“十二五”期间上海住房保障和房地产发展规划编制思路研究
上海住房保障和房地产发展，是上海社会经济发展中重要的组成部分。它不仅关系到经济的平稳健康发展，而且关系到民生福利和社会的和谐安定。所以，研究上海住房保障和房地产发展的“十二五”规划思路具有重要的现实意义。
本研究中，住房保障和房地产发展包含的内容并不是狭义的，也包含了旧区改造和土地问题；同时，住房保障、房地产发展和旧区改造、土地问题也是互相交叉和融合的。
一、“十一五”四年来，上海住房保障和房地产发展的回顾
“十一五”已经过去了四个多年头，五年的规划时间虽然还没有结束，但其发展的脉络基本上可以看清楚了，对其作一个概括的回顾并提出一些问题，相信对于“十二五”规划编制思路的整理是有益的。以下从土地市场、住房市场、非住房市场、住房保障、旧区改造五个方面进行回顾，着重提出要在“十二五”规划中留意或解决的问题。
1.土地市场在大体上保证发展需要的前提下，存在较多的矛盾和问题
首先，住房建设用地供给相对不足。“十一五”前四年，上海的住房市场经历了2007年和2009年两次价格猛增期和2006年、2008年两次价格平缓期，但总体上看，上海住房是供不应求的，而且有一定的延续性。照理说，住宅用地的供给应该有所增长，至少要保持平稳或均衡。但是，上海住房建设用地供应趋势倾向减少，2006年到2009年，分别供给1 987公顷、915公顷、953公顷、1 318公顷(1)。2009年的住房建设供地有所修复扩大，也只是看到上半年住房市场供不应求所采取的临时性措施，是设想以扩大供地平抑市场对住房涨价的预期，而非对于住房市场趋势的坚定估计。住房建设用地供给相对不足，是造成四年来上海住房供不应求的重要原因之一。住房建设用地供给相对不足的原因，主要是根据中央的要求，在土地供应一级市场上，多年来实行偏紧的方针；同时，上海的土地资源本来比较缺乏，从节约使用的角度出发，也需要从紧出让。这都是对的。但是，面对住房市场较长时期的旺盛需求，土地供应有一个如何面对现实的问题需要处理。
其次，地价涨幅惊人，中央国企和上市公司纷纷成为“地王”得主。2007年、2009年，上海经历了两次土地价格猛增时期。尤其是2009年，与2008年相比，土地出让价格普遍上升一倍甚至两倍、三倍之多。上海两次地价猛增的原因是：供应相对短缺；房价上升预期加大对土地的需求；大公司尤其是中央企业和上市公司追求所谓的土地储备；货币供应的宽松；等等。地价猛增的危害是不言而喻的：升值驱使土地囤积；地价、房价互相推动恶性循环；快速积累金融风险；加大拆迁成本、增大旧区改造难度；过多吸引其他产业资金投入；等等。
从2007年开始，上海的“地王”得主大多是国有企业和上市公司，从2009年开始，中央国企也不断成为上海地王得主。这些企业频得地王的原因有两个：一是它们有极其雄厚的资金实力，其中2009年中央国企凭借中央政府4万亿元基础设施投资，辗战土地市场高价抢地，几无对手；二是它们有深厚的公关资源。这些企业频得“地王”是有害处的，至少有两方面：一是资金实力最雄厚者之间在展开激烈竞争，地价越推越高；二是土地越来越向寡头集中，损害市场必要的竞争。
第三，土地供而未用的闲置现象不可忽视。“十一五”四年来，全市供而未用的闲置土地数量管理部门没有正式公布，一般估计在5 000公顷以上，相当于上海年平均土地出让数量的几倍。上海土地闲置的原因极为复杂：有等待规划调整的，有动拆迁久拖不决的，有未变成熟地无法施工的，有受让土地后业主缺乏资金投入开发的，等等。但是，有一部分肯定是在等待土地自然升值后抛售套利的。上述闲置土地的成因，大体上可分成两类，一类是属于管理方面的，另一类是属于业主方面的。粗略估计，前者闲置土地的比例占全部的一半强，后者占一半弱。就是对于后者，政府规定的两年未开发将回收土地的政策也几乎无法真正执行，令人费解。土地作为极为宝贵的不可再生资源而被闲置浪费，是绝对不能轻视的。此外，开发园区土地的浪费和农村非农建设用地的低效率，也颇令人注目。
2.住房市场在服务民众提高居住水平的同时，波动比较激烈
一方面，住宅交易量明显波动。2006年、2007年和2008年，上海新建商品住房成交分别为2 615万平方米、3 279万平方米、1 966万平方米，2009年成交2 928万平方米(2)，交易量的波动非常明显。其基本的原因是，随着总体经济尤其是货币供应的影响而起落。其危害是，导致经济和财政增长的不稳定，房价的不稳定，人心的不稳定和抱怨，等等。
