发展农村基层民主的成功实践

发展农村基层民主的成功实践

——惠农区村级党群民主议事情况调查

党的十七大提出，要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐，社会主义新农村建设也将农村政治文明的发展定位在管理民主上，发展农村基层民主始终是农村基层党组织的一项重要任务。2007年9月，惠农区在燕子墩乡西永固村、尾闸镇聚宝村、庙台乡李岗村，开展了村级党群民主议事试点工作，以党组织、党员、群众代表协商议事为切入点，对畅通群众利益表达诉求渠道、转变村级事务管理方式、改进基层党组织领导方法、扩大基层民主等进行了有益的探索。近期，我们通过座谈讨论、个别访谈、实地走访、发放调查问卷等方式，对惠农区村级党群民主议事工作进行了专题调研。

一、西永固村的可喜变化

燕子墩乡西永固村共有8个村民小组，324户，1436人，其中,党员47名。自开展村级党群民主议事试点以来，村党支部一班人充分调动农民群众建设社会主义新农村的积极性、主动性和创造性，使农民群众的民主管理、民主决策、民主监督权利落到实处，积极争取项目资金，切实落实灌排难、行路难、贫困户生活难等议事结果，消除了干群之间的隔阂，密切了党群、干群关系，赢得了群众的信任和支持，农业基础设施得到了较大改善，新农村建设有了较快发展。2007年，农民人均纯收入较快增长，西永固村被评为“自治区级文明村”，村党支部被授予“自治区级农村基层先进党支部”。西永固等3个试点村通过开展村级党群民主议事，转变了村级事务管理方式、畅通了群众利益表达诉求渠道、改进了基层党组织领导方法、扩大了基层民主，取得了明显成效。

1.村干部的工作作风明显转变。调查结果显示，82.7%的群众认为开展党群民主议事工作后，村干部的工作作风有了较大变化。村级党群民主议事刚开展时，基层干部仅仅把它看成是一项单纯的党建活动，但随着工作的不断深入，基层干部逐步把它作为一种工作方式和工作习惯。通过严格议事程序、公开办理结果，增强了工作的透明度，形成了遇事与群众商量、决策听群众意见、工作让群众监督、功过让群众评价的工作机制。机制一变天地宽。村级党群民主议事工作推行后，在乡村干部中出现了主动学政策、学法规、找信息、引技术的生动局面，形成了说实话、讲实情、干实事，“围绕群众想、盯着服务转、带领群众干”的良好氛围，达到了在服务群众中转变作风、在干事创业中提升能力和密切党群、干群关系的目的。

2.村民的参与热情空前高涨。在开展村级党群民主议事之初，议事会成员提的问题大多是涉及农田水利、村庄道路建设等投资大、难度大的一些长期遗留问题，许多村民也对这个“新生事物”不了解、不认同，个别同志还带着怨气与乡村干部、议事会成员“找茬”“顶杠”。出现这些问题的根本原因是过去乡村干部对一些具体工作做得不够细致，缺少与群众的沟通交流。随着群众反映的沉积问题的逐步解决和各项制度的不断完善，在乡村干部的耐心解释和积极引导下，议事会成员由最初的讲自己的事、身边的事逐步向讲优势特色产业发展、组建农村经济合作组织、规范村级事务管理转变，由最初的“评头论足”“指手画脚”向建言献策和主动参与转变，议事氛围也逐步由沉闷变得活跃起来。村民看到议事会成员能认真倾听群众的意见与建议，议事会真正发挥了解决问题、化解矛盾的作用，村民有难事也愿意与议事会成员讲，有些还主动为议事会成员出谋划策。

3.村上的热点难点问题得到有效解决。过去乡村干部习惯于出现什么问题解决什么问题，坐等群众上门。开展党群民主议事后，更注重随时排查问题、分类解决问题，为促进农村发展和稳定提供了有力的保障。截至目前，3个试点村共召开党群民主议事会51次，收集群众关心、关注的基础设施建设、发展农村经济、加强村级事务管理等方面的难点、热点问题131件。通过乡村分类排队、统筹安排，已解决50件，正在解决和处理的35件。对反映的基础设施问题，村上积极组织发动群众筹资投劳，先后出动义务工5000人次，修复农田路38条22公里，清挖沟渠55条33公里，铺垫村庄道路6条3.5公里。乡镇积极协调有关部门修复桥涵35座，整修大型水利工程10处，列入中低产田改造、土地整治项目、渠道砌护等项目10个，对暂不具备条件的，通过人代会提交议案等方式逐级向上反映。

