健全机制全面深化国库集中收付制度改革

江苏省南通市通州区财政局　沈杰　陈汝军　李辉

自推行国库集中收付改革以来，通州区在上级财政部门的指导下，坚持以健全公共财政体系为目标，以深化国库集中收付制度改革为重点，以精细化、规范化管理为基础，创新思路，健全机制，国库集中收付制度改革取得明显成效，财政国库管理水平有了显著提高。

一、与时俱进，不断创新非税收入征缴管理模式

国库集中收付制度改革是对传统分散收付制度的彻底变革，其架构是：收入一个笼子，支出一个口子。通州区采取“试点先行，全面铺开”的做法，狠抓非税收入进笼子，积极推进国库集中收付制度改革。1999年，在公安局、人民法院等12家预算单位先后进行改革试点，即对非税收入采取“收缴脱钩，票款分离”的征缴模式。2003年，在试点取得成功经验的基础上，区镇两级全面启动“票款分离”改革，全面取消执收单位收入过渡户，将192家区直行政事业单位全部纳入国库集中收入管理范围，实行了“单位开单、银行开票，即时入库（专户）、财政管理”的非税收入征缴模式。2008年1月，通州区在“票款分离”的基础上启动区直行政事业单位非税收缴制度转轨改革，即“单位开票，银行代收，实时入库（专户）”的模式。9月份又将转轨改革向镇级延伸。至此，区镇两级实现了非税收缴制度改革“全覆盖”，在南通5县（市）4区中率先推行了区镇两级联动的非税收入收缴新模式。2003年以来，通州区“票款分离”和非税收缴系统开票收款额达到百亿元，非税收入入库（专户）率达到100%，从源头解决了单位坐收坐支等问题，为深化国库集中收付制度改革，奠定了坚实的基础。

二、循序渐进，不断完善国库单一账户体系

实行国库集中收付改革，其关键就在于建立国库单一账户体系，改变过去单位账户多重分散设置的模式，规范收支缴拨行为。通州区大力推行非税收缴管理改革，取消预算单位收入户，做到“收入直达”。同时，在财政内部进行变革。2001年11月，区财政局国库科在成立后的15天内，就将业务科室管理的各块专项资金共27个账套37个银行账户的资金全部整合归并到国库科集中核算、统一管理。2003年又在区直行政事业单位全面推行会计集中核算，取消了192家区直预算单位支出户，在核算中心开设一个支出户。2005年初将会计集中核算向国库集中支付转轨，建立支付中心零余额账户，取消实拨资金方式。通过规范非税收缴管理、约束单位支出行为，整合内部账户，通州区国库单一账户体系得到不断完善。财政性资金真正做到收入一个笼子进，支出一个口子出。

三、健全机制，以票据管理为“笼头”实现以票管收

通州区以强化行政事业单位票据管理为切入点，注重抓好非税收入的源头管理。首先，实行资金与票据一体化管理。过去资金和票据管理由两个科室负责，2002年初区财政局将票据管理职能划归国库科，票据专管员既能管票据又能核对票款资金入库（专户）情况，这样，理顺了财政内部关系，大大方便了用票单位的领用、结报、缴销。其次，完善票据管理和监控机制。根据实际情况，通州区先后出台了区级票据管理办法、票据年检办法和镇级票据管理暂行办法。对照办法，对财政票据管理严格执行“前票不清、后票不领”的原则，实行“凭证领购、限量供应、核旧领新、按期缴验”；票据缴销严格“审查收费项目、审查收费标准、审查资金入库（专户）”情况，区镇两级非税票据通过非税收缴管理系统进行收费项目、收取资金等信息进行自动核对校验，无误后自动销号。同时对专用票据使用和资金入账进行稽查，并落实票据年检制度。

四、规范开户，以账户管理为“缰绳”确保收支更规范

针对改革前预算单位账户林立、违纪违规时有发生的现象，通州区从2002年开始，通过清理账户、建立行政事业单位动态账户库不断强化账户管理。

1.全面清理银行账户，规范开户管理

2003年和2007年先后两次在区人行和商业银行的配合下，对行政事业单位和社会团体的银行账户进行清理，两次清理，共撤并违规账户167个，并且资金全部并入财政专户管理。同时整合区财政局各业务科室账户，先后整合归并内部账户37个。2011年上半年，清理整合账户工作又向纵深推进，归并区、镇两级财政性账户53个。长期以来，通州区坚持严格的账户审批制度，并主动参与区人行对行政事业单位账户年检工作，有效遏止了行政事业单位违规开户现象的发生，切实解决了账户管理中存在的开户过多、专户重复设置、财政性资金分散管理的问题。