另一方面，商品住房价格跌少涨多，持续上涨。根据官方统计：2006年到2009年，上海新建商品住房价格同上年相比上升分别为－3.17％、3.39％、5.74％和约9％。客观观察，官方数据基本正确，但有所偏低。如果经过修正，则分别约为－3％、4.41％、7.46％和11.7％。无论是按照哪一组数据，都可以看出上海新建商品住房价格跌少涨多、持续上涨的特点。如果按照民众的实际感受，则房价更是涨得厉害，尤其是2009年。其基本原因是货币供应的充足和过分，当然还有住房供应的不足等。上海商品住房价格的持续、快速上涨，是极其有害的。从价值角度看，房地产的泡沫已经相当明显；从地域角度看，高房价已经削弱上海的城市竞争力，制造了不少麻烦；从金融角度看，系统风险正在生成；从政治角度看，极大地扩大了两极分化，妨碍了社会和谐。
3.非住房市场在基本适应服务业发展需要的同时也存在一些问题
其主要从办公房、商业用房两类产品的发展进行分析。
办公房市场发展比较平稳。“十一五”前四年，上海新建办公房销售面积分别为139万平方米、151万平方米、146万平方米和约180万平方米(3)。从数据观察，除了2008年由于世界金融危机导致微幅下降以外，基本上处于在平稳中有所增长。看来，上海服务业的发展为办公房市场提供较好的环境。
商业用房市场发展并不一帆风顺。“十一五”前四年，上海新建商业用房销售面积分别为189万平方米、198万平方米、117万平方米和约108万平方米(4)。从数据观察，不仅2008年因世界金融危机导致大幅下降，而且2009年也深受其害。可见，金融危机对上海商业房地产市场的消极影响比办公房市场更大。其原因有两个：一是商业用房大多为单纯的零售型商业用房形态，较少考虑适应上海国际贸易中心需要的新型的、综合性的商业地产形态，需求的对象大部分为非机构散户；二是上海的零售型商业用房的总量已经够多，2007年年底，上海商业物业保有量达到4 300万平方米(5)，按照本市常住人口计算，人均高达2.3平方米，远远超过了发达国家1.2平方米的标准，超过香港，堪比东京、纽约等城市的人均商业面积，而且地域分布不合理。
4.住房保障工作取得实质性进展，尚待更上层楼
其主要表现在廉租房制度和经济适用房制度的推行上。
首先，廉租房制度在不断地调整、完善和创新，尚有改进的余地。其体现在四个方面：一是不断降低廉租房申请标准，扩大享受范围。二是对特殊困难家庭予以优先解决廉租房实物配租。2007年年底，上海廉租房受益家庭只有3.03万户，截至2009年12月已经达到6万户(6)，仅用两年时间就完成了2007年以前七年的工作实绩。三是完善廉租房家庭的收入统计与动态监管机制。四是整合多方资源拓宽房源供给渠道。总体看来，上海廉租房制度的运行在全国处于领先。目前主要的问题是提供实物租赁的比例还是较低。
其次，经济适用房制度有力启动，但尚有许多工作要做。经济适用住房的推行在全国都是比较慢的。2007年开始，中央加大了工作力度。自此，上海的工作也有力启动并获得初步成效。其主要有：2007年颁布了未来五年住房保障的规划草案；2008年出台《上海市经济适用住房管理试行办法（征求意见稿）》；2008年12月30日至2009年1月8日公开征求市民意见；2009年6月24日颁布《上海市经济适用住房管理试行办法》；2009年年底，首批经济适用房的申请审核、销售供应在闵行和徐汇率先启动。近几年，上海经济适用住房工作是积极的、扎实的。但是，要做的工作还有许多。比如，建设用地的进一步保证、施工进度的加快、对承担建设的单位（公司）的优惠、价格的合理确定、同商品房混建的试验、同旧区改造的结合、两个试点区域经验的总结，等等。此外，上海的住房保障在公共租赁房形式上2009年进行了初步的实践，有了单位租赁房的相应规章，完整的公共租赁房制度在2010年出台。
5.旧区改造在突破障碍中前行，但面临诸多困难
