理顺医疗服务价格体系，适当提高收费标准，包括提高收费标准、医疗常规检查、门诊诊疗费收费标准和住院护理费收支标准，以规范医疗服务收费价格体系，减轻财政对医疗机构补偿的支出压力。

（4）建立科学合理的人事制度。建议从现行的自收自支事业单位改为全额拨款的事业单位，实行收支两条线管理，对乡村两级的医疗单位进行核编，按照编制核拨经费，以保障向农村居民提供更好、更优质的基本医疗服务和公共卫生服务，对医疗服务的收入统一纳入财政预算管理。如果还是实行差额管理的，差额部分医疗机构同样会采取措施，增加收入来源，用以保证医疗机构的发展需要，必然会带来提高医疗服务的收费，当前基层医疗机构的医疗服务收费主要是靠各种检验收费实现的，如果这个问题不解决，必然会引起新一波的乱收费行为，影响改革的目的和成效。与此同时，以提高服务质量和工作效率为核心，明确各类人员岗位职责，严格人员准入，全面实行人员聘用和岗位管理制度，实行绩效考核，建立结构合理、充满生机和活力的人事管理制度。规范人员的准入与退出，一律实行资格准入和公开招聘制度，实行定岗不定编。凡不具备相应从业资格的人员不能参加竞争聘用，不能兑现岗位工资待遇。对编制内未聘用人员采取多种形式分流，具体可由卫生部门针对空缺的工勤岗位，统一组织培训，并提供两次以上上岗机会，参加系统内部双向选择，竞争上岗。仍未被聘用上岗的，由单位安排待聘，待聘期间享受不低于当地职工最低工资标准等有关待遇。实行全员人事代理制度，未聘人员按规定享受失业保险待遇。符合病退的，按现行政策办理病退。清退临时用工人员，对违规聘用的编外非卫技人员，根据《劳动合同法》相关规定，由单位及时终止和解除聘用劳动合同，并按规定支付经济补偿。以上，可在制度层面消除能进不能出、系统内部无法合理调配的问题。

2.明确政府责任，加大经费投入力度

在医疗单位现有体制难以改变的前提下，加大政府投入，切实解决基层医疗机构由于医改引发的资金困难的局面，首先解决因为药品零差率销售产生的亏损，医疗机构本身的造血功能已很有限，仅靠少量的医疗服务收入，急需政府的投入，以满足正常的基本医疗和公共卫生服务。其次是完善投入体制，政府的财政投入不能“按人头分馒头”，而是要与医疗机构的服务功能、服务区域、服务人口相匹配，这样可以最大限度地调动医疗机构的服务热情和改善服务态度，避免干多干少一个样的大锅饭现象。财政部门可以根据各医疗机构现有的人员编制、服务功能、服务人口等因素，测定一个补助办法。对目前各医疗机构修购资金、设备购置、培训奖励资金、正常运行费用等资金，政府可以按照年初报项目，定期审批的办法，分年分批解决。按照公共财政的要求，要合理安排医疗机构项目支出，引导做好基本医疗服务。

（1）逐步完善医疗机构社会保障机制。离退休人员多、负担重是政府举办的非营利性医疗机构普遍存在的现象。这是在过去计划经济体制下医疗机构遗留下来的社会问题，这是“历史的补偿”。要按照国家确定的基本养老金的政策，重点保障医疗单位离退职休人员基本养老金。这样，一方面解决了医疗机构社会负担重的问题；另一方面促使医疗机构轻松上阵，公平地参与市场竞争。

（2）加大对政府举办非营利性医疗机构基础设施和基本医疗设备投入，引导医疗机构做好医疗服务。在做好区域卫生规划和合理确定医疗机构建设规模的前提下，对政府举办的非营利性购置基本医疗设备，要加大财政投入，给予保证，以提高非营利性医疗机构的基本医疗服务水平。

（3）加大对医疗机构科技项目的支持力度。政府举办的非营利性医疗机构代表着政府区域性医疗水平，医疗市场的竞争同样是科技与人才的竞争。医疗机构的生存与发展依赖于医疗水平的科技含量。要加大对医疗科技的支持力度，重点用于扶持医学科技特色的专科项目、医学科技人才的培养、民族医疗等事业的发展，以提高医疗机构的科技含量和医疗水平，基本满足人民群众医疗需求。