2.建立银行账户管理库，强化账户动态管理

为加强行政事业单位银行账户的动态管理，2002年落实专人建立银行账户管理库，将经区财政、人民银行批准开立的行政事业单位银行账户纳入区级银行账户库管理，行政事业单位所有的非税收入按照“收支两条线”规定全额缴入财政专户，行政事业单位的财政性资金拨款只能拨至列入账户库管理的银行账户。通过强化银行账户管理，完善了国库单一账户体系，实现了财政资金收支行为规范化，为深化国库集中收付制度改革提供了保证。

五、规范运作，服务大局，国库集中收付改革成绩斐然

通州区的国库集中收付制度改革运行平稳，机制畅通，财政收支规范运行，既增强了政府财政的调控能力，又保证了预算资金的及时拨付，真正实现了政府、预算单位、服务对象“三满意”。

1.规范财政资金管理

国库科成立以来，始终把确保国库资金安全视为国库工作的生命线，要保障国库资金安全，坚持规范化管理是前提。对内狠抓内部制度建设和优化岗位设置，相继制订了《通州市财政性资金拨付管理暂行办法》、岗位设置、内部牵制、稽核、印章保管、重要空白凭证管理等一系列管理措施，明确了财政性资金拨付管理的范围、拨付的依据和程序，实行印鉴分开保管和稽核、拨款、记账“三分离”，并专设总稽核岗位，进一步强化财政性资金拨付全过程控制。通过建立“AB角”制、首问负责制、内部传递制、即时办结制和责任追究制等制度，进一步落实岗位责任，增强国库工作人员的责任感和风险防范意识。对外，出台了《金融机构代理通州区级财政业务综合考评暂行办法》，签定了银行代理财政业务合作协议，规范了金融机构代理财政业务行为，保障了国库资金拨付在安全、高效的机制下运行。

2.实现国库资金保值增值

推行国库集中收付改革后，通州区实现了财政资金“收入在国库，支付在中心”的管理目标，财政支出由资金流转变为指标流、计划流，使原来大量沉淀在预算单位的财政资金全部集合在财政国库部门。充分利用这一改革成果，在合理确定保证正常供给库底存款比例的基础上，按规定科学运作闲置国库资金，通过向各商业银行公开招标或协议方式，办理协议定期存款，并采取将所有的活期账户资金实行协定存款利率计息，根据资金需求，采用梯度管理办法，增加中短期定存，不断开拓国库现金营运管理增值生效的空间和途径，增加存款利息收入，在确保财政资金安全的前提下，努力实现国库闲置资金最小化、资金保值增值最大化。政府财政直接理财收益成倍增长，全区年利息收入总量由改革之初的100余万元提高到2011年的近5000万元，是改革前的50倍，年均增长25%以上。

3.服务经济社会发展大局

在财政收支矛盾突出的情况下，通州区通过强化收入集中管理和资金规范运作，资金管理成效明显，为保工资、保运转、保稳定、保大局提供了重要支撑。近三年，全区坚持科学调度，合理安排，集中财力用于全区重点项目和社会事业发展，调剂数亿元用于基础设施建设、污水处理、环境整治等民生工程。同时将公教人员工资、民政供养人员经费、社会保障等基金纳入区级财政国库集中支付。近五年来，国库集中支付金额增长了近4倍，直接支付占全部财政支出的比例达到88.3%，有效解决了经济社会可持续发展的资金瓶颈。管理与改革中的创新，是通州财政国库工作持之以恒追求的主题。探索创新和成功实践，得到了上级财政部门的肯定，通州区财政国库管理工作连年被南通市局评为一等奖。2009年、2010年通州国库工作经验在省市做了交流，他们的做法，受到了省市同行的认可。

近年来，通州区财政国库管理工作虽然取得了一定的成绩，但还存在信息不共享、资金不充裕、制度不健全等问题，这些因素制约着全区财政国库管理改革的进一步完善和深化。今后，将进一步深化国库集中收付制度改革，强化财政资金管理，提高财政资金运行效益，不断提高财政直接支付比例，推动财政国库管理改革工作再上新台阶。