“十一五”期间，上海旧区改造的难度极大，大部分旧改地块是人口密度高、情况复杂的硬骨头，涉及中心城区740万平方米、34万户居民(7)。总结历史经验教训，近几年政府对新的改造地块逐步采取了“事先征询”、“‘数砖头’加户型托底”和“就近安置”的三大新机制，并且坚持旧区改造与城市发展相结合、与住房保障相结合、与扩大内需相结合和与产业发展相结合的“四个结合”，还有试图通过建立大型居住区来突破旧区改造瓶颈的新设想，一系列措施使“十一五”四年中旧区改造在不断突破障碍前行，取得了不错的成绩。但是挑战依然存在，包括老的改造地块已经积累的矛盾无法迅速解决；新的改造地块虽然适用较好的新机制，但进度是否理想，或许国家《拆迁管理条例》也面临着新的变数，将进一步增加旧改的难度；2007年、2009年两度住房价格的猛涨，极大地增加了补偿安置的成本和难度；等等。所以到2010年末，“十一五”旧改规划规定的500万平方米的目标，有无法完成的可能性。
二、“十二五”上海住房保障和房地产发展的环境预计及要求
“十二五”上海住房保障和房地产的发展，离不开“十二五”的发展环境作为基础。本文从国际环境、国内环境、市域环境三个角度进行预计，并分析其对上海住房保障和房地产发展的要求。
1.国际环境预计和要求
国际环境预计，主要讨论经济走势。
尽管国际金融危机的影响还没有完全消失，甚至还有局部地区的两次探底或多次探底，但是2010年全球经济的复苏是基本趋向；到2011年的“十二五”开始时，国际经济将呈现整体上升，即便势头一开始并不太猛，但是，在整个“十二五”期间，国际经济的再度繁荣是可以期待的。
“十二五”开始时的国际经济全面上升，将有利于我国产品出口，有利于我国原材料、装备和技术的进口，有利于国际资本对我国的投资，有利于中国经济的整体繁荣，但人民币面临进一步升值的压力；同时，国际上对于中国减排的压力也日渐加大。
人民币升值预期一直是中国房地产市场尤其是上海房地产市场的一帖兴奋剂，使上海房价在“十二五”有继续上升的压力。这会给上海的旧区改造和住房保障以及房地产市场稳定带来压力。
2.国内环境预计和要求
国内环境预计，将从社会、经济多种角度予以讨论。
首先，从政治与社会变化和要求看。党的十六大以来，党中央创造性提出了一系列思想政治方针，包括关于构建社会主义和谐社会、深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、加快推进以改善民生为重点的社会建设等。几年来，这些正确的方针得到全国人民的衷心拥护，深入人心。可以期待，在“十二五”期间将进一步深化和强化。这些方针对于上海“十二五”住房保障和房地产发展具有重大的指导意义。其要求是进一步加大对于中低收入住房困难家庭的住房保障，同时保持房地产业和市场稳定健康地发展。
其次，从国内经济发展趋势和政策变化及要求看。“十一五”前三年，中国经济发展主要是靠出口和投资推动的。当前，我国经济正在逐步摆脱国际金融危机影响，在经济发展的三驾马车中，投资仍然一枝独秀，消费有所提高，出口还要等待时机。其中，房地产业的贡献不可小视。“十二五”期间，我国经济发展方式将发生两方面的显著变化，一是大大提高内需及消费的比重，二是注重生态环保，以减排节能为手段着重发展低碳经济。根据“十二五”我国经济发展方式的变化趋势，对于房地产发展，一方面需要按照低碳经济的要求，大力发展省地、节能的房屋建筑，另一方面还要继续发挥它在扩大内需、稳定投资的支柱产业作用，客观上要求房地产能够持续稳定发展。
第三，从国内土地政策变化及要求看。近年来，在国际金融危机的影响下，中国传统出口行业全面萧条，造成一批加工制造企业的转向并进入房地产领域，与原有的房企一起加入到对土地的争夺中，造成2009年“地王”频频出现。这对于房地产市场的稳定是不利的。预计“十二五”期间，国家的土地政策将全面深化，主要的趋势是：在坚持节约土地的大原则下，对于住宅尤其是住房保障用地有一定程度的宽松；为了提高土地的使用效率，防止囤积土地的弊病，将缩小土地出让的单块面积并严格其开发完成的期限，加强对囤积土地的查处和惩罚。这些变化有利于住房保障工作的推进，也有利于房地产企业的规范运作，同时对房地产企业提出了加强资金运作和成本核算的要求。必须指出，“十二五”期间国家土地政策的任何变化，不会改变上海的高地价进而高房价的长期现象。
