文书撰拟与处理工作理论概要

12.1　文书撰拟与处理工作理论概要

办文是秘书人员一项十分重要的职业工作，它包括起草撰制文书，收发、传递和处理文书以及针对文书内容办理各种事务的工作。简言之，“办文”工作是围绕“文”而展开的所有工作的总和。

12.1.1　文书的撰拟

1.文书的概念

文书是指国家机关、企事业单位在管理活动中形成的具有法定效力和规范体式的文书的统称，是传达、贯彻党和国家的方针、政策，发布法规和规章，实施行政管理，指导、商洽工作，汇报情况，交流经验的重要工具。

文书和公文是既有区别又有联系的两个概念。文书包括通用文书(公务文书)、事务性文书和专用文书三类。在我国日常工作中还有文件这个概念，广义的文件指一切可用作依据或参考的书面材料;狭义的文件指通用文书，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法律效力和规范体式的文书。

2.文书的种类

根据不同的标准，文书有多种分类方法，一般来说，可分为三类。

1)通用文书

通用文书是指在行政机关和企事业单位中普遍使用的、国家实行统一管理的文书，即公务文书。国务院在2012年7月1日正式生效的《党政机关公文格式》中规定，党政机关公文共有15种，分别是:命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要、决议和公报。

2)专用文书

专用文书是指在一定工作部门或一定业务范围内使用的文书，如外交文书中的照会、外交声明;司法文书中的诉状、答辩书、判决书;经济活动中的市场调查预测报告、经济活动分析报告、质检报告和财务分析报告;另外，还有军事专用文书、科技专用文书等。

3)常用事务文书

常用事务文书是指机关、企事业单位和团体在日常工作和事务处理中常使用的形式较为灵活的文书，如计划、总结、调查报告、演讲稿、慰问信和情况说明等。有些情况下，这些文书既可为公用也可为私用。机关事务文书多在内部使用，必要时也可上报或下发，这种情况下多和公文联用。

通用文书按行文方向可分为上行文、下行文和平行文。行文方向是指发文单位和收文单位之间的关系。上行文是指具有隶属关系的下级机关报送给上级机关的文书，下行文是指具有隶属关系的上级机关发送给下级机关的文书，平行文是指不相隶属或同一系统内平级机关之间往来的文书。

按文书办理时限的急缓程度可分为特急、急件和一般文件。一般来讲，特急件应在一天内办理完毕，急件应在三天内办理完毕。

按保密程度文书可划分为秘密文件和非秘密文件。密级根据其限制阅读范围又可划分为绝密、机密和秘密三种。

3.文书撰拟的基本要求

文书尤其是公文，撰拟目的都是为了解决实际问题，不同于一般文章和文学作品，因此，文书写作必须符合上述目的。在符合应用目的的基础上，文书写作还必须符合惯有体式、客观实际。根据这些特点，文书拟写有以下几方面的要求:

1)主题正确、鲜明

文书写作首先应搞清对象，即写给什么人看;其次要辨明目的，即解决什么问题。

主题正确是文书尤其是公文撰拟的基本要求。文书的主题必须符合国家的方针、政策、法律和法规;必须有针对性地解决实际工作中存在的问题，对工作起到促进作用。

鲜明是指文书主题应集中单一，重点突出，有针对性地反映并服务于现实。

2)语言准确、精炼

文书的务实特点决定了文书写作用语必须准确朴实、简明精炼。根据观点的需要选择恰当的词语，并力求词义的单一性，使用标准书面用语，不用俚语、俗语和方言。因此，应掌握文书用语的特点，文书表达可以使用叙述、说明和议论等多种方式，但一般以叙述、说明为主，要求叙述精炼、说明具体。

3)体式规范

通用文书有固定的格式，体现了它的权威性，是通用文书的重要特点，也是通用文书的组成要件，在文书撰拟过程中必须符合其基本特点。

12.1.2　文书的处理

1.文书处理的含义及原则

1)涵义

文书处理是指机关单位在日常工作中围绕着文书的拟制、办理、管理所进行的系列工作。其核心就是运用现代化、科学化的手段推动文书的运转，以提高工作效率。

文书的处理主要指文书的办理，是在拟制和收文的基础上传递及内容处理的过程。文书的办理主要由机关职能部门负责，通常由秘书部门负责。

2)原则

根据文书处理的内容与要求，文书处理必须坚持及时、准确、安全和统一的原则。

(1)及时高效

现代社会高科技迅猛发展，生活瞬息万变，针对社会生活、解决实际问题的文书客观上要求高效、快速完成其办理程序，才能发挥作用。因此，时效性是文书办理的核心。要加快公文办理的速度，一要强化时间观念，二要缩短文书的运转周期，三要简化办文程序。

