议案的写作

第十三节　议案的写作

一、议案概述

议案是指享有提出议案权利的国家机关或符合法定人数的人大代表、人大常委会组成人员，按照法定程序，向国家权力机关提出属于本级国家权力机关职权范围内的重大事项，并被法定机构决定列入国家权力机关会议议程，在一定时限内要进行审议的议事案。简言之，依照宪法和法律的规定，特定的主体向人民代表大会或人大常委会提出属于本级人代会或人大常委会职权范围内，要求列入会议议审决定的事项，经法定程序认可的，即为议案。所以，议案的作用就是“提请审议事项”。议案是向国家权力机关提出的议事原案，是人大及其常委会行使法定职权的重要形式，也是民主政治建设的重要内容。是我国的政府机关与人民代表大会及其常务委员会之间联系工作常用的例行公文之一。

根据我国宪法、全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，我国具有议案提出权的主体分为两类:

一类是法定机构。包括各级人大主席团、人大常委会、人大各专门委员会、本级人民政府;全国人大及其常委会的议案提出主体还有中央军委、最高人民法院、最高人民检察院。可以向同级人大常委会提交议案的还有全国人大常委会的委员长会议与县级以上地方人大常委会的主任会议。

另一类是人大代表的群体。议案，如提交给全国人大需一个代表团或30名以上代表联名;如提交给全国人大常委会，需要常委会10人以上联名;如提交给县级及县级以上人大需要10名以上代表联名;如提交给省、地级人大常委会，需常委会5人以上联名;如提交给县级人大常委会，需常委会3人以上联名;如提交给乡镇级人大，需要5名以上代表联名。

《国家行政机关公文处理办法》中规定，议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民大表大会或人民代表大会常务委员会的提请审议事项。这是从国家行政机关角度来论述议案提出主体及其用法的，因此它的规定与其他具有议案提出权的主体使用议案并无矛盾。

(一)议案的特点

提出的议案必须有特定的主体、限定的内容、法定的程序、具体的时间。

1.提出议案有特定的主体

向全国人大的提案人包括:主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院;一个代表团或三十名以上的代表联名(《全国人大组织法》第9、10条)。

向全国人大常委会的提案人包括:委员长会议、国务院、中央军事员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会;常委员会组成人员十人以上联名(《全国人大组织法》第32条)。

向地方人大的提案人包括:主席团、常委会、各专门委员会、本级人民政府;县级以上的地方人大代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人大代表五人以上联名(《地方组织法》第18条)。

向县级以上人大常委会的提案人包括:主任会议、人民政府;人大给专门委员会，省级、自治州、社区的市的人大常委会组成人员五人以上联名，县级的人大常委会组成人员三人以上联名(《地方组织法》第46条)。

向全国人民代表大会提出议案的主体是:代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院;一个代表团;30名以上代表联名。

向全国人大常委会提出议案的主体是:委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会;10名以上常委会组成人员联名。

与上述相对应，法律对向地方各级人大及其常委会提出议案的主体也作了具体规定。向县以上地方各级人代会提出议案的主体是:代表大会主席团、人大常委会、人大各转民委员会、本级人民政府、本级人民法院、本级人民检察院、10名以上代表联名;向乡、镇人民代表大会提出议案，5名代表联名即可。当然，乡、镇人代会主席团有权提出议案，这是毫无疑问的。向县以上地方各级人大常委会提出议案的主体是:主任会议、各专门委员会、本级人民政府、本级人民法院、本级人民检察院、人大常委会组成人员5名以上联名(县级3人联名)。非特定主体，就无权提出任何议案。

2.提出议案有限定的内容

向人民代表大会提出审议决定的议案，必须是属于本级人民代表大会及常委会职权范围内的事项。宪法和组织法对人大及其常委会的职权作了明确规定，议案内容一定要符合《地方组织法》第八、九条的规定。也就是要围绕立法、监督、人事任免和重大事项的决定等职权来提出议案。另外，议案必须一案一事，以便于人大或其常委会的审议。

3.认可议案必须经过法定的程序

人民代表大会期间，向大会提出议案，要经过人大常委会主席团决定是否列入大会议程;或先交有关专门委员会审议;或作为建议、批评和意见处理。

向人大常委会会议所提议案，经过人大常委会主任会议决定，提请常委会全体会议通过后，才能列入常委会会议议程，由常委会审议;或主任会议决定先交有关机关(如专门委员会)审议，提出报告，再决定提请人大常委会会议通过列入会议议程，进行审议;不提请常委会会议审议的，应向常委会会议报告或向提议案人说明情况。

4.提出议案要规定截止时间

要求列入本次人代会审议的议案，应在每次代表大会所规定的截止时间之前提出。具体截止时间由大会主席团会议决定。一般讲，要求列入人大常委会会议审议的议案，应在常委会组成人员全体会议通过本次常委会会议议程之前提出。当然，临时动议，法律也没有明文禁止。

根据议案提出的主体的不同，议案可分为两类:一是法定机构议案，另一类是代表议案，即人大代表群体提交的议案。

(二)议案的分类

根据议案内容的不同，议案可以分为如下5类:

1.立法案。提出宪法修改议案、基本法修改案;请求修改或指定地方性法规，包括对有关法规的修正、废止案。立法案应有法律草案，法规修正案应有法规修正草案。例如:国务院关于提请审议《中华人民共和国水法(修订草案)》的议案;国务院关于提请审议《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》的议案(国函〔1998〕46号)。

2.任免案。包括选举案和罢免案。

选举案。向人民代表大会提交有关选举事项的议案，按地方组织法第二十条规定，由本级人大及其常委会选举、任命的人选有本级人代会主席团或10名以上代表联名可以提出选举议案。例如:《××区人民政府关于提请任免×××等同志职务的议案》、《关于提请决定任命×××同志职务的议案》。