第四，从国内房产市场政策变化及其要求看。“十一五”前四年，稳定市场、稳定房价，已经成为全国上下的主流呼声。稳定市场、稳定房价，可以从两种角度予以解释，但主要倾向应理解为防止市场严重的供不应求和价格快速上升。经历了自“十五”以来的市场风雨和政策实践，可期待“十二五”稳定市场、稳定房价的政策将趋向成熟。主要的趋向应该是，在货币供应充足的前提下对于房地产短期套利行为的有力制约，扩大对于普通住房和首次购房人群的支持。主要手段应该是信贷利率和税收（包括营业税、增值税、所得税、契税）政策，尤其是房地产物业税的推出看来势所必然。这些变化，有利于房地产市场的稳定，有利于抑制房价的快速上升；其中，房地产物业税的推出将使上海的房价有短期的下降，但是无法阻挡之后继续上升。鉴于这种趋势，要求房地产开发更加注重广大人群的需要和产品质量的提高，尤其是省地节能的要求。
最后，从国内住房保障政策变化及要求看。“十一五”前四年，住房保障得到了高度重视，取得了可喜成绩。根据近年来中央的要求和管理部门的政策研讨，预计“十二五”在住房保障方面将继续加大力度，主要的趋向有：住房保障的范围将进一步扩大，廉租房的实物比例提高，经济适用房的门槛降低，通过棚户区和旧工棚改造使更多的人获得廉价住房，设法提供更多租金适宜的公共租赁住房等。
3.市域环境的预计和要求
从经济发展的前景和要求总体看。一方面，上海中长期的发展目标和战略得到中央的支持，有着较好的经济发展前景；另一方面，目前上海面临着外部经济环境复杂变化和自身发展转型的双重考验，资源环境约束更紧，产业结构矛盾凸显，保持经济快速增长的难度不断加大。因此，“十二五”期间，上海经济发展将经历一个经济和财政缓慢增长的困难阶段。这对于房地产业的发展提出了一个保持相对稳定的要求并力求稳中求进，以便对城市经济有一个适度的支撑。以下从三个角度做稍微深入的分析。
首先，从上海“四个中心”建设的要求看。2009年3月25日，国务院常务会议上审议并原则通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业 建设国际金融中心和国际航运中心的意见》。目前，上海正在积极筹备推进国际贸易中心建设。可见，上海的“四个中心”建设仍然是“十二五”的重点。在“四个中心”的金融中心、航运中心和贸易中心建设中，主要是软产业的发展将给上海的房地产发展带来极好的机遇。这种机遇，不仅仅体现在住房发展上，更多地体现在适应金融业、航运业和贸易业所需要的新型业态的产业房屋上，应该成为上海房地产业特别关注的发展前景。
其次，从大浦东、大虹桥发展的要求看。2008年大浦东、大虹桥的建设开始启动，但是大发展应该是在“十二五”期间。大浦东、大虹桥建设是上海“四个中心”建设的重点地区，将成为上海经济发展的“引擎”。大浦东的“三港三区”和大虹桥商贸区的建设将给上海房地产业的发展提供最大机遇，是房地产发展首先要关注的地区。
再次，从后世博会的要求看。2010年上海世博会举办后，将面临世博园区的重新规划、搬迁、建设、运营的二次开发，还需要投入巨额资金以及带动相关技术和产业的勃兴，至少历时10年，其间横跨了“十二五”期间，在一定程度上可支持上海未来的经济发展。而世博园区的重新规划、搬迁、建设、运营的二次开发，也给上海房地产发展带来了特别的机遇。
环境预计及要求总结：“十二五”期间，国际环境、国内环境和市域环境给上海的住房保障带来了良好的机遇，住房保障应该有一个大的发展；而对于房地产业及其市场的发展，挑战很大、机遇也有，机遇要大于挑战。
三、“十二五”上海住房保障与房地产发展规划编制思路设想和具体建议
关于“十二五”上海住房保障和房地产发展规划编制，本研究分土地、房地产业和市场、房地产服务业、住房保障和旧区改造五个方面，提出以下规划思路的设想并提出具体建议。其中某些建议，可以在“十一五”末的2010年就起步，到“十二五”开始时，应该有较大的动作。
1.关于土地问题
规划编制的思路是：在遵循节约、集约使用土地一贯原则的前提下，“十二五”期间，在经营性土地的管理上，要强调出让和使用两个环节的整体性管理；在土地供应中，要建立住房用地及其他用地之间更加协调的关系；在土地使用中，要强调划拨土地和商品土地的全面性管理；在农村非农建设用地的使用上，要走出一条新路。
上海城市发展的土地约束已经充分显现。土地资源日益稀缺，建设用地指标越来越有限，成为上海经济和房地产发展的硬约束。因此，对于“十二五”的土地管理，在遵循节约、集约使用土地原则的前提下，建议注重四项工作。
首先，强化经营性土地出让和使用的整体性管理。土地出让和使用管理，既是两个独立的方面，又是互相联系的。至少从“十二五”开始，一方面要分别深化、细化和强化出让和使用两个方面的管理，同时要实行把出让和使用两方面的管理结合起来的整体管理。
