财政国库集中支付制度改革的思考

河北省尚义县财政局　郝启斌　齐艳鹏　曹祥仁

随着我国市场经济的逐步发展和公共财政框架的建立，原有计划经济体制下的国库管理制度已不适应新形势、新发展的要求。借鉴国际经验并结合我国国情，进行财政国库管理体制改革是历史的必然选择。

所谓国库集中支付制度，就是将所有的政策性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。在这种制度下，财政资金的使用，各部门根据细化的预算自主决定，由财政部门核对后准予支出，财政资金将由国库单一账户直接拨付给商品或劳务供应商，而不必经过支出单位进行转账结算。

一、我国实行国库集中支付制度的基本框架

建立国库单一账户体系，改变过去财政资金分散管理，预算单位自行开设账户的做法，实行国际通行的国库集中支付制度，就是将所有财政性资金即财政预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金，纳入财政专户管理的预算外资金等都纳入国库单一账户体系管理。收入直接缴纳国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。相应的撤销各预算单位重复和分散设置的账户，预算资金不再拨付给各预算单位分散保存，预算单位在批准的全年预算指标基础上，编制分月用款计划再在批复的用款计划额度内提出用款申请。属于财政直接支付的工资支出、购买支出等通过财政零余额账户直接支付给收款人；属于授权支付的零星支出和未纳入直接支付范围的购买支出通过预算单位小额支出账户支付，形成在不改变预算单位财政管理和资金使用权限，使财政收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作，使整个过程都处于有效的监督管理之下。

二、对国库集中支付的总体评价

1.增强使用资金性的计划性，从源头上杜绝预算计划和执行分离

传统的管理办法是财政部门按全年预算总额分月拨给预算单位，由预算单位自己管理和使用，资金使用不规范，搞“形象工程，拍脑袋工程”，不按预算计划执行等违规现象普遍存在，并且屡禁不止。实行国库集中支付后，把对预算支出总额的控制转为对每一笔支出的控制，事后监督变为事前和事中监督。从源头控制资金的用途和流向，加强资金使用的计划性，有效防止开支随意性和挤占、挪用财政资金。

2.预算单位财政管理职能进一步强化

实行国库集中支付后，无论是领导还是财政管理人员，都应从传统的思想和方法中转变过来，由于资金不再拨到单位账户，不可能随意更改和变通支出项目。所以必须把工作重点向认真具体编制预算、编制分月用款计划、申报用款申请转变。加强单位收支的控制和管理，建立财务公开制度，增加透明度。预算广泛征求修改意见，对每一项支出都要从实际出发认真编制，详细论证，使年度预算计划更科学全面、更规范细化。

3.运用现代化财政管理信息网络系统，提供便捷、高效的服务

建立现代国库管理的目的是减少资金运行的中间环节，提高财政支出透明度，加强财政管理监督，提高资金使用效率，做到实时支付，当日清算。传统的手工作业是不能满足此种管理要求，必须运用先进的现代技术信息网络系统，实现预算单位网上申请，财政国库支付局网上审核，代理银行网上支付。使各类财政收支在国库单一账户体系网络中实现高效、安全运行，有效解决财政资金多环节拨付，多户头存款和多环节审批程序的问题。

4.加强财政立法进程，健全财政法律法规体系

长期以来，我国实行的是计划经济体制，原有制度是为适应计划经济体制而建立的，制度中有些内容体现的是计划经济体制的要求。随着我国经济体制从原来的计划体制向社会主义市场经济体制转变，要求一切经济活动要按市场经济规律办事。财政体制改革也随之不断深入。实行国库集中支付制度后，预算单位和财政管理部门的管理职能、任务、预算执行、预算编制、账户体系设置、支付程序、银行的清算、预算的审查和批准都进行了重大修改。

三、部门预算、政府采购与国库支付改革三者的联系

1.预算改革对国库支付目标的实现有着重要的影响意义

从1998年开始推行的部门预算改革，可以说，对于增强依法行政的意识，强化预算管理，提高财务管理水平起了很大的作用。但从目前国库集中支付的改革实际看，部门预算的改革与国库集中支付改革还有不相适应的地方，主要表现在：一是预算细化不够，尤其是基本建设项目没有细化预算，使得国库集中支付时的依据不充分，还是打捆支付，虽然形式上是按照国库集中支付的要求去做的，但实质上没有起到真正的国库集中支付的作用，因为国库集中支付的依据就是预算，预算单位要根据预算编制用款计划后，才得以顺利支付。二是预算的编制级次不到位，一般的预算单位为六级管理、五级核算，现行部门预算只编到二级，而国库集中支付试点工作已全部覆盖三级，试点到了四级，实质上对三级、四级的支付还停留在不完全的预算上，这样就影响了国库集中支付目标的实现，也影响了国库集中支付的效果。