(2)准确无误

是指公文在办理阶段的各个环节上，在内容、方向、方式及其结果方面，应完全符合行文制度和实际情况。准确是对公文办理的首要、基本的要求，是对公文办理的质量要求。不准确，出现差错、漏洞和失误，不仅会影响办文的质量，而且会影响整个单位的工作，有损于单位的形象。

(3)安全保密

公文办理的安全保密有两层含义:一是要保证所经办的文件完整无缺、无损，做到不丢失、不损坏，这就是安全的意思;二是要严格遵守公文管理的保密规定，做到不泄密、不失密，这就是保密的意思。安全和保密是相互关联的。

现代文书的办理以安全为前提。安全是保证国家机密，民族利益及部门、行业工作步骤协调统一、经济利益共同发展的前提。为确保文书内容不泄密，在文书办理过程中，必须执行严格的保密制度。文书传递过程中的投递、分发和签收都必须按有关规定执行。

(4)统一规范

文书的统一规范有两层含义:第一，文书，特别是通用文书应在全国范围内实行统一的名称、格式、行文规则和处理办法。第二，文书的办理，包括文书的撰拟和保管，都必须由秘书部门集中统一管理。如果不统一，就容易造成文件丢失、漏办、积压、脱节、混乱，直至造成重大失误。要实现公文办理的集中与统一，必须做到管理统一于秘书部门，依据统一于公文法规，生效权统一于主管领导。根据集体领导与个人分工负责相结合的制度，机关和部门的领导者应有专人主管公文的处理，集“签发”、“批办”于一人。统一规范是文书处理及时、准确、安全的前提。

综上所述，文书办理过程必须以文书的基本特征，即解决工作中的实际问题为出发点，围绕文书及时、准确、安全、规范地做好文书的传递工作。

2.文书的行文关系、方式、规则

文书的行文关系是指文书的发文机关及受文机关之间的关系。各级行政机关、单位必须按各自的权限、职能及隶属关系行文。除特殊情况外，不能越级行文。行文关系主要有三种:上行文、下行文和平行文。

1)上行文

上行文是指下级机关或单位向所属上级机关或单位的行文。上行文可分为三种情况:一是逐级上行文，用以向直接上级行文。二是越级行文，越级行文一般指上级机关单位交办并指定越级上报的事项，或一些特殊情况必须越级上报。其目的是尽快反映情况、得到指示并开展工作。三是多级行文，是指下级同时向自己的直接上级和更高的上级单位的行文，这种情况只有在少数特殊情况下才可以采用。

2)下行文

下行文是指上级机关或部门向所属下级部门或机关的行文。主要有三种情况:一是逐级下行文，按隶属关系上一级机关或单位给下级机关、单位的行文，如批复、意见等;二是多级下行文，对一些广泛知行的事项的行文，可用于不同层次的下级机关，如通知、决定等;三是直接下达至社会各界的行文。

3)平行文

平行文是指同一隶属关系内各平行机关、单位和同层次不同隶属关系机关、单位之间的文书往来，如函、通知等。

在具体办理行文的工作时，有以下几项原则:

(1)各级机关、单位应根据其隶属关系及职权范围行文。秘书在办理文书时，必须搞清行文对象之间的关系。通常情况下，上级机关单位可以对下级机关单位行文;但上级机关单位的职能部门不得向下级机关、单位发出具有指示性的公文。

(2)一般情况下不得越级行文。

(3)向下级机关和系统内的行文需抄报上级机关并抄送同级相应平行机关。要正确确定抄送机关。

(4)需各级机关、单位协调一致的事项，未经协调一致不能单独发文。联合发文须经会签。

(5)必须正确使用文书种类，确保行文质量。

(6)经公开发布的党和国家公文，如公告、通告等应视为正式公文，遵照执行，可不再行文。

3.文书处理程序

文书处理程序是指文书从登记到立卷归档各个环节运转的工作程序，它包括收文处理程序和发文处理程序。

1)收文工作

凡是由外机关或外部门送给本机关的文件，统称为收文。

(1)签收

签收是指收文机关收到文件后，在发文通知或登记簿上签字、盖章的过程。签收是收文处理工作的开端，该过程一般由文秘人员办理。

一般来说，小型机关只设一个综合收发室或专(兼)职收发员，负责文件的签收、拆封、登记和送阅。大中型机关多设内外两种收发，先由外收发部门收文，而后转交秘书人员(文书)。公司、企业的文书信函常由写字楼的前台或办公楼的总收发代收，秘书从专门的信箱或前台收取。