罢免案。全国人大组织法第十五条规定，三个以上代表团或十分之一以上代表可以提出对所选举人的罢免案。地方组织法规定，县以上地方各级人大举行会议的时候，大会主席团、人大常委会或十分之一以上代表联名可以提出对本级人大常委会组成人员、本级人民政府组成人员和本级人民法院、人民检察院负责人的罢免案。乡、镇人大主席团或五分之一以上代表联名可以提出罢免案，例如《××区人民政府关于×××同志免职的议案》。

3.质询案。质询案是指对国务院、国务院各部、委;地方“一府两院”及其公职人员的公务活动进行质询和要求答复的议案。宪法第七十三条规定，全国人代会期间，一个代表团或30名以上代表有权提出质询案，可以书面对国务院、国务院各部、委提出质询。地方组织法第二十八条规定，地方各级人民代表大会期间，代表10名以上联名可以书面提出质询案。这种质询案一般是对各部门决定的方针、政策或重大措施有意见，或者对有关失职行为的领导人提出质询，带有责问追查的性质，所涉及的内容都是较为重要的问题。例如，在2002年1月18号开幕的贵州省九届人大会议上，贵阳市代表团夏文翔等50位代表联名提出“华溪收费站应该依法撤除的质询案”。

4.机构设置案。机构设置案，即设置或撤销机构的议案。县级以上地方人大主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人大提议;全国人大主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名，可以提议;县级以上地方人大常委会主任会议或者五分之一以上的常委会组成人员书面联名，可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，例如《关于提议设立在××区人大常委会工作机构的议案》。

5.重大事项案。即对重大问题的决定、决议案，这是指请求人代会就某个重大事项进行审议，作出决定、决议的议案。所谓重大事项，一般是指本行政区域内属于本级人大职权范围的涉及国计民生的重大问题，是政治、经济、文化、教育、科学、卫生、民政、民族、宗教等方面带有根本性的长远的重大事项。例如《国务院关于提请审议批准〈中华人民共和国和俄罗斯联邦关于中俄国界西段的协定〉的议案》(国函〔1994〕126号)、《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》(国函〔1992〕24号)。

总之，不论是那种类型的议案，都要有题目、案由和方案。罢免案要有罢免对象、罢免理由，还要提供有关的材料。质询案要写明质询对象、质询的问题和内容。

二、议案的写作

议案一定要有案由、案据和方案。要写明解决什么问题，解决问题的根据，解决问题的方案等。如果提的是立法议案，还应附有该项议案的法律草案;如果提的是法律、法规修正案，应附有该项议案的法律修正草案。联名提议案，要明确领衔人，按规定格式填写清楚。

这里主要介绍行政公文中的议案写法。

(一)标题

议案的标题有两种写法:一是“发文机关+案由+议案”，例如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》(国函〔1992〕24号)、《全国人大环境与资源保护委员会关于提请审议环境影响评价法草案的议案》。二是“案由+议案”，例如《关于推进人文奥运行动，提高市民素质问题的议案》。其中案由的基本写法是“提请审议……”“提请审议批准……”。

(二)发文字号

1.省略发文字号。

2.流水号。国务院提出的议案一般在标题右下方按函的字号书写，如“国函〔1994〕126号”。

(三)主送机关

议案的主送机关是唯一的，那就是同级的人民代表大会或常委会。要在标题之下，正文之前左起顶格书写主送机关全称或规范性简称，加冒号。不可多列，更不可以省略主送机关。

(四)正文

议案的正文一般分三个部分:

1.案据。指提出议案的根据，要写明为什么要提出这个议案。一般可包括背景、原因、必要性、意义、根据和目的等、案据在写法上可详、可略，完全取决于行文的需要。一般来说，立法案、任免案的案据写的比较简单，而重大事项的案据基本上都写得很详细具体。

2.方案。议案必须要写明对提请审议事项的具体解决方案。因为没有具体方案，就没有审议、表决、批准的对象及内容，也就称不上是议案了，就不能作为议案提交人大或其常委会。制订、修订法律、法规、条例等，应提交草案作为附件;建议批准采取有关行政手段时，要提出符合实际、切实可行的解决问题的方法。

3.尾语。议案的通用尾语一般有“请审议”、“请予审议”、“请审议决定”、“现提请审议”、“现提请审议，并请作出批准的决定”等等。

(五)尾部

尾部包括签署和发文的日期两项内容。

行政公文议案一般要由行政机关的首长签署而不署政府机关的名称。首长签署名要盖名章，盖一般名章的，还需加盖政府机关印章;盖首长签名章的，则不需要再盖政府机关印章。

首长于正文右下方签署，在署名的下方，以签发人签发的日期作为成文时间，会议通过者则写通过日期。

(六)附件

立法案的附件就是提请审议的法规，一般在成文日期的下方直接附上法规全文即可。任免案的附件要看任免人数的多少来确定附件的多少，一般包括被任免同志的简历及只要表现、干部任免表等。

三、例文标题

1.立法案

国务院关于提请审议

《中华人民共和国水法(修订草案)》的议案

全国人民代表大会常务委员会:

《中华人民共和国水法》修订草案已经国务院常务会议讨论通过，现提请审议。

　国务院总理　朱镕基　

二○○一年十一月二十六日

2.任免案

××市人民政府关于提请任免××等同志职务的议案

3.重大事项案

国务院关于提前审议兴建长江三峡工程的议案

国函〔1992〕24号

全国人民代表大会:

………

　　国务院总理　李鹏　

一九九二年三月二十六日