（4）对医院公益性基本医疗服务以政府购买或补贴的形式进行补偿。人民群众健康是政府的重要责任，政府应当向他们提供基本医疗服务。对医疗机构承担的社会责任，如预防接种和各种传染性疾病的防治、社会弱势群体的诊疗以及在地方发生重大疫情、灾害和事故等特殊情况下，医疗机构为完成政府指令性任务发生的抢救治疗费用等，政府要根据服务的数量、质量，予以补偿。同时，对传染病医疗机构和精神病医疗机构等具有部分公共卫生职能的专科医疗机构，也要加大投入。

（5）进一步加大对社区医疗机构的财政投入，大力发展社区卫生服务。支持基层医疗机构建设，改善社区医疗机构和农村卫生院的医疗条件，提高他们的医疗手段，是鼓励“大病进医院，小病进社区”的发展方向，也是解决人民群众“看病难、看病贵”的有效方式。要加大社区卫生建设的投入力度，使基层医疗机构得到协调发展。同时，积极配合有关部门探索建立社区首诊制度，提高城镇职工和农民在社区卫生机构就诊的报销比例，引导病人合理分流，缓解人民群众看病难、看病贵的问题。

（6）支持改善农村医疗机构的医疗条件和服务环境。人民群众看病难、看病贵与基层卫生院和卫生室医疗条件和服务环境不能满足农民群众基本医疗需求密切相关。虽然近年来加大了对乡镇卫生院医疗设备和村卫生室改造的投入，但基层医疗机构建设薄弱的情况仍然较为突出。为了保证基层医疗机构能够满足农民基本医疗的需要，一方面要进一步明确政府对农村卫生机构的责任，认真落实国家对基层医疗机构的投入政策，加大支持力度；同时，增加安排农村卫生机构专项资金，支持改善基层医疗机构的医疗条件和服务环境，提高农村卫生医疗资源的效益。

（7）进一步加强对基层卫生人才的培养和队伍建设的财政投入，提高基层卫生室卫技人员的医疗水平，满足人民群众基本医疗需求。在明确基层卫生从业人员执业条件，严格准入管理的前提下，建立基层卫生人员培训制度和定期进修学习制度，提高基层卫生人员的整体素质，为农民群众做好卫生医疗服务。要加强农村卫生人才培养的专项资金投入，建立专项资金，对基层卫生人才培养和继续教育给予一定的经费补助，提高基层卫技人员的医疗水平，使其能够承担起人民群众的基本医疗服务，满足小病在基层的医疗消费需求，减轻人民群众看病贵的医疗负担。

3.完善体制机制，提供改革支撑

（1）完善预算管理制度。进一步规范基层医疗卫生机构定额管理，科学合理核定基层卫生机构收支，统筹编制年度收支预算，足额安排经常性收支差额预算，并强化预算执行。深化国库集中收付管理改革，规范流程，简化手续，减少环节，所有支出采取财政直接支付与授权支付相结合，对基层医疗卫生机构药品及其医用卫生材料等购买性支出，全部实行财政直接支付；对日常零星的办公等公用经费、医保门诊及住院统筹及时结报基金支出，在确定合理的额度基础上实行授权支付。

（2）完善绩效考评制度。进一步完善“绩效双考核、结果两挂钩”的考核制度，细化考核项目和内容，切实将门诊和住院人次及次均费用、医德医风及服务态度等与核定的基层医疗卫生机构任务、收入及职工工作业绩结合起来，从体制机制上改变“大锅饭”、“懒汉”的现象。改进绩效考核方式，实行政府考核与社会考核相结合，积极推进考核的专业化、社会化和信息化，建立起多方参与、协调高效、公开透明、公平公正的绩效考核工作机制，提高绩效考核的实效性。统筹运用绩效工资等杠杆作用，合理确定绩效工资的绩效比例，加大对医务人员特别是医疗业务骨干的倾斜力度，鼓励基层医疗卫生机构在坚持公益性基础上合理创收，探索建立超收奖励机制，调动基层卫生机构及其职工的积极性。同时，逐步建立专项资金的监控和效益评价体系，提高资金使用效益。