在出让管理方面，具体的建议有四项：（1）逐步实施熟地出让，到“十二五”末坚决杜绝毛地出让。（2）在国土资源部规定的限额基础上，进一步缩小单次出让地块的面积。（3）在出让对象上，逐步实施同经济适用房建设挂钩的办法，鼓励企业参与建设经济适用房。（4）在出让对象上，尽快实施同已出让土地使用挂钩的办法。即对于已经出让的土地，如未使用好一定的比例，就不能再次享有土地的受让资格。将出让和使用挂钩，就可以在很大程度上管住久医难治的土地闲置和囤地诟病。
在使用管理方面，具体的建议有两项：（1）从2009年开始，迅速加强土地批后管理，督促开发企业严格执行土地出让合同。（2）在分清土地闲置责任的前提下，“十二五”全面实施对企业违规囤地的依法处理。
其次，建立土地供应量同住房及其他用地之间更加协调的关系。这里不是简单地扩大土地供应量，而是指在基本维持（也有可能扩大，视中央政府未来的决定而定）“十一五”土地供应量的前提下，“十二五”要对各种用地重要性重新排序，具体的建议有五项：（1）在住房用地和非住房用地之间，以住房用地为先。（2）在住房用地中，保障房用地和商品房用地之间，以保障房用地为先。（3）在商品房用地中，低容积、大房型用地和高容积、中小房型用地之间，以高容积、中小房型用地为先。（4）在非住房用地中，加工制造业用地和服务业用地之间，以服务业用地为先。（5）在服务业用地中，以贸易业用地为先。
再次，在密切关注商品性用地管理的同时，要重视划拨土地和工业园区用地的管理，挖掘其潜力。历来，划拨土地和工业园区用地不仅获得成本过低，而且管理过松。因此，浪费和闲置现象较为严重。在上海用地如此紧张的今天，划拨土地和工业园区用地的管理再也不能成为冷线，要加强对它们的管理、挖掘土地潜力，让它们为土地资源的有效使用作出贡献。此项工作，“十二五”期间应该有较大动作。具体的建议有三项：（1）对已经开设的工业园区，需要整顿、归并，土地使用税、费要严格征收，并建立统一的评价考核体系。（2）对划拨土地的持有成本，土地使用税、费需要设置合理的标准。（3）对划拨的公益用地，需要加强集约使用。如用于职工宿舍和住宅楼时，需要对国家偿付一定的费用。
最后，在密切关注城市用地管理的同时，要重视对农村非农建设用地（主要是农民宅基地和农村工、副业用地）的管理，挖掘其潜力。目前，上海农村集体建设用地总量约占全市建设用地的一半，浪费现象突出。其中，宅基地是最落后的土地利用方式。另外，自然村落布局分散，基础设施无法集约投入。考虑到本市用地的长期紧张局面，“十一五”末期可将农村非农建设用地盘活，纳入研究和试验，在“十二五”期间全面启动。具体的建议有四项：（1）承认农民向居住点集中居住政策的正确性，重新启动宅基地动拆迁。（2）加快非农建设用地流转的试验和总结，让农村非农建设用地在大型居住区建设、住房保障等方面发挥积极作用。（3）考虑进行农村非农建设用地的资本化运行试验。（4）把城乡规划管理统筹作为提高农村土地使用效率的有效抓手。
此外，也要考虑组建农业集团企业，组织耕地的集中保护和利用，大幅度提高耕地使用效率。
2.关于房地产业和市场问题
规划编制的思路是：正确认识房地产发展与经济全局互相依赖、互相影响的辩证关系，维护房地产业和市场在“十二五”期间的平稳和增长，切实防止大起大落，以有利于整体经济的稳定和增长，有利于社会和民生方面的平稳安排。
先需要解决一些思想认识，包括四个层次的问题：
首先，房地产业在城市经济中作为支柱产业是客观必然，“十二五”期间，必须促使其继续发展并维护其稳定运行。根据目前的统计方法，2008—2009年，上海房地产业增加值占上海GDP的比例为5％—6％。如果按照更准确的统计方法，可能远远超过6％。上海由房地产业所创造的税收一般占各区县财政收入的30％—50％。可见，房地产业在城市经济中的支柱产业地位是一个事实。发达国家城市房地产业增加值占GDP的比例，一般为10％以上。所以，上海房地产业在城市经济中的地位，还有提升的空间。根据这样简单的事实，维持上海房地产业和市场的平稳运行和增长是非常必要的。任何由于房地产市场一时的过热或价格快速上升滋生片面的想法或出现情感式的行为，都是有害的。如果从房地产业向社会提供生产经营和生活消费的基本产品、必需产品的角度看，从房地产对于国民经济链条的延伸效应来看，更有必要维持房地产业与市场的平稳运行和增长。