4.农村基层民主空间进一步拓展。扩大基层民主、丰富基层民主实现形式是发展社会主义民主政治的一项长期的、重要的工作。而党群议事会成员都是热心村里工作、群众威信高、议事能力强、带动作用突出的不同层面的代表，他们较好地补充了这个“缺位”，保证了代表的广泛性，扩大了民主范围。同时，通过实行党群民主议事会制度，也找到了坚持党的领导与村民自治相统一的新途径，探索出了一种丰富基层民主的新形式。明确议事会成员的职责分工、加强对议事会成员的教育培训，使他们有岗位、有职责、有任务，激发了他们做好群众“代言人”和村上各项工作“监督员”的荣誉感和责任感。他们不仅能够经常性地向村上反映群众的呼声，而且还主动帮助乡村干部做好宣传、发动群众工作，由“旁观者”变为“参与者”，成为村“两委”的参谋和助手。

二、变化历程

西永固村的可喜变化，从大环境来说，是中央重视解决“三农”问题，制定了一系列包括减免农业税在内的向“三农”倾斜的政策，使农民得到了实惠。直接原因是，在惠农区委的直接领导下，通过有步骤、分阶段的试点，扎实开展村级党群民主议事，积极稳妥地推进基层民主进程，村干部更新了观念，转变了作风，改进了工作方法。

1.村民直选建机构。党群议事会成员由党员大会和村民代表大会推选产生，具有广泛的代表性。每个村各有议事会成员25名左右，其中村组干部占26%、无职党员代表占27%，村民代表占30%，驻村企业、专业合作社负责人及种养流通大户占17%，议事会会长均由群众威信高、处事公正的党员代表担任。议事会成员的主要职责是联系村民、反映民情、集中民意，为村“两委”提供决策依据，并对执行情况进行监督。议事会一般每2个月召开一次，主要协商讨论村级重大事务和群众反映的生产、生活中的实际问题。

2.阳光操作促规范。制定了议事程序，推行“阳光四步法”。第一步，收集意见，确立议题。议事会召开前，议事会成员入户收集与村民利益密切相关、事关全村发展大局的重大事项以及村民关注的热点、难点问题，与村“两委”沟通后，确立议事议题。第二步，围绕主题，组织议事。召开党群议事会议，对党员群众的意见和建议进行认真讨论研究，提出解决问题的初步方案和措施，便于村“两委”在工作中采纳并予以实施。第三步，集中意见，形成决定。召开村“两委”会议，对议事会议提出的事项进行研究并向乡镇党委汇报后形成决定。第四步，全程参与，监督实施。成立督查组，全程参与、跟踪监督村“两委”形成决议的执行情况，并将议事情况、处理结果等内容在村务公开栏予以公开。

3.建章立制显成效。试点伊始，惠农区委专门成立了党群议事试点工作领导小组，及时研究解决带有普遍性、倾向性的重点、难点问题。在一些乡村干部队伍中普遍存在着担心村民反映的问题多，解决起来难度大，有可能引发新矛盾的思想疑虑。领导小组及时提出了“三个无论”“三个必须”“三个及时”和“一个确保”的要求。“三个无论”，即无论什么事，都要让议事会成员说；无论多难听的话，都要认真听；无论多难解决的问题，都要认真研究解决或给予明确答复。“三个必须”，即召开党群议事会，乡镇党委书记或涉及议题的乡镇分管领导必须参加，村“两委”班子主要负责人必须通报上一次议定事项的执行情况，乡村领导干部对议事会成员反映的问题必须现场作出答复或说明。“三个及时”，即村上能解决的问题，村“两委”班子要及时研究解决；村上解决不了的问题，要提交乡镇党委及时研究解决；乡镇解决不了的问题要及时与有关部门协调解决并由区信访局督办。“一个确保”，即确保群众有事有人问、有处说、有人办，求必应、应必办、办必果。区委组织部对此项工作定期不定期地进行专项督查，及时通报情况、查找问题，采取抓人促事的办法落实各项任务。有关乡镇党委从议事会成员的产生、议事规则以及议事结果公开等方面进行了严格把关，将党群议事会开展情况纳入村级目标管理考核范围，考评结果与村干部述职评议、评优表彰挂钩。通过上下联动、齐抓共管，确保了试点工作的顺利开展。

三、启示与思考

惠农区西永固村等3个村村级民主议事的成功实践，扩大了基层民主的范围，丰富了基层民主的实现形式，是继“八郑规程”“夏履模式”之后对农村基层民主的新探索，着实令人振奋，也为我们提供了许多有益的启示。

