成本效益分析公共财政效能

财政支出的原则是指政府在安排和组织财政支出的过程中应遵循的基本准则。财政资金的安排和使用是政府财政活动的一个关键环节，因为政府能否合理地分配各项财政支出资金以及能否正确地使用各类财政支出资金，不仅关系到政府各项职能的实现问题，而且关系到国民经济的稳定与增长。因此，有必要为政府安排财政资金、使用财政资金的活动制定基本的行为准则。结合我国社会主义市场经济的实际情况，其财政支出应遵循以下基本原则：

（一）支出总量适度的原则

坚持支出总量适度的原则，是我国长期以来所实行的“收支平衡，略有节余”的财政工作方针的具体体现。因为我国目前正处在社会主义市场经济发展的初级阶段，经济发展水平相对落后，财政收入规模不大，而经济和社会发展以及社会主义国家的政府职能都要求财政给予更多的支持。在这种前提下如果不注意坚持支出总量适度的原则，就很容易出现财政支出总量的失控，形成巨额的财政赤字，以至于影响经济和社会的稳定发展。

具体来说，坚持财政支出总量适度原则，必须注意以下几个方面的问题。

（1）坚持量入为出的理财思想。量入为出是指财政在安排支出时，其规模应限制在财政所允许的组织收入规模的限度内，财政支出总量不能超过收入总量。财政收入与财政支出是存在矛盾的，其实质是需要与可能的矛盾，但两者是可以统一的。财政收入代表国家聚集财力的规模，是有其客观限量的。财政支出反映国家职能和经济建设的需要，这种需要随着社会的发展和人民生活的改善而日益增长，其增长速度往往超过财政收入的增长，甚至超过财政收入的可能限量。处理这一矛盾的正确方法，就是必须坚持量入为出的原则，把财政支出的总量控制在财政收入的可能限量内。

（2）以满足社会公共需要为目标。财政支出的根本目的就是满足社会公共需要，其实质是实现国家基本职能的需要，这是财政支出必须满足的最低限度，是财政支出必须保证的项目，财政在安排这一类支出项目时，必须认真界定政府的职能范围，保证国家实现其职能的最低需要。

（3）以实现经济稳定运行为调控目标。财政支出除了实现满足社会公共需要这一最低需要外，还有用于经济建设支出的需要，它是属于第二层次的需要，其目的是促进社会经济的稳定增长，以更好地满足提高人民生活消费的目的。财政在安排这类支出项目时，必须对财政收入来源进行认真的分析，实事求是地估计国力，量力而行。

分析表5-2，也可以从中看出目前我国财政支出结构呈现“两高”和“两低”的特征。2001年的全国财政总支出中，经济建设费所占比重是34.24%，是各类支出比重最高的，其中基本建设支出占预算总支出的13.28%，另一高是事业费支出比重高，2001年事业费支出占总支出比重的18.84%，是各类支出比重第二高的。“两低”其一是预算内用于社会抚恤和社会福利（包括离退休费）的支出只占全部支出的1.41%（还不是社会保障的全口径，因为不在预算中）；另一低是支援农业支出占总支出比重的4.86%，其中还包括各项农业事业费。

这反映了我国财政支出结构仍保留着计划经济时期财政的一些特征，支出结构按照社会主义市场经济要求有待调整和优化，公共财政体制的建设尚不到位。政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足，需要优化财政支出结构。

（二）优化支出结构的原则

优化财政支出结构的原则，是指根据国民经济和社会发展的比例结构，相应地安排财政支出结构，使之实现结构的最佳配合，以促进经济和社会的协调发展。政府财政支出结构的安排，必须从全局出发，通盘规划，分清轻重缓急与主次先后，适当照顾各个方面的需要，妥善地分配财力，以保证政府各项职能的实现以及国民经济的协调发展。

财政资金的需要与可能永远是一对矛盾体。正因为如此，一方面要通过优化支出结构来缓解需要与可能的矛盾；另一方面，优化支出结构可以把好钢用在刀刃上，为经济结构优化提供重要的支持。

根据公共财政下政府和财政职能的转变，财政将逐步退出市场能够充分发挥作用的竞争性和经营性领域，重点转向确保政府机构的正常运转，确保科技、教育、环境保护、社会保障、基础设施建设等各项事业的正常开展，而提供大量均等的公共服务财力保障。具体应作好以下两方面工作：

（1）规范财政资金介入领域，纠正财政职能的“越位”。调整财政资金支持国企发展的运作方式，尽量减少对企业微观经济活动的直接干预，压缩国有企业亏损补贴，减少不合理的财政负担。针对企业经营性和政策性亏损及靠政府养活的情况，通过税收优惠、财政贴息、专项补助、出口奖励、争取国家优惠政策等途径，帮助企业减人减债，剥离社会化负担，支持企业改组改造和优化升级，鼓励企业出口创汇。在项目安排上鼓励推动产学研联合和科技成果转化。