其次，要保持房地产市场的平稳运行，强调的是保持交易量的稳定增长，既不大起，也不要大落。无论何时、无论情况如何，都要设法保持交易量的稳定或增长，有了交易量的稳定或增长，基本不愁经济和财政的稳定。同交易量相比，价格的上升和跌落相对并不特别重要。在交易量大幅跌落时要调节其尽快上升，在交易量快速上升时也要适度抑制其上升，因为交易量大幅跌落和快速上升都可能引起价格的剧烈变动。
再次，不能以经济和财政增长作为唯一需要来左右房地产市场的运行。经济和财政增长的需要是房地产市场运行要考虑的、呼应的。比如在2008年国际金融危机中，上海经济和财政出现了明显的问题，这时候就需要活跃房地产交易，对经济和财政发挥有力的支撑作用。同时，这也是房地产市场摆脱低迷的自身要求。两者是完全一致的。但是，房地产市场对经济和财政的呼应应该是有限度的。经济和财政需要每年增长，不能要求房地产市场每年同步增长。如果在房地产市场和价格明显过热过高的情况下还要求同经济和财政同步增长，就是饮鸩止渴的自杀行为。
最后，房地产市场的稳定固然以货币供应的适度和金融的稳定为重要前提，但是，在货币供应既定的前提下，政府主动的调节是保持市场稳定的最后法门。中国房地产市场的主要调节手段，几乎全部掌握在中央政府及其管理部门手中。然而，房地产市场基本上是区域性市场，全国很难有同一的表现。所以，地方政府必须有调节的手段。在地方政府尚未取得中央授予必需的调节手段以前，仍然可以运用各种资源采取必要措施进行调节，尤其是在房价高速上升、民怨纷起时期可以采取断然措施。其关键是，对于经济和财政增长的辩证认识和决断力。在此问题上，上海市有条件在全国率先试验。
在对以上问题有正确认识的基础上，对保持“十二五”期间上海房地产市场的稳定具体的建议有六项：
（1）要保持房地产投资的一定强度。多年来，上海的房地产投资/GDP比例约为10％，房地产投资/固定资产投资比例约为30％，都是比较高的。考虑到我国尚处于高速城市化的中期和上海世界城市的功能定位，这一房地产投资的比重仍属于合理。“十二五”期间，这一比例可以基本维持，但是绝对量还要有所上升。
（2）要改善投资结构。一是在住房投资上，更多地规划建设保障性住房、普通商品住房、中小房型住房、专业租赁住房和节能型住房，同时，适量放行别墅和高档公寓的建设，但要征收重税；二是适应国际金融、航运和贸易中心建设的需要，加大规划建设区别于一般办公楼形态的产业用房新形态，同时，加强挖掘利用这些产业用房的地下空间；三是加大中心城区旧区改造的力度；四是加大进行大型居住区建设；五是注意发展社会化、规模化老年公寓和小区，以适应上海老龄化社会的到来。
（3）要使房地产业中的服务业增长速度超过开发业的增长速度（详见下文问题3）。
（4）要使房地产业增加值在全市经济中的比重稳步增长，突破“十一五”以来徘徊多年的增长瓶颈。为此，也要求统计部门改善房地产业增加值统计。或许完善房地产增加值统计，可以发现已经超过了10％的关键门槛。
（5）要加强对房地产市场的调控。以稳定市场为目标，以住房消费“三个为主”(8)的思想为指导，细化税收、金融和费用政策，“十二五”期间可考虑率先实施住房保有税政策。
（6）要加强对房地产市场秩序的管理，“十二五”期间可考虑的新措施有对开发企业提高房屋预售门槛并对中介企业实施经营保证金管理。
3.关于房地产发展新增长点的问题
规划编制的思路是：在继续重视房地产开发业的同时，“十二五”期间要加大对房地产服务业的关注，促使房地产服务业的增长速度超过房地产开发业，为巩固房地产支柱产业地位出力，为上海经济稳定增长出力。
上海已经步入存量房时代，房地产服务业有广阔前景。“十一五”四年来，上海存量房交易量已经占房地产交易量的一半左右，2009年超过一半，是中国第一个步入存量房时代的城市。未来十年内，上海房地产的开发建设还处于高峰，但是大幅增长的空间已经有限，原因主要是土地资源的严重约束。未来以开发为主的房地产业对于上海经济和财政的支撑后劲不足，上海房地产业必须未雨绸缪，到了需要考虑新的增长点的时候了。