（3）规范运行管理机制。进一步完善药品集中统一采购配送制度，按照“质量优先，价格合理，持续供应，及时配送”的目标要求，直接面向生产企业招标，实行配送企业资格准入制，并由中标生产企业选择配送企业负责其中标药品配送。稳定农村卫生室一体化管理，积极探索建立村医职业化制度，进一步完善购买村医服务机制。建立动态的基层医疗卫生机构债务规模调控机制，严格控制新增债务，实行政府与基层医疗卫生机构双向责任制稳妥化解历史债务，并采取分类管理、分类化解。对历史债务关系明晰的，积极予以收回；对人为因素导致债权流失的，应追究责任人责任；对已形成资产（包括固定资产和流动资产）的债务，在评估确认资产价值、办理国有产权的基础上，可由其事业发展阶段基金分年度予以偿还；没有事业发展基金或事业基金不足的，可由其贷款、政府贴息分年度逐年化解，确保基层医疗卫生机构可持续发展。

4.强化监督管理，保障改革效果

（1）加强财务会计制度建设。结合基层医疗卫生机构国库集中收付制度改革，做好新旧财务制度的衔接，进一步规范基层医疗卫生机构资金的筹集、使用和管理，切实加强收支核算、分析和成本控制，全面准确地反映财务运行情况。强化会计核算，利用业已成立的卫生会计核算中心，确保基层卫生院会计核算客观、真实、准确。

（2）完善监督检查机制。健全基层医疗卫生机构相互制约的内部控制制度，规范操作程序，优化工作流程，保障资金使用管理的安全、规范和有效。完善监督检查制度，实行经常性监督与专项监督相结合，对资金分配、使用、管理及绩效等情况进行全面监管。建立监督检查工作联动机制，充分利用各种监督资源，统筹行政监督、财政监督和审计监督，实行政府监督与社会监督相结合，形成科学合理的动态监控体系，切实增强监督检查的公开性、透明度和公平性。

（3）推进信息公开制度。加强基础信息建设，建立健全基层医疗卫生机构收支运行状况分析制度，推行医保资金分配使用情况定期公告制度。充分发挥注册会计师和现代会计服务业在基层卫生机构收支及其绩效进行核定与考核，全面实行基层医疗卫生机构年度财务报告注册会计师审计鉴证制度和信息披露制度。

（4）加快推进乡村医疗卫生一体化进程。实现乡村医疗卫生一体化是医改的一个重要步骤，现在万事俱备，只欠“人、钱”。人的问题可将原来的乡村医师经过培训考核，缺额部分通过委培和吸收部分大学毕业生就可以解决；钱的问题通过预算分两年到位，第一年能运行，第二年再配套，资金缺口不会太大。

（5）转变乡镇医疗机构职能，提高公共卫生服务水平。多年以来，政府在公共卫生服务方面做了很多工作，花了不少钱，然而效果没有预期的理想，其主要原因是乡镇医疗机构把大量的人力物力都用在基本医疗服务上，而从事公共卫生服务的人员少之又少，不能承担基本的公共卫生服务的职能，实现基本药物制度后，财政加大投入，医院的体制机制进一步理顺，要转变重医疗轻公共卫生的状况，实现基本医疗服务和公共卫生服务并重，将农村的公共卫生服务做实、做强、做好，真正体现出医改的成果。

医疗卫生事业直接关系到人民群众的切身利益，直接影响到全面建设小康社会和构建社会宏伟目标的实现。如何进一步深化医疗卫生体制改革，切实维护人民群众的健康权益，需要认真总结医疗卫生改革与发展既有经验和教训的基础上，在探索中提高。本文通过解析医改中的财政经济政策，对高淳县医改的实施情况、存在问题以及深化改革的思路和对策等方面做了一定的思考。笔者认为，医疗卫生体系是复杂的社会经济体，包含一系列的困难和相互冲突的目标，需要人事制度、分配制度、保障制度、基本药物制度等多维度的突破，才能达成预期的目标，丰富中国医改模式的内容。“风起于青萍之末”，希望高淳基层医疗卫生体制改革的试点，可以为其他地方医改的成功提供借鉴与思考。