(2)拆封及登记

文稿启封是秘书的职责。拆封要求不损坏封内文件，对注明“亲启”的文件应交收件人自行开启，开启后应将文件与目录核对，以确定文件数量无差错，如有差错，应及时向对方查询，确定无误后，在发文通知上签字并将发文通知寄回原发文单位。

登记是有权拆封的秘书对所经手拆阅的文书进行管理和保护的必要措施，也是保障文书迅速办理的措施，是一项重要的制度。登记制度便于对文书的管理和保护，便于对目标文书的查找和利用，便于统计和催办，便于文书的核对和交接。

收文登记可分为总登记和分类登记。总登记适用于收文总量较少的单位，就是将总收文按年或季度以时间为序造册登记。分类登记适用于收文较多的单位，应按一定的标准对收文进行归纳、分类别登记。

在收文登记过程中，为防止重要文件与一般文件(尤其是只具有短期效用的文件)混淆，以方便以后的整理、归档，应该注意把握收文登记范围，不必有文必录。其标准有三个:是否对本单位工作具有指导作用;是否对本单位形象宣传具有重要价值;是否对本单位人员培养具有实际作用。一般而言，各种公开的和内部不保密的出版物、已被综合性文件包括了的文件、事务性的通知、便函、介绍信等都可以不予登记。

(3)拟办、批办、承办、催办、注办

①拟办。拟办是秘书部门根据来文的具体情况对来文如何处理拿出初步的意见，供领导或部门负责人审核决定的过程。对于秘书来说，“拟办”是在办文工作中体现“辅助管理”职能的重要环节。拟办一般由文秘部门负责人承担，因为文秘部门负责人熟悉本单位领导的分工、各部门的职能职权等情况。

拟办文书有三种:内容重要和带有指示性的公文应由文书部门负责人决定送达对象;日常公务性工作可直接送达有关部门或直接负责人承办;对阅读范围有明确规定的，可按规定范围组织传阅。

②传阅。根据公文的内容，由秘书部门负责人决定或根据规定的阅读范围组织传阅工作。传阅者做出批示或写明意见。秘书人员应按传阅者的批示或意见进行处理。在分办和传阅后，秘书人员应根据批示或意见做好催办、注办工作。

③催办。指对必须答复的文件，根据时限要求，及时地对承办情况进行督促与检查，以确保落实。

④注办。也称办结，指文件承办情况和结果，由经办人在文件处理单上扼要地注明结果，作为办理完毕的标志。

(4)归档

2)发文工作

(1)发文

发文是本单位向外发出的包括单位制发和翻印、复印转发的公务文件和材料。收文经承办之后的复文也可以视作发文。从这层意义上讲，收文处理的最终结果也是发文。发文主要包括七个方面:一是请示文件;二是批复文件;三是向下发的指导性文件;四是向上级单位反映本地区或本部门工作或情况的报告及对上级单位交办事项的回复;五是对平行单位(包括不相隶属单位)商洽工作的询问函或复函;六是代上级单位翻印或转发的文件;七是单位编印的简报、刊物。

(2)行文

以通报情况、请示问题、商洽事务等为目的的文书往来过程称为行文。各单位的行文关系应当根据各自的隶属关系和职权范围来确定。行文应注意本着精简文件的原则，严格控制发文数量范围，可发可不发的不发;除特殊情况外，一般不越级行文;不相隶属的单位，不应以隶属关系行文;不要重复行文;行文应有主次，注意分清主送与抄送单位;联合行文的单位应是同级单位。

(3)发文处理

①发文处理的含义

发文处理就是文件从拟稿(翻印、复印)到发出的整个运行过程。发文处理的任务就是完成文件从拟稿到送出的全过程的处理工作。

②发文处理具体环节

具体环节主要为:拟稿→核稿→会签→送审→签发→登记→编号→印制→分装→投送。

(4)发文处理程序

发文处理的程序可划分为两个阶段:一是成文阶段，二是发放阶段。成文阶段包括拟稿、核稿、会签、送审、签发和印制等六个环节，也就是秘书部门从拟稿到印制或打印成文的过程;发放阶段包括登记、编号、分装、抄送等四个环节，也就是秘书部门从文件登记到发出的过程。