根据发达国家和发达地区城市的经验，在房地产开发建设处于低位的条件下，房地产业的经济增加值在区域GDP中的比重还能长期稳定地保持在10％以上，其主要的来源是存量房地产的循环运行和全方位服务。包括房地产的咨询策划、信息开发、估价、中介、代理、物管、租赁、抵押、金融配套等服务都是重要内容，具有广阔前景，尤其是房地产的咨询策划、信息开发和专业金融服务。而目前上海甚至全国房地产服务业中的品牌企业绝大多数是海外企业，本土企业的服务领域、内容相当有限，本国、本土房地产服务企业远远不能适应当前和未来房地产业稳定发展的需要，需要有一个大的发展来填补未来开发业的式微。为此，“十二五”期间要使上海房地产业中的服务业发展速度超过开发业的发展速度。具体的建议有八项：
（1）大力发展住房租赁业。租赁业不仅仅是租赁交易的中介，而且是一批具有房屋产权或管理权的专业租赁公司。
（2）鼓励发展为业主进行房产经营（买卖、租赁、融资），提供专业服务的咨询策划顾问公司。
（3）鼓励发展为房屋买卖、租赁进行物业质量技术鉴定的专业公司。
（4）鼓励发展为已有物业进行节能、环保技术升级改造的专业公司。
（5）鼓励发展为业主和业主委员会提供管理咨询和业主、业主委员会职业代理人的物业咨询代理专业公司。
（6）迅速发展一批为房地产投、融资进行专业服务的房地产金融机构。
（7）积极稳妥地推行房地产服务业收费的合理化。
（8）为更好地发展房地产服务业，及早理顺工商行政部门与房地产管理部门之间的关系。
4.关于住房保障问题
规划编制的思路是：深刻地认识住房保障在构建和谐社会和经济发展中的重大作用，更加自觉地推动住房保障工作，争取在“十二五”期间在制度建设上取得系统性成果，在保障成效上取得重大进展。
住房保障在构建和谐社会中的重大作用是社会基本达成共识的。但住房保障在经济发展中的重大作用人们的认识是不充分的。一部分人甚至还认为，实施住房保障会拖累经济发展。本研究认为，表面上看，住房保障对于政府的财政而言是净支出；但从全社会经济循环的整体角度看，它一方面是投资，另一方面是消费，是有投入和产出的，是形成经济增量的。一部分人认为住房保障拖累经济发展，其实是暗指它影响了住房市场的利益。这是一种误解。从理论上说，住房市场的需求和住房保障的需求，是两股道上跑的车，是不搭界的。从实践的角度讲，只有住房保障的门槛设置过低，让应该进入市场的需求者闯入了住房保障的领域才是损害了市场利益。而这种情况是很难发生的。因为，至少在未来的10年中，政府的财政还没有多到可以让不应该享受住房保障的人享受保障（个案例外）。
在上述认识的基础上，要自觉地推动住房保障工作，争取“十二五”期间在制度建设上取得系统性成果，在保障成效上取得重大进展。具体的建议有七项：
（1）争取在“十二五”期间，基本建立包括住房保障在内的多渠道、全覆盖、无缝连接的住房供需体系。按照上海的社会阶层收入结构和多年来的实践来看，上海的住房供需体系大体如下：完全由市场解决的部分可能要占40％—50％；基本上靠政府住房保障的部分可能要占20％—30％；基本上通过市场但需要政府帮助一点来解决的部分也可能要占20％—30％。最后一部分是一个比较新的问题，其产生的背景是，住房价格连续上升，要完全依靠自己的经济能力从市场上购买或租赁住房的困难在增大，包括了部分收入超过平均水平的人群和新上海人。对于这部分人，主要是通过金融、税收等经济杠杆鼓励走向市场，而非简单地予以保障。
（2）争取在“十二五”期间，较好地建立完善的住房保障制度和政策实施体系。包括以廉租房解决最低收入住房困难户；以经济适用房解决中等偏低收入住房困难户；以较廉租赁房解决中等偏低收入住房困难户；并选择上述三种方式中的某种或几种方式的组合，部分解决应予解决的外来务工人口的居住困难者。
（3）深化、细化廉租房制度。主要工作有：一是认真落实中央政府增加廉租房实物形态的指导意见，加大廉租房实物安置的力度。本市以租金补贴替代廉租房实物保障的方式已经施行多年，还算顺利，可以同实物保障继续并行，但是，重点应该放到扩大实物形态的保障上去。二是切实抓房源，可考虑大量收购动迁房中已经安置后的空置房，包括农民空置的动迁房。三是排除顾虑，试验在商品房楼盘中混配廉租房。四是落实资金来源，要将廉租房的资金来源纳入正常的增长预算中去（参见下文建议第7点）。五是考虑处罚一批廉租房不诚信案例。六是在“十二五”中晚期，提交一份完善的上海廉租房施行办法。