1.必须充分尊重和落实广大农民群众的民主权利。胡锦涛同志指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作。”西永固等3个村的实践说明，只有党组织内部发扬民主，激发党员履行义务的积极性，充分尊重和落实广大农民群众的民主权利，尊重人民群众的主体地位，发挥人民群众的聪明才智，才能有效地推动村民自治的民主，引导、保护和发展好群众的利益。村级党群民主议事制度是发展民主、实现民主决策的有益尝试和全新探索。凡是涉及群众切身利益的事项，广泛发扬民主，不怕七嘴八舌，坚持问政于民、问需于民、问计于民，汇集民智。凡是群众提出的意见尤其是具有创新和超前性的想法，都尽量吸纳，作为决策思考。凡是来自群众的疑问，即使是个别或少数人的担心，都坚持摸清情况，细心解释，妥善处置。村级党群民主议事制度把主要精力用于集中群众的意见，采纳合理建议，协调利益关系，化解内部矛盾，始终把群众最关心、最迫切的事情放在首位，充分保障了人民群众的民主权利。

2.必须构建农村基层党组织与广大农民群众间的良性互动沟通机制。基层民主是人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是中国特色社会主义民主最广泛的实践。发展党内民主是以改革创新精神加强党的建设的重要内容，也是以改革创新精神加强党的建设的重要条件。随着社会主义市场经济的发展和农村改革的不断深化，农业、农村工作出现了一些新的特点。一方面，农民群众参与社会事务管理的愿望普遍提高，另一方面，对村干部的思想观念、工作方法和工作任务提出了新的要求。广大村干部在建设社会主义新农村的伟大历史过程中，肩负着日益繁重的任务，在深入察民情、解民忧、促民富方面担子越来越重，迫切要求搭建一个农村基层政权与基层群众之间相互沟通的平台、开通一个民意诉求的渠道。而村级党群民主议事会较好地补充了这个“缺位”，构建了农村基层党组织与广大农民群众间的良性互动沟通机制。坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，使整个工作的过程，成为领导与群众相结合、各方面协调推进、群策群力，共同化解各种利益矛盾的过程。

3.必须建立上下联动、齐抓共管工作机制。从群众所反映的意见与建议看，比较集中地体现在抓好议事会结果的落实上。调查问卷显示，认为民主议事结果全部落实的仅占11.5%，影响了民主议事会制度在群众中的公信度。

胡锦涛同志强调：“社会主义基层民主政治的实践主体是人民群众，人民群众的关心、支持、参与决定着社会主义基层民主政治建设的成效。要把解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点和落脚点，紧密围绕关系人民群众切身利益问题尤其是难点、热点问题开展工作，通过发扬民主、集思广益、共同管理，妥善处理各种利益关系，有效化解各种矛盾，使社会主义基层民主政治建设在促进基层经济社会发展、促进人民生活改善、促进社会和谐中发挥重要作用。”建立健全运行机制是开展村级党群民主议事的重要保障。民主议事所提出的筑桥、修路等问题，已经不是一个村或一个乡镇所能解决的问题，应当建立健全上下联动、齐抓共管的良性互动机制，才能确保议事决定的事项得到落实。必须坚决克服决而不行、行而不速和行而无果的现象，保证议事反映群众心声，决策贴近群众需要，落实赢得群众满意，真正发挥好村级党群民主议事会的作用。

4.必须提高村民的民主参与意识。村级党群民主议事会是基层党员群众民主协商、民主管理、民主监督、参政议政的平台。它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关，而文化知识又是参与民主政治活动的必要条件。正如列宁所说：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”从调查的情况看，村民的文化程度普遍偏低，而且不同年龄、不同知识层次的村民对民主议事会的认识也不尽相同。有的村民把民主议事会与村“两委”混为一谈，有的村民认为民主议事会只是耍“嘴皮子”上的工夫，有的村民甚至认为民主议事会只是“走形式”，这些认识上的误区必然影响民主议事会的效果。

扩大基层民主是社会主义民主政治的必然要求，能够最有效地落实人民当家作主的各项权利，最直接地维护人民群众的切身利益。党群民主议事工作涉及面广，党员群众的参与程度直接决定着党群议事的成效。要采取多种形式多渠道加大宣传工作力度，各乡镇、村要召开会议、入户宣传，通过广播、电视、标语等形式，及时将民主议事的有关精神和要求传达到党员和群众，发动党员和群众积极参与，使这项工作始终得到群众的关注，调动广大群众积极参与的热情。具体工作中要积极挖掘新议事点，及时宣传典型事件，发挥典型引路、示范带动作用。对议定的事项通过“两委”的决定后，要将实施方案、工作进度、处理结果等内容，在村务公开栏上予以公开，接受党员群众监督。要通过多种宣传方式，引导和调动广大党员群众参与民主议事，支持和配合民主议事的积极性，确保民主议事工作顺利推进。

注：本文与吕天保同志合写。荣获中共宁夏区委组织部、宁夏党建研究会“纪念改革开放30周年”征文三等奖；2008年宁夏区委组织部“组织工作调研奖”三等奖。