严格界定财政供养范围，降低过高的供养标准，提高实际供养能力。要合理界定财政供养范围，对财政供养单位的工资手册和编制文件要逐一核对查实，有效解决部分单位“吃空饷”的问题。要以“公共需要”为标准，推行事业单位管理体制改革，对公益性事业单位，尤其是义务教育、基础研究及应用推广，给予积极支持；对半公益性事业单位，给予定额或定项补助；对于经营性事业单位，兼顾其财务状况和创收能力，递减财政拨款，逐步推向市场。对明确划归为财政供养范围之内的所有党政机关、事业单位，认真分析其公用经费的构成因素，合理确定公用经费开支标准。

（2）加大基础设施、基础产业及社会保障等重点支出的资金投入，弥补财政职能的“缺位”。加快基础设施和基础产业的发展。主要包括农业、水、电和路等的建设，消除“瓶颈”制约，增强经济发展后劲，努力改善城乡道路、公交车辆、集中供热、居民住房、城市绿化等基础设施建设，推进地方经济城市化的进程。

建立健全社会保障体系，增强社会保障功能。在规范社会保障基金收缴的同时，加大社会保障资金的投入。一是保障国有企业下岗职工基本生活及再就业；二是开展以城镇居民最低生活保障线为主要内容的多层次的社会救助；三是大力推进社会保险制度改革，全面实行养老保险的社会化发放，加大失业保险和医疗保险改革力度，逐步提高保险给付水平。强化社会保险基金的财政专户管理，严格实行专款专用。

（三）讲究支出效益的原则

经济效益是经济活动的核心问题，这是经济学的基本常识。建立社会主义市场经济体制要求所有的经济活动都要围绕求得最佳效益这一目标来展开。财政活动是一项重要的经济活动，争取财政活动的最佳效益，是财税改革和财政工作中的一个重要课题。

所谓经济效益，简言之，就是指人们有目的的实践活动中的“所费”与“所得”的对比关系。所谓提高经济效益，也就是“少花钱，多办事，办好事”。对一个生产经营的企业来说，提高经济效益，有着十分明确而且易于把握的标准，花了一笔钱，赚回更多的钱，实现了扩大再生产，这项支出即是富有效益的。

由于国家财政的职能主要是用无偿性税收来满足社会公共需要的，而且各支出项目在性质上又千差万别，所以，财政支出效益同生产经营企业效益相比，存在着重大的差别。首先，生产经营企业效益只需考核发生在自身范围内的直接的有形的“所费”与“所得”。财政支出效益的考核，“所费”是有据可查的，而“所得”不仅要分析直接的有形的“所得”，而且要考虑间接的无形的“所得”，即所谓的宏观社会效益。其次，生产经营企业的目标是单一的，即追求利润，绝不可以办赔钱的事。财政支出的目标则是整体社会效益，因而局部的亏损是必要的，是允许的。财政效益主要指财政支出效益，即以货币形式分配劳动和物化劳动所取得的经济效益。它又体现在两个方面，一是少花钱多办事，二是财政资金分配的合理性。

财政支出项目的千差万别，给考核效益带来复杂的问题。常用的衡量财政支出效益的方法有：

（1）成本——效益分析法。所谓成本——效益分析法，是根据某项支出的目标设计若干实现支出目标的方案，对各项支出方案的全部预期社会成本和预期社会效益进行鉴定和比较，选择出其中社会经济净效益最优的支出方案，并据此核拨资金的一种决策分析方法。

成本——效益分析方法的运用，最关键的问题在于如何确定项目的效益、成本。

财政支出项目的社会效益和社会成本非常复杂，一般来说，大致可以分为以下五类：

①实际成本效益和金融成本效益。实际成本是指由于建设该项目而实际耗费的人力与物力以及对社会、经济和人民生活造成的实际损失；实际效益则是指由于该项目建设而创造出的社会财富以及社会的发展和人民生活水平的提高。所谓金融成本效益，是指由于该项目的建设，使得社会经济某些方面受到影响，致使价格上升或下降，从而使某些单位或个人收入增加或减少。由于这种收入的变化在不同单位和个人之间是此消彼长的关系，全社会总成本和总效益并无实际增减，所以，金融成本和效益又称为虚假成本和效益。

②直接成本效益和间接成本效益。直接成本指为建设、管理和维护该项目而投入的人力和物力的价值；直接效益则指该项目直接增加的商品量和劳务量，以及使社会成本得以降低的价值。间接成本又称次级成本，主要指由于建设该项目而附带产生的人力和物力的耗费，以及通过连锁效应而引起相关部门产生的人力物力的耗费；间接效应亦称次级效益，主要包括与该工程相关联的部门产量增加以及得到的其他社会福利。