（4）排除障碍，坚定地推行和完善经济适用房制度。主要工作有：一是较大幅度扩大经济适用房建设计划并逐步降低享受门槛。二是将经济适用房建设计划和实施纳入区、县政府的考核指标中去。三是补救现有经济适用房（包括动迁房）集中地区的综合配套缺项，包括就业、治安、医疗、低保、物业管理等社会人文方面的缺项。四是将经济适用房建设同大型居住区建设合理结合起来，进行整体规划建设。五是提出非户籍常住居民享受经济适用房的办法并进行试验。六是提出对企业积极参与经济适用房建设的鼓励措施，包括融资方便、同经营性土地受让资格挂钩等。七是真正启动对经济适用房不诚信事件的处罚。八是在“十二五”中晚期，提交一份完善的上海经济适用房施行办法。
（5）迅速扩大公共租赁房试验。主要工作有：鼓励各类机构成立内部性的住房租赁部门，解决员工的临时性居住；鼓励社会成立专业性的房屋租赁公司，并对具有自有产权的房屋租赁公司给予优惠；争取在“十二五”末，提交一份完善的上海公共租赁房施行办法。
（6）需要紧迫地关注保障性住房的物业管理和房屋维修资金问题。
（7）开拓财源，较大幅度地增加住房保障尤其是廉租房建设的资金投入。主要的办法是，在全市财政收入中，用于住房保障的资金要稳定基数作为基础。此外，可以开拓新的来源有：一是在每年的财政增量中，固定地获得一定的百分点，专项用于住房保障。二是开拓新的税种，如提高别墅和高档住宅的土地价格并开征物业税等，全部用于住房保障。争取在“十二五”期间，使住房保障的资金机制成熟起来。
5.关于旧区改造问题
规划编制的思路是：积极稳妥地加大旧区改造的力度，把旧区改造工作作为“十二五”支撑上海实现功能（产业）优化、空间优化、社会优化和经济、财政增长，乃至实现住房保障和房地产发展多方面目标的重要抓手。
上海改革开放三十年来的历史证明，旧区改造为上海城市发展作出了重大贡献。最近几年，上海的旧区改造遇到了较大困难，主要的障碍来自地价、房价的快速上升和动拆迁成本的高涨，当然，也有体制和机制方面的问题。
“十二五”期间，应该把旧区改造作为上海发展的重大事项来抓，加大推进的力度。旧区改造不仅是城市形态和居住的改善问题，更不是简单的房地产发展问题；而是可以实现多重发展目标的重大抓手，一个综合性的抓手，其中包括：促进全市功能（产业）优化、空间机构的优化、居住和人口分布结构的优化，推动房地产业增长、固定资本投资增长、生活消费的增长、财政的增长。总而言之，旧区改造意义重大。具体的建议有九项：
（1）在旧区改造的含义和范围上，要从中心城区引向中远城区，从城市化地区引向农村地区，包括农民宅基地的改造和搬迁。
（2）在旧区改造的实物量上，要比“十一五”期间有较大增长。
（3）要明确旧区改造的主体为区县政府及其委托代理人（国有投资公司或土地储备中心），为解决区县旧区改造的资金难题可考虑引入民营企业或资本市场的资金，并给予适当高于社会平均利润（国债利率或银行长期存款利率）的固定回报，或再给予参与旧改地块出让的优先资格。
（4）在旧区改造的程序上，进一步完善征询制度，把征询制度视为必备但非唯一程序。准备好应对国家《拆迁管理条例》的重大变革，要有预案。
（5）在旧区改造的土地出让条件上，要在“十二五”基本改变毛地出让的旧习，完全杜绝由开发商直接介入动拆迁。
（6）在旧区改造的安置方式上，要把居民的原地安置作为主要方式之一来考虑。对因大量原地安置形成的地块成本上升，要以区县为单位进行综合平衡来解决。
（7）在旧区改造中，把住房保障工作结合起来。
（8）大力发展大型居住区，同旧区改造相呼应。
（9）在“十二五”中晚期，提出一份在全国处于领先的、完备的上海旧区改造实施办法。
（上海社会科学院部门经济研究所 张泓铭 陈则明 顾建发(9)）
【注释】
(1)数据来源：2007年、2008年、2009年、2010年《上海统计年鉴》。
(2)数据来源：2007年、2008年、2009年、2010年《上海统计年鉴》。
(3)数据来源：2007年、2008年、2009年、2010年《上海统计年鉴》。
(4)数据来源：2007年、2008年、2009年、2010年《上海统计年鉴》。
(5)数据来源：2008年《上海统计年鉴》。
(6)数据来源：上海市住房保障和房屋管理局。
(7)数据来源：《解放日报》2009年9月4日。
(8)以居住为主、以市民消费为主、以普通商品房为主。
(9)参加研究讨论的还有上海社会科学院部门经济研究所戴晓波研究员。
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