2.国库支付的推进为政府采购的有效开展提供了有力的保障

国库集中支付的推行，在现实意义上为政府采购提供了更有力的保障。主要表现以下几方面：一是表现在资金的高效使用上。由于采取了先进的国库集中拨付方式，不管政府采购资金是直接支付还是授权支付，都会使得政府采购资金更安全、有效地到达供货商和劳务提供者手中，提高政府采购资金的使用效率。二是表现在对资金的监督管理上。由于政府采购资金要采取国库集中支付的方式，在政府采购工作的环节上，从采购预算的编制、采购计划的报批、采购项目的确定到最终的资金支付，始终都处在有效的监督控制之下，这样，有利于从源头上防止资金的挪用、挤占。这就是政府采购与国库集中支付相配套的结果。

四、如何让国库支付的改革更趋完善

1.财务管理要从“管钱”为中心转到以“管额度”为中心

财务管理的中心是资金管理，在传统的财务管理模式下，资金是财政通过银行拨付到各级预算单位的账户上，而实行国库集中支付后，各预算单位的账户上没有财政性资金了，有的是国库账户（称零余额账户）的额度。所以，在这个前提下，财务管理工作尤其是拨款的方式发生了根本的变化。第一，对于主管单位来讲，由于所属预算单位全面实行授权支付，主管单位对下级没有实际的资金拨付了，对于主管单位这一级的财务管理就要从以前请款、领款、拨款的传统工作方式上转到对下级各基层单位的用款额度的控制和管理上，这就要求从“管钱”到“管额度”的转变，财务管理的重点要转到如何及时、有效地把额度请到，并对基层单位实施有效的额度管理。第二，对于基层预算单位来讲，在财政授权条件下，要从管理资金账户，运作资金的传统工作方式下转到如何按照国库集中支付的制度规定要求，使用好国库账户中的额度，从而保证资金支付的顺利进行。

2.传统的会计核算方式要适应国库集中支付的变化

实行国库集中支付改革虽然基本不改变单位会计核算的模式，但在两个方面还是有些变化的。一是账户体系上的变化。按照财政国库管理制度改革的制度设计，单位账户的性质是国库单一账户，也就是说，今后预算单位的所有财政性资金的运用全部在国库账户中进行，原来的一种类型的资金开一种银行账户的时代一去不复返了，代之而来的是单位所有的财政性资金在国库单一账户中实行分账核算，这是一个根本的改变。二是单位自有资金的流向处理上。过去，预算单位的各种事业基金、基建包干节余在进行会计处理分配后进入单位的实有资金账户，由各单位自由支配使用。实行国库集中支付后，这部分资金停留在国库单一账户里，虽然，这部分资金的管理主体还是各预算单位，但资金的流向发生了变化，实际的操作也随之变化。

五、银行系统支付信息的建立和完善是对国库支付改革的有力推动

国库集中支付改革的实现依赖于国库电算化水平的高起点、高质量。现行银行支出的系统设计都是在现行预算体制的基础上建立起来的，在许多方面还不能适应国库支付的要求。对预算单位来说，表现在：一是银行与预算单位的对账上，有的代理银行还是沿用旧的对账单模式，不是按照国库集中支付的要求，按类、款、项进行对账的；二是管理信息的交换，特别是与一级预算单位的交换，如支出月报、直接支付回单都是通过人工送达方式实现的。随着国库集中支付的深入，大量预算单位实行授权支付，上千个基本建设项目实行直接支付，信息量就非常大了，以人工送达的方式将会影响信息的传递和交流。

因此，银行在开发新的适应国库改革需要的信息系统的同时，要充分考虑到预算单位的需求，即对一级预算单位也要留出接口，这样，预算单位与银行共同协作，才能完成国库支付的任务。所以，银行的支付信息系统的建立与完善，对预算单位的国库支付管理是有力的支持，对推动国库支付顺利进行也非常重要。