③有形成本效益和无形成本效益。有形成本效益是指可以在市场进行估价的成本和效益，无形成本效益则指不能经由市场估价的成本和效益。

④内部成本效益和外部成本效益。所谓内部成本效益，是指在项目实施区域内发生的一切成本与效益；而外部成本效益，则是指在项目实施区域外发生的一切成本与效益。

⑤中间成本效益和最终成本效益。中间成本效益指在项目成为最终产品之前加入的其他经济活动所产生的一切成本与效益。

成本效益分析法自20世纪40年代问世以来，已在世界各国得到了广泛应用，目前成本-效益分析法已成为世界各国确定财政支出可行性的基本工具。但是，由于很多财政支出的成本和效益难以准确计量，因而其适用范围受到局限。一般认为，在政府的经济支出上，运用成本——效益分析法能够取得较好的效果。

（2）最低费用选择法。所谓最低费用选择法，是根据某项财政支出目标，制订若干不同的方案，通过比较不同方案的成本费用开支大小，来选择其中费用最低的一套方案，并据此安排财政资金的一种决策分析方法。该方法与成本——效益分析法的区别在于，它不以货币计量备选的财政支出方案分析社会效益，只计算每个备选方案的有形费用，并以费用最低作为择优标准。由于不要求计算支出效益，最低费用选择法的应用比成本-效益分析法要简单。

最低费用选择法多适用于那些难以计算社会效益，而较容易计量社会成本的支出项目，如文化教育、行政、国防等。

（3）公共劳务收费法。公共劳务收费法也称为公共产品定价法，是指对以政府支出形式为社会提供的某些公共服务项目采取适当收费的办法，是改进“公共劳务”的使用状况、借以提高财政支出使用效益的一种分析方法。这种方法不同于成本-效益分析法和最低费用选择法，它不涉及最优支出方案选择，这种方法的核心在于制定合理的价格和收费标准，以适当约束和限制社会对“公共劳务”的消费量，从而达到防止浪费、节约财政开支、提高财政资金使用效益的目的。

公共劳务定价的方法主要有平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。平均成本定价法是指政府在保持提供公共服务的企业收支平衡的情况下，实现经济福利最大化的定价方式。在这种方法下，政府可以有效控制财政负担，而社会公众则可享受较低收费标准的公共服务。

二部定价法是由两种要素构成的定价体系，要素之一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”，另一要素是按使用量支付的“从量费”。二部定价法是定额定价和从量定价合二为一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。现在绝大多数受管制的行业，如电力、自来水、城市煤气等垄断行业，都普遍采用这种定价方法。

负荷定价法是指根据不同时段或时期的需要制定不同价格的定价方法。其定价的基本原则是需求越大，负荷越重，收费越高。

财政支出项目的千差万别，也给考核效益带来复杂的问题。一些项目，如电站等产业投资之类，其效益是可以用货币计算的经济效益，对这类支出的效益可以采用“成本—效益”分析法来考核。另一些支出，如军事、行政、公安以及义务教育之类，成本费用是可以计量的，但效益却不易精确计量，而且这些支出所提供的劳务不能进入市场交换，考核这类支出效益的主要根据是定员定额和开支标准，主要看成本费用的高低，要求用最少的钱办好最多的事，即成本费用最低化，服务质量最优化。还有些支出，如属于公共设施的公路、电信投资以及属于社会公益性的文教、科学、卫生事业费等支出，也是成本费用可以计量而效益不易精确计量，但由这些支出提供的商品或劳务可以按政府定价或收费标准全部或部分地进入市场；可以全部收回成本费用的，则视同投资类支出考核其效益，可以部分收回成本费用的，成本费用扣除回收部分可视为净成本费用，在坚持政府收费标准的前提下，也要求净成本最低化，服务质量最优化。

提高财政支出的效益还需要作好以下工作：

（1）建立有效的筹资机制。一是建立税收随经济增长而稳步增长的制约机制，将税收收入占国内生产总值的比重，纳入经济效益指标考核体系。大体明确不同行业的产值税负率，注意进行横向纵向比较，差距较大的进行重点解剖，防止收入流失。按照收入增长与生产增长大体同步的原则，按月考核财政收入完成情况，对存在的问题及时采取措施加以解决。二是坚持以税聚财，严格依法理财。建立完善纳税申报制、税务代理制和税务稽查制，加强税收征管，严格依法征税。三是坚持集中理财，实行综合财政预算，强化预算外资金管理，统筹运用预算内外财务，充分发挥财政资金的最佳效益。

（2）改革支出旧模式，建立支出新格局。一是建立规范的财政支出控管体系。坚持以收定支，量入为出，对支出实施有效控管。讲究财政支出的时序，使支出的社会效益和经济效益充分发挥。二是实行零基预算，调整财政结构，保证重点支出。财政支出重点向农业、教育、科技、交通、通信等国民经济的基础产业和基础部门倾斜。同时，对老少边穷地区给予一定补贴，支持这些地方尽快脱贫致富。三是实行政府采购，按照市场经济的要求，对行政事业单位用财政资金购买的大宗商品，如汽车、计算机、复印机以及汽车保险、召开会议等，实行公开招标，竞价签约。四是建立各级财政供给人员标准，严格控制人头经费支出。

（3）引入